隨著臨近10月美國財政部公佈匯率報告的時點，外媒傳出報道，美國財政部匿名官員稱，美國財政部對人民幣貶值感到擔憂，正在尋找中方“操縱匯率”的跡象，並考慮是否在下星期出臺的報告中把中國列為“匯率操縱國”。美財政部長姆努欽一直面臨著來自白宮的壓力，要求其將中國貼上“匯率操縱國”的標籤，姆努欽曾告訴白宮，將中國列為“匯率操縱國”並不容易。在其上任之後的三份匯率報告中，中國都未被列為“匯率操縱國”。
特朗普所提出的將中國列為“匯率操縱國”是否可行？一旦實現，它又會帶來怎樣的影響？這一問題背後既涉及美國當前的政策法案，也涉及到更為複雜的中美經貿關係變化，我們有必要從歷史經驗中尋求答案。
1、美國指控匯率操縱的歷史回顧
被列為“匯率操縱國”會有怎樣的後果與影響？歷史上，美國曾將日本（1988年）、韓國（1989年）、中國臺灣（1988年，1989年，1992年）、中國（1992-1994年）列為匯率操縱國（地）。
表1：歷史上美國財政部在全球匯率半年報中公佈的匯率操縱情況
（1）韓國：美國財政部在1988年10月-1989年10月將韓國標記為匯率操縱國。1988年10月韓國被標記為匯率操縱國後，韓元從1988年四季度開始加速升值，二、三季度韓元升值幅度分別為1.3%、2.5%，而四季度升幅加大至5.1%，1988年韓元共升值15.8%，超過了日本、臺灣等貿易上的主要競爭對手，因此被美國財政部評判為“第一次扭轉了過去獲得的優勢（特別是1985年以後）”，1989年一季度，韓元繼續小幅升值1.8%，但是美國財政部以1985年之後韓元的累計升值幅度小於日元、臺幣，且韓國貿易順差的下降還有待觀察為理由，在1989年4月繼續將韓國標記為匯率操縱國。1990年4月，韓國政府進行匯率制度改革、啟用了“市場平均匯率制度”，並且韓國經常項目順差佔GNP的比重由1988年的8.4%下降到了1989年的2.5%，且1989年韓元雖然出現了貶值，但貿易加權匯率穩定，貶值主要是由於貿易逆差和資本外流造成的，因此美國摘下了韓國“匯率操縱”的標籤。
（2）中國臺灣：美國分別在1988年10月-1989年4月、1992年5月-1992年12月將中國臺灣標記為貿易操縱。針對美國與中國臺灣之間的貿易不平衡問題，美國財政部將其歸為中國臺灣直接外匯干預和外匯交易管制造成的貨幣低估，並採取雙邊談判，對此中國臺灣同意匯率進一步自由化及減少資本管制，此後，中國臺灣的經常項目順差佔GNP比重從1987年的18.4%下降至8.3%，1988年中國臺灣貿易順差規模同比下降了26%。自1988年10月-1989年4月，臺幣升值了6.5%，但1989年4月，美國財政部表示，1985年以來日元升值了83%，但臺幣僅升值49%，因而以臺幣需進一步升值以及新的匯率制度的實行狀況仍需觀察為由，仍然將中國臺灣標記為匯率操縱。最終，美國財政部在10月的評估報告中取消了這一標記。隨後，在1992年5月的評估報告中，美國財政部認為1991年中國臺灣的貿易順差和經常項目順差均出現上升，預計其對美國的貿易順差將在1992年進一步上升，且中國臺灣的外匯儲備於1992年2月達到832億美元，在高位繼續上升，臺灣央行亦通過干預外匯市場和資本管制緩和了臺幣的升值壓力，顯示雖然中國臺灣進行了匯改，但新的制度仍然沒有允許市場力量充分發揮，因此，中國臺灣再度被標記為匯率操縱。1993年中國臺灣的經常項目順差從82億美元下降至67億美元，佔GDP的比重降至3%，1993年臺幣雖然貶值了5%，但由於是資本外流造成的，因此反而摘掉了“匯率操縱”的帽子。
（3）中國：1991年美國就中國外匯政策開展雙邊談判併發起針對中國貿易政策的調查，1992年5月，美國財政部指控中國“匯率操縱”，主要原因是中國外匯市場高度的管制和限制進口。1993年我國貿易差額由1992年的44億美元降至122億美元的逆差，經常項目為96億美元的逆差，但淨資本流入為205億美元，因此1993年末，中國的外匯儲備上升至499億美元。1993年12月，國務院正式頒佈了《關於進一步改革外匯管理體制的通知》，採取了一系列重要措施，實現了人民幣官方匯率和外匯調劑價格並軌；建立了以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制；取消了外匯留成，實行結售匯制度；建立全國統一的外匯交易市場。1994年1月1日，人民幣官方匯率與外匯調劑價格正式並軌，我國開始實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制，人民幣一次性貶值33%。1994年一季度，我國出口增長快於進口，貿易順差升至13億美元。美國財政部對中國的外匯管理體制改革給予肯定，但是認為外企不能參與中國外匯市場，仍然可能造成中國進口被壓縮，因此在1994年7月的評估報告中中國仍然被認定是“匯率操縱國”。
在1994年12月的評估報告中，美國財政部對中國的匯率改革再度給予肯定，並認為外企購買外匯也已經較容易獲得外管局的審批，雖然外匯交易上還有較多限制，外管局也保留著限制的權力。因此美國財政部取消了對中國“外匯操縱”的認定。
如果觀察歷史會發現一個有趣的現象，即被認定為匯率操縱的貨幣並不是出現在典型的強美元週期，1988年10月-1989年10月，美元指數在90-105之間區間波動，1992年5月-1994年7月，美元指數在85-95之間區間波動；韓元、臺幣、人民幣也並不是處於貶值之中，人民幣匯率基本保持平穩，而韓元、臺幣則處於升值之中，但美國會計算更長時期各個主要出口國貨幣的累計升值、貶值幅度與原因，外匯儲備的變化幅度、貿易順差佔GDP的比重、對美國的貿易差額情況等；此外，美國財政部也非常關注外匯市場現存的限制和制度性的變化，1994年人民幣雖然大幅貶值，但因匯率制度的改革而擺脫了匯率操縱國的認定；從結果而言，被認定為匯率操縱之後，貿易順差承壓。
2、匯率操縱國的認定標準
“匯率操縱國”由美國財政部認定，1988年美國通過《綜合貿易法案》，美國財政部每半年會向國會提交一份匯率報告，對美國主要貿易伙伴國的經濟和匯率政策進行一次評估。一旦該報告將某國認定為匯率操縱國，國會會通過決議對該國實行懲罰性措施，例如懲罰性關稅等。
美國授權財政部根據三方面的標準來判定美國主要貿易伙伴是否有“不公平的匯率行為”：（1）與美國雙邊貿易順差超過200億美元/年；（2）該經濟體的經常賬戶順差佔GDP比重超過3％；（3）該經濟體持續單邊干預匯率市場。如果一個經濟體全部滿足這三條標準，美國將會與該經濟體進行商談，並推出可能的懲罰性措施。
按照美國財政部現有標準，中國無法被定義為匯率操縱國，因為中國僅滿足第一個標準，近12個月中美之間月均的貿易順差為330億美元；對於第二個條件，截止2018年8月的12個月內，經常賬戶盈餘佔GDP的比重也低於3%的標準；對於第三個條件，2014年6月以來，中國外匯儲備持續下滑，部分原因在於央行為了維持人民幣匯率相對穩定而拋售外匯儲備，不滿足第三個條件。基於以上的情況，今年4月美國財政部發布的匯率半年報中，其實也已明確指出和認可了中國並非匯率操縱國。
事實上，把中國列為匯率操縱國是美國大選中候選人慣用的主張，2012年共和黨候選人米特•羅姆尼也承諾給中國貼上此類標籤。特朗普指責人民幣被低估，但在當前中國已經實施資本管制、消耗外匯儲備減緩人民幣貶值步伐的環境下，恐難獲得認可。然而財政部的約束也並非絕對不可突破，特朗普的政策取向確實與保護主義相符，因此目前很難排除中國被列為“匯率操縱國”的這樣一種可能性。
從美國財政部現有標準來看，中國無法被指控為“匯率操縱國”，但從美國財政部指控匯率操縱國曆史來看，若美國變更現有認定匯率操控國標準並將中國列為匯率操縱國將使中美雙邊貿易惡化，加大中美貿易摩擦，中國的貿易順差很可能出現下降。不過，從WTO和IMF監管的角度，若要將中國外匯政策認定為匯率操縱，需要證明當前中國外匯政策旨在獲取不公平競爭優勢，從央行近期頻繁進行外匯干預操作以緩和人民幣貶值來看，人民幣並不符合WTO、IMF和美國財政部定義的外匯操縱。
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