作為應對全球金融危機的快速產物，2010年12月17日巴塞爾委員會發布了《巴塞爾Ⅲ：增強銀行和銀行體系穩健性的全球監管框架》（以下簡稱《2010版巴塞爾Ⅲ》），強化了資本工具的合格標準，提高了資本充足率監管要求，但仍沿用了巴塞爾Ⅱ風險加權資產的計量框架。經過長達七年的研究討論、影響評估和複雜博弈，2017年12月8日巴塞爾委員會發布了《巴塞爾Ⅲ：後危機改革的最終方案》（以下簡稱《最終方案》），對《2010版巴塞爾Ⅲ》進行了補充修訂，核心是重新構造風險加權資產計量監管框架。《最終方案》的發佈標誌著巴塞爾委員會完成了資本充足率監管三個基本要素——資本工具合格標準、風險加權資產計量方法和資本充足率監管要求的改革進程，後危機時期資本監管國際規則改革塵埃落地，將對全球銀行體系的運行產生持久而重大的影響。
《最終方案》的背景
資本充足率是資本與風險加權資產（RWA）的比例。風險加權資產計量是資本充足率監管的技術核心，也是資本充足率監管總體框架的基礎。風險加權資產的重要性可以從四個角度來理解。一是從資本數量的角度來看，在資本充足率監管要求既定的情況下，風險加權資產的大小決定了單家銀行資本的數量下限。二是從商業銀行行為的角度來看，採用不同風險加權方法，不僅會導致所計算的資本充足率水平不同，而且還會對商業銀行的經營行為產生影響。採用監管當局指定的風險權重計算風險加權資產，與銀行實際計量和管理風險的方法和能力相脫節，可能對銀行形成不當激勵；而採用以銀行內部風險模型為基礎的風險加權資產計量方法（以下簡稱“模型方法”），有助於提高監管資本要求的風險敏感性，但也為銀行利用內部模型實施監管套利提供了機會。三是從監管當局行為的角度來看，簡單的風險加權方法具有可複製、可比較、可核實等優點，監管當局容易保證計算結果的可靠性和可比性；而模型方法對監管當局如何保證風險加權資產計算的審慎性和可比性提出了嚴峻的挑戰。四是從競爭公平性的角度來看，採取不同的風險加權資產計量方法會導致不同銀行的資本充足率不具可比性。即便銀行均採用模型方法，模型的假設、模型方法論以及數據基礎方面的差異也會導致不同銀行的資本充足率計算結果呈現出巨大的差異，形成不公平競爭。
從巴塞爾協議演進的歷史來看，巴塞爾I框架下各類資產的風險權重均由監管當局指定，計算過程簡單透明，但過於粗糙，風險敏感性不足。伴隨著風險計量技術的進步，在業界推動下，巴塞爾Ⅱ賦予商業銀行在計算風險加權資產方面更多選擇權（如圖1所示），尤其是允許銀行採用內部風險計量模型方法（包括信用風險內部評級法、市場風險內部模型法、操作風險高級計量法，以下簡稱“模型方法”）計量風險加權資產，以提高資本要求的風險敏感性。
金融危機是監管制度的試金石，在理論上成立並得到業界推崇的風險加權資產計量方法在危機期間撇腳的表現，使得其飽受詬病，巴塞爾資本監管框架的公信力受到前所未有的質疑和挑戰。
風險加權資產計量方法過於複雜。1988年發佈的巴塞爾I文本僅30餘頁，2016年發佈的巴塞爾Ⅱ長達330頁，加上後續補充規則和解釋性文件，篇幅近千頁，其中70%與風險加權資產計算相關。複雜性是監管規則適應市場變化、增強資本要求風險敏感性的必然結果，也是有關各方在國際規則制定過程中角力妥協的產物。風險加權資產計量方法的複雜性包括兩個方面：一是風險加權資產計量方法的層次性。每種風險均有幾種可供選擇的風險加權資產計量方法。其本意是擴大巴塞爾Ⅱ的適用範圍，簡單方法用於中小銀行，模型方法適用於大型銀行，但銀行可以選擇性採用對己有利的風險加權資產計量方法實施監管套利。值得注意的是，針對同一風險的不同風險加權計量方法在邏輯上存在不一致性。如在信用風險標準法下，風險權重僅取決於債務人的外部評級；而在內部評級法下，風險權重不僅與債務人償債能力相關，而且與特定債務的結構化特徵（是否有擔保抵押、擔保抵押的類型、債務的期限分佈）也密切相關。二是風險加權資產計量過程的複雜性。在巴塞爾I框架下，計量信用風險加權資產僅需要資產負債表的數據以及幾個監管當局指定的風險權重，計量過程簡單、可重複和可驗證；而在巴塞爾Ⅱ內部評級法框架下，銀行需要採集大量的內部數據（甚至還包括外部數據）估計違約概率（PD）、違約損失率（LGD）、違約風險暴露（EAD）和期限（M）等風險參數。大型銀行為計算資本充足率，需要進行超過2億次的運算。複雜的計算過程對商業銀行和監管當局的資源和能力均提出了巨大的挑戰。
風險加權資產計量結果不可比。隨著巴塞爾Ⅱ的實施，全球範圍內大型銀行計量的風險權重呈現出巨大差異。巴塞爾委員會分析報告稱，全球前100家大型銀行信用風險平均權重從10%到80%不等，四分之三銀行的信用風險權重低於40%，約25%的信用風險權重差異與銀行內部評級實踐相關。巴塞爾委員會對全球32家大型銀行自下而上假設資產組合測試（hypothetic portfolio exercise，HPE）的結果表明，內部評級做法的差異使22家銀行資本充足率相差在2個百分點以內，最極端的兩家銀行資本充足率相差4個百分點。英國金融服務局對英國12家主要銀行HPE測試結果顯示，不同銀行估計的相同債務人風險權重存在很大差異。對於外部評級同為A-的21家公司，不同銀行估計的風險權重區間為[30%，189%]，中位數為54%。
模型方法容易低估銀行資產組合的風險。理論上，模型方法的風險捕捉和預測能力更強，若銀行體系面臨風險擴大，風險權重應該上升，銀行需要相應地增加資本。國際清算銀行的統計結果顯示，在全球金融危機爆發前夕的2007年和危機初期的2008年，已實施內部評級法的日本、英國、歐洲銀行風險權重降幅更為明顯，模型方法未能有效捕捉已經顯現的金融風險。更為重要的是，採用模型方法為銀行提供了監管套利的機會——利用模型來“粉飾”資本充足率。在2011年第一季度歐洲主權危機發酵前期，大部分歐洲大型銀行的風險權重不升反降，主要原因是銀行內部評級法覆蓋範圍的擴大。巴克萊銀行測算結果表明，相對於信用風險標準法而言，內部評級法低估了風險，導致資本充足率虛高：若實施內部評級法的歐洲大型銀行退回使用標準法計算信用風險加權資產，信用風險加權資產將上升30%；資本充足率下降2.3個百分點。
《最終方案》的內容
為恢復市場對資本充足率的信心，2013年7月巴塞爾委員會明確風險加權資產計量體系改革目標是平衡風險敏感性、簡單性和可比性，2016年1月召開的中央銀行行長和監管當局負責人（GHOS）會議進一步提出，風險加權資產計量體系改革“不應大幅度提高總體資本要求”。為實現上述目標，巴塞爾委員會決定重構風險加權資產計量框架，主要舉措包括：簡化風險加權資產計量方法的層級，限制銀行選擇性採用不同風險加權資產計量方法的權利；增強標準法的風險敏感性，同時維持其簡單性；提升模型方法的穩健性，壓縮銀行在模型使用方面的選擇空間；強化風險加權資產的信息披露，增強市場約束的有效性；對模型方法的設置資本底線，防止銀行低估風險以及利用模型進行套利導致資本計提不足。
如圖2所示，2014年以來巴塞爾委員會陸續發佈了一系列改革風險加權資產計量框架的監管文件，包括2014年發佈的《交易對手信用風險暴露計量的標準法》、2016年1月發佈的《市場風險資本計量修訂方案》、2016年7月發佈的《資產證券化資本計量修訂方案》、2015年1月發佈的《第三支柱修訂框架》和2017年3月發佈的《第三支柱信息披露：整合和強化框架》。2017年12月發佈的《最終方案》包括信用風險標準法、信用風險內部評級法、操作風險資本計量方法、資本底線最終修訂建議。
信用風險標準法改革
鑑於未來資本監管框架中標準法的地位更加突出，信用風險加權資產在總風險加權資產中佔絕對主導地位，信用風險標準法改革在一定程度上決定了改革預期目標能否實現。信用風險標準法修訂主要圍繞風險暴露分類、風險驅動因子選擇和風險權重校準三個關鍵問題展開，以解決原標準法過度依賴外部評級、風險敏感性不足、與內部評級法邏輯不一致等缺陷。
細化信用風險暴露分類。合理劃分風險暴露類別並清晰定義各類風險暴露是修訂標準法的前提。如圖3所示，新標準法將“房地產風險暴露”單獨作為一個大類，主要源於房地產貸款佔銀行總資產比例較高，且具有相對獨特的風險特徵。在風險暴露子類方面，新標準法的劃分更加細緻，並增強與內部評級法風險暴露分類的一致性。
慎重選擇風險驅動因子。原標準法主要依據債務人的評級確定風險權重。在新標準法起草過程中，巴塞爾委員會曾嘗試選擇一些量化財務指標作為各類風險暴露的風險驅動因子，如銀行風險暴露使用一級資本充足率，公司風險暴露採用銷售收入和財務槓桿率，對住房抵押貸款同時採用抵押率和債務收入比（debt service ratio）。鑑於成員之間分歧較大，並儘可能保持標準法的簡單性，《最終方案》捨棄了一些量化指標。《最終方案》對各類房地產風險暴露，依據抵押率（loan to value，LTV）確定風險權重。對項目融資，區分建設階段和運營階段，分別給與不同的風險權重。為降低對外部評級的機械依賴，新標準法允許各國監管當局採用標準信用風險評估法（SCRA）確定銀行暴露的風險權重。
重新校準風險權重。《最終方案》增加了風險權重檔次，提高了風險敏感性。銀行風險暴露增加了30%風險權重檔次，公司風險暴露增加了75%和85%兩檔風險權重，零售風險暴露增加了45%風險權重檔次。對住房抵押貸款，如表1所示，按照LTV從小到大劃分為6個風險權重檔次，取代35%的單一風險權重。如表2所示，將普通商用房地產貸款和產生收入的商用房地產貸款按照LTV分別劃分為2個和3個風險權重檔次。
信用風險內部評級法改革
信用風險內部評級法修訂主要集中在限制採用內部評級法的資產組合範圍、為銀行自行估計的風險參數設置底線（input floor）兩個方面。此外，《最終方案》還重新校準了模型方法計算的風險加權資產底線（output floor）。修訂目標是通過收縮銀行自由選擇權，提升風險參數估計的可靠性，降低風險權重的易變性（variability），增強資本計量結果的可比性，同時維持風險加權資產大體穩定。
限制內部評級法的適用範圍。根據數據可得性、銀行信息優勢和建模技術驗證三方面標準，巴塞爾委員會對各類風險暴露是否適用內部評級法進行了分析。《最終方案》將不滿足三方面標準的資產組合排除在內部評級法之外。如表3所示，《最終方案》不允許採用高級內部評級法（A-IRB）計算大公司（並表收入超過5億歐元）和金融機構風險暴露的風險加權資產，但可以採用初級內部評級法（F-IRB）。股權風險暴露被排除在內部評級法之外。對於中小公司和零售風險暴露，由於客戶數量多，違約樣本充足，具備採用風險計量模型的基礎，《最終方案》延續了巴塞爾Ⅱ的規定。
設置銀行估計的風險參數底線。如表4所示，對允許採用內部模型法的資產組合，《最終方案》對銀行內部估計的不同類型風險暴露的PD、LGD和EAD均設置底線，以增強風險參數的可靠性，尤其是對低違約資產組合，防止因違約數據不足低估風險參數。
重新校準風險加權資產底線。資本底線的含義是對於採用模型方法計量風險加權資產的銀行，必須按照標準法計算風險加權資產，並且模型方法計算的風險加權資產不得低於標準法計量值的一定比例。《最終方案》在權衡利弊的基礎上，形成了資本底線安排的折衷方案。一是計算底線的基準是巴塞爾Ⅲ框架下的新標準法；二是底線設定為72.5%，這意味著模型方法比標準法節約資本的幅度不超過27.5%；三是該底線是永久性的，銀行一直受制於底線的約束。
操作風險資本計量方法改革
如圖1、圖2所示，操作風險資本計量方法由3個減少到1個，未來所有銀行均採用新標準法計量操作風險資本要求（ORC）。新標準法是一個高度簡化的監管模型，考慮了單家銀行的業務規模（BIC）和操作風險內部損失數據（LC）兩個維度。
BI包括三個組成部分：利息淨收入（利息收入-利息支出）、服務收入（服務收入與支出取大值）、交易收入（收益與損失取大值）。如表5所示，新標準法下，BI從小到大分為三個組別，分別對應不同的邊際資本系數，據此可以得到單家銀行的BIC。邊際資本系數具有累進的特徵。這意味著，隨著銀行規模的擴張，業務複雜性增加，其操作風險事件發生的概率及相應的損失以更快的速度上升。
為提高風險敏感性，新標準法引入操作風險損失乘數（ILM），對BIC進行調整，以反映銀行操作風險管理水平。由前文公式可知，ILM取決於單家銀行操作風險損失與BIC之比，如果前者大於後者，ILM大於1，操作風險資本要求上升；反之，ILM小於1，操作風險資本要求下降。為降低銀行實施成本，《最終方案》規定：BI小於10億歐元的小銀行，ILM為1；同時，各國監管當局有權自主決定是否將其他銀行的ILM也設定為1。
《最終方案》的實施時間表
巴塞爾委員會定量影響測算（QIS）結果表明，風險加權資產計量框架改革對銀行業資本充足水平總體影響不大，基本達到了GHOS會議“不大幅度提高銀行業總體資本要求”的期望。按照《最終方案》，71家一組銀行（一組銀行是指一級資本超過30億歐元的國際活躍銀行，其中包括27家G-SIBs，其他銀行為二組銀行）的風險加權資產計量框架改革導致最低資本要求（minimum required capital,MRC）（MRC是指按照各國監管當局規定的資本充足率最低要求和槓桿率最低要求計算得到的單家銀行應持有的最低資本數量，MRC下降表示改革對銀行有利，意味著資本充足率或槓桿率上升；反之，改革對銀行不利，資本充足率或槓桿率下降。由於槓桿率是指一級資本與風險暴露之比，為保持可比性，本文中MRC指商業銀行應持有的一級資本最低數量）上升0.2%，42家二組銀行MRC上升0.9%。但均值掩蓋了不同銀行之間的巨大差異。受益最大的銀行MRC降幅高達46.6%，近乎一半；受負面影響最大的銀行MRC上升了52.2%。為平滑制度變革對部分銀行的衝擊，巴塞爾委員會將《最終方案》的實施時間由原定的2019年推遲到2022年，以便為業界預留充足的準備時間。
進一步分析表明，與巴塞爾Ⅱ相比，《最終方案》框架下內部評級法風險權重佔標準法風險權重的比例下降約3個百分點，一組銀行由63%下降到60%，二組銀行由54%下降到51%，實施內部評級法資本節約效應超過40%。這表明，《最終方案》設定的72.5%永久性資本底線，將明顯提高部分銀行的監管資本要求。《最終方案》實施後，一組銀行中受資本底線約束的銀行佔比由19.7%上升到32.4%；二組銀行受資本底線約束的銀行佔比由11%上升到22%。由於資本底線約束效應顯著增強，且對不同國家的影響差異較大，為儘快達成共識，巴塞爾委員會決定從2022年開始給予資本底線5年的過渡期（phase-in period）（見表6），並且過渡期內各國監管當局可自主決定是否對引入資本底線導致的風險加權資產增加設定一個不低於25%的上限，減緩對部分國家的負面影響。
《最終方案》的啟示
總體而言，我國資本監管較為嚴格，國內銀行平均風險權重約62%，在全球屬於較高水平；採用內部評級法前六大銀行資本節約程度平均不及10%，且大公司和金融機構風險暴露均採用F-IRB，按照《最終方案》這些資產組合應從由A-IRB退回到F-IRB，以及72.5%的資本底線不會對這些銀行資本充足率產生負面影響。新信用風險標準法調整住房抵押貸款、信用卡信貸、小型企業貸款、股權投資的風險權重對國內銀行較為有利；然而，新操作風險標準法可能對國內大型銀行產生不利影響。初步估計，風險加權資產計量框架改革對國內銀行資本充足率的整體影響不大。
當然，國內銀行執行風險加權資產新規也面臨一系列挑戰。雖然巴塞爾委員會希望降低風險加權資產計量體系的複雜性，事實上，複雜性難以避免，新的風險加權資產計量框架依然複雜。在資產證券化、交易業務、交易對手信用風險、信用估值調整資本計量等領域，國內大型銀行在數據基礎、信息系統、技術方法方面還存在較大差距；即便是相對簡單的信用風險標準法，小型銀行的業務分類、制度流程和信息系統尚不足以支持其有效實施。未來幾年間，監管部門和商業銀行要未雨綢繆，積極準備，穩步推進巴塞爾Ⅲ資本監管框架的落地實施。
統籌規劃國內銀行資本監管框架。鑑於資本充足率監管的極端重要性、技術複雜性和影響廣泛性，同時考慮到國內銀行機構數量眾多，不同銀行在資產規模、業務複雜性、風險管理實踐等方面均存在很大差異，監管當局應穩妥推進資本監管制度轉型。新的資本監管框架既要堅持基本監管要求的統一性，維護公平競爭的市場環境；又要充分體現銀行之間的差異性，提升資本監管的有效性。堅持降低單家銀行失敗概率與緩解失敗負外部性相結合，增強銀行損失吸收能力和控制銀行槓桿無序擴張兼顧，約束單家銀行過度承擔風險與抑制宏觀金融風險累積並重。構建差異化資本監管制度的目標不是降低資本充足率監管標準，而是增強資本監管有效性，更好體現激勵相容的原則。其前提是從銀行的資產規模、複雜性和系統重要性等維度對銀行進行分類，可大體上分為全球系統重要性銀行、國內系統重要性銀行、區域性銀行和社區銀行四類。前兩類銀行資本監管標準應與國際標準完全接軌，鼓勵並支持這些銀行採用模型方法計算風險加權資產；區域性銀行資本監管標準應與國際標準趨同，原則上採用巴塞爾Ⅲ框架下各類風險標準法計算風險加權資產；社區銀行的資本監管制度設計應堅持簡單、有效的原則，更加突出特色，降低合規成本。
紮實做好風險管理基礎工作。引領商業銀行提升風險治理有效性、增強風險管控能力是風險為本的資本監管重要目標之一。巴塞爾Ⅲ風險加權資產計量監管框架包含大量風險管控要求，涵蓋風險治理框架、風險管理政策、風險控制流程、風險計量技術、數據基礎、信息系統等諸多方面。國內銀行要對照這些規定進行差距分析，制定清晰的路線圖和時間表，以實施新的風險加權計量框架為契機，全面提升風險管理能力。尤其是準備實施模型方法的大中型銀行，必須堅持資本節約不是目標，只是結果；根據巴塞爾Ⅲ新規定，調整實施步驟和策略，堅持“過程重於結果”和“實質重於形式”的原則，強化風險管理的基礎設施建設，包括基礎數據收集、信息系統的風險加總和分析能力、計量模型的風險捕捉效力、風險計量成果運用於風險管理實踐的一整套政策、流程和工具方法，更加積極地應對金融週期轉換帶來的挑戰。尤其重要的有兩點：一是近年來隨著經濟下行客戶違約案例增加，銀行要利用最新數據驗證、優化甚至重新開發內部評級體系，增強內部評級體系對資產組合變化的適應性，確保內部評級結果能充分反映資產組合的風險，審慎估計風險參數和資本要求。二是儘快建立操作風險損失數據收集制度。根據新的操作風險標準法，2022年前後我國將有大批銀行進入第二組，10家左右銀行進入第三組。初步測算，若不使用內部損失數據調節因子，第三組銀行的操作風險資本要求將上升30%左右。鑑於此，應儘快按照《最終方案》的要求，明確操作風險的損失定義和數據標準，完善損失數據收集程序，不斷提高數據質量，爭取儘早達到使用內部損失數據的標準。
持續改進資本充足率監管手段。近年來，隨著我國經濟進入新常態，國內銀行體系潛在的金融風險逐步暴露，也折射出銀行在風險控制方面的缺陷。巴塞爾Ⅲ風險加權資產計量監管框架並未充分反映現階段國內銀行面臨的特殊風險，包括貸款過度集中風險、銀行賬簿利率風險、表外業務快速擴張潛在的聲譽風險、業務複雜化帶來的傳染性風險等。在強化第一支柱監管確保風險計量準確性的同時，監管部門和商業銀行要高度關注上述剩餘風險。一是商業銀行要按照《商業銀行資本管理辦法（試行）》的要求，持續完善內部資本充足率評估程序，全面前瞻性地反映風險。監管部門要加強對銀行內部資本評估結果的審查，並及時採取監管行動。二是重視壓力測試在資本監管中的運用，根據國內經濟運行情況，並結合單家銀行資產組合特點，開展自下而上和自上而下的壓力測試，審慎評估重大風險事件對單家銀行和銀行體系的負面衝擊。三是明確第二支柱資本要求的評估程序，對具有系統性影響的風險暴露、期限過度錯配等提出附加資本要求。
作者：王勝邦系中國銀監會審慎規制局副局長
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