強大的國有企業和主權基金（如淡馬錫）在減少新加坡政府對直接稅的依賴方面起到很大作用。圖為2010年7月，一名僱員在新加坡主權財富基金淡馬錫控股有限公司總部。視覺中國 資料圖
開徵以資產為稅基的財產稅在政治上已經基本形成共識，並作為改革的目標寫入中央文件。筆者認為，鑑於中國居民財產最主要的部分是住房，在到期的土地使用權續期時試行這一稅收可能是一個最好時機。
任何直接稅開徵面對的首要難題，就是社會承受力。因直接稅而導致社會動盪甚至革命的現象不絕於史。由於土地使用權是分別到期的，可以將對社會的一次性巨大沖擊化解為局部、連續的小型衝擊。這種局部、小型的轉變，也為在實施過程中不斷完善留下了空間。待到大部分土地使用權漸次到期，財產稅制度將隨之水到渠成。
這樣做可以將間接稅轉財產稅（作為一種直接稅）的巨大制度阻力，分散到一個長週期裡逐步形成。但相應的缺點是，在長過渡期中，現金流生成較慢。特別是在初期，很難起到替代賣地收入成為地方財政主體稅種的作用。增長轉型期的“現金流缺口”會迫使政府繼續依賴以一次性的土地收益覆蓋經常性的公共服務成本。
一、稅收制度與地方政治議程
本文要提醒的是另一個更大但卻被廣泛忽視的難點：稅收制度與政治制度的匹配問題。
在美國，財產稅是直接稅，不是針對財富的增量而是財富的存量，納稅人能明顯感受到遠大於其他稅負的痛苦。財產稅的稅基由政府評估，在評估技術低下的條件下，常造成評估價值與市場價值差異較大並放大稅負不公。所以財產稅在美國是“曾經被納稅人公認為最壞的稅種”。
西方國家解決這一問題的辦法，是通過自治（民主）程序決定用什麼價格購買那些公共服務。可以說，民主制度一開始，就是一個尋找稅率的機制。一旦尋找“集體自願”為目的民主制度缺位，財產稅很容易成為社會動盪的根源。實際上，美國的獨立戰爭就是因為英國對北美徵稅卻不讓北美參與稅率生成而引發的戰爭。儘管獨立後的美國政府徵收的稅負遠高於殖民地當局打算在北美徵收的稅負，但由於這些稅負是自治程序決定的，反而被社會所接受。儘管如此，美國曆史上仍然屢次爆發針對財產稅的抗稅運動。其中最為著名的是加州的“13號提案”（Proposition 13）和馬薩諸塞州的“2.5%提案”（Proposition 2 1/2）。
作為加州州憲的一條修正案，1978年通過的“13號提案”，其正式官方名稱是《人民限制財產稅動議》（People’s Initiative to Limit Property Taxation），主要內容包括：對房產徵收的任何從價稅的最大量不應超過該房產現金價值的1%；將房產評估價值增長上限定為2%，以限制通脹帶來的稅基增長；對房地產徵稅，須獲得議會三分之二以上多數同意等。簡言之，這一提案意在大幅削減財產稅並限制稅收增長，標誌著保守主義思潮重新開始活躍，也標誌著羅斯福新政標榜的自由主義開始終結。其財政上的結果之一是，導致加州這一美國最富的州的州政府一度於2009年面臨破產的危險。
“2.5%提案”是馬薩諸塞州財產稅限制令的俗稱，主要內容是限制本州各自治市的房地產稅收增長，具體內容包括對當地財產稅實行稅率最高封頂（2.5%）、財產稅總量限制（年增長率不能超過2.5%）等。該法令之所以被叫做“2.5%提案”，當與以上兩個2.5%有關。1982年正式生效。
美國財產稅的實踐表明，如果沒有類似的納稅人決策機制（議會），財產稅的稅率就無法獲得。這就引出了我們今天要討論的稅收與現有制度匹配的問題。如果我們不能在稅收改變的同時改變地方政治議程，就會因缺少基於民主程序的地方自治，如加州那樣的限稅機制的形成，而最終引發美國獨立戰爭那樣的激烈社會衝突 。
二、如何將對直接稅的依賴降低到最小
不論是考慮到中國歷史上的制度傳統還是徵諸現實中的政治制度資源，近期內在中國基層普遍實行競爭性公共服務供給的條件都不成熟。制度匹配難題決定了財產稅等直接稅完全替代間接稅是不現實的。
這就迫使我們必須考慮更現實、能與現有制度匹配的獲取現金流的方式。這個方式同目前財政界鼓吹的轉向直接稅的稅制改革正好相反，不是要增加直接稅的比重，而是將政府對直接稅的依賴降低到最小。事實上，同在美國，地方政府對財產稅的依賴程度大不相同。比如在馬薩諸塞州，位於坎布里奇（Cambridge）的麻省理工學院（MIT），其下設醫藥和創投企業帶來巨大稅收，但該地財產稅收入不到一河之隔的波士頓地區的一半。這給我們以啟發：如何利用間接稅與直接稅稅、非稅收入與稅收收入的替代性，減少直接稅（特別是房地產稅）的徵收強度，從而將政治改革的必要性降到最低。
如果能夠設計一個機制，通過土地使用權續期來降低企業的成本，其效果也等同於為企業減稅。企業競爭力增加如果轉化為地方政府稅賦的增加，就可以間接為城市公共服務提供持久的稅源。本文建議
可以考慮通過所謂的“第三財政”——國企，在不加稅的情況下，幫助政府獲得更多的現金流收入。一個可參考的模式是新加坡。在新加坡，所有住宅均按當年價值繳納10%的附加捐，但房屋所有人若為新加坡公民、永久居民或在新加坡登記並營業的公司，則可免納。如果住宅是6樓以上的公寓建築，其所有人不論是何種身份，均可免納附加捐。如果我們將新加坡視作一個城市，其收入來源對財產稅的依賴遠小於美國和其他發達國家的城市政府。
新加坡政府之所以可以較少依賴財產稅，一方面是可以依賴一般國家的中央稅種即消費稅和個人所得稅，更主要的是依賴最大的收入來源即公司稅。由於新加坡高達87%的居民居住在政府組屋，自住住宅免稅，所以可以極大地降低本地企業最主要的成本支出項——勞動力。較低的成本，又吸引更多的企業來新加坡發展。從以下表中可以看出，新加坡政府稅收中，對直接稅的依賴遠小於其他發達國家，這使得新加坡政府得以成為效率極高的威權政府。
2014年新加坡政府收入構成。來源：微信公眾號“ singapore_property”
強大的國有企業和主權基金（如淡馬錫）在減少政府對直接稅的依賴方面也起到很大作用。由於其不對外公佈企業盈虧，我們無從得知淡馬錫投資中的直接紅利，但可從其巨大的規模管窺一二。該公司以控股方式管理著23家國聯企業（可視為其子公司），其中14家為獨資公司，7家為上市公司，2家為有限責任公司。下屬各類大小企業約2000多家，員工總人數達14萬人，總資產超過420億美元，佔全國DGP的8%左右。作為對政府投資的回報，公司稅後利潤的一半上交財政部。
1989年，新加坡發展水平和我國今天一線城市處在類似階段時，新加坡國立大學的三位經濟學家曾對全新加坡500家最大企業（包括國有和私有）進行了調查，發現國有企業、外國跨國公司和本地私有企業的平均利潤率分別28.8%、7.3%和2%。國有企業的效益明顯高於私有企業。國企利潤（紅利）成為政府稅收之外的另一項現金流來源。顯然，這部分收入越高，政府對稅收的依賴就越小，政治上需要讓渡的權利（民主）也就越少。
三、設立代表全民利益的“公眾基金”
正是基於間接稅為主的收益模式，新加坡得以保持市場經濟國家最低的民主水平和最高的市場效率。中國的存量制度和新加坡類似，自治傳統缺失和強政府習慣，使得間接稅模式很容易和壟斷性政治模式兼容。只要能設計出“用腳投票”而不是“用手投票”的政府間競爭機制，就可以避開“直接稅+民主政治”的傳統模式，走出一條適合中國的經濟道路。
間接稅模式在中國最大的問題是城市間人口的自由流動。如果不能將公共服務免稅對象同間接稅貢獻掛鉤，這個模式就會像發達的福利國家那樣走向破產。一個可行的思路，是將城市土地使用權免費續約（無償享受城市公共服務）同自住且在本地繳交“五險一金”（養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險及住房公積金）掛鉤，由於“五險一金”同稅收掛鉤，土地所包含的公共服務也隨之與稅收掛鉤，凡是不符合這一條件的，土地使用權續期就採用財產稅模式直接繳交公共服務費用。而凡是參與本地企業經濟活動（標準是“五險一金”而非戶籍）又沒有其他住房的，均可享受土地使用權無償續約。按這樣的模式續期，和現有制度兼容性好，社會風險小。
為了減少對稅收的依賴，地方政府可以借鑑新加坡“第三財政”的做法，通過資產性收入而不是直接稅收支持城市日常運營成本。這個模式中的“國企”並非傳統意義上的“國企”，甚至不是和淡馬錫類似的“國企”。而是大眾具有直接個人賬戶，可以通過股份參與分紅，私人企業也可以視為廣義國企的一種。筆者曾在一項與他人合作進行的研究中提出設立代表全民利益的“公眾基金”的方案。
具體而言，“公眾基金”可以獨立設立，也可以依託養老基金、社保基金、醫療保險等有個人賬戶、可以覆蓋“全體國民”的機構。初始資本可來自壟斷行業“國有”變為“民有”，即將國有企業的資產直接劃歸養老或社保基金。應當有多個“公眾基金”在資本市場上競爭，這些機構最好不受政府管轄，而應成為市場上的職業經理人管理的獨立機構。所有上市企業都應由此類“公眾基金”充當終身保薦人；與此同時，“公眾基金”對所保薦的企業終身負責，享有優先收益，維持保薦人權利、義務與責任的平衡，並將部分原始股的“租值”歸於公眾。設立“公眾基金”的目標是公眾資產的保值增值，同時建立起直接向大眾分配財富的渠道。（詳見：趙燕菁、周穎剛，《中國資本市場再設計：基於公平效率、富民強國的思考》，載《財經智庫》2016年第2期。）
簡言之，該方案將城市化1.0階段國家壟斷土地一級市場的做法移植到了資本市場， 既可以避免對企業加稅（政府甚至可以對有公眾股的企業定向減稅），也可以減少對財產稅的依賴。通過這一制度，可以重建政府-企業-居民間的關係。讓全民擁有資本，可體現中國經濟制度的“社會主義特色”，極大地減少法國經濟學家皮凱蒂（Thomas Piketty）在《21世紀資本論》中發現的那種由於資本分佈不均所必然帶來的社會分化。
美國的實踐也表明，通過資本市場獲得現金流，可能是比財產稅更加“無痛”且與現有體制相匹配的收益來源。美國管理學大師彼得•德魯克（Peter Drucker，1909—2005）曾對二戰期間擔任通用汽車公司執行副總裁的查爾斯•威爾遜（Charles Edward Wilson，1886—1972）說：“如果養老金賬戶裡的錢被投資到股票市場，那麼過幾年之後，這些工人將成為美股企業的擁有者。”威爾遜答道：“正應該如此。”到1960年，養老金賬戶和工會擁有數以十億計的資金，成為華爾街的大玩家。這些資本收入的增加，可以極大減少政府稅收中的福利性支出（現代政府稅收支出的最大項）。
如果中國能借鑑新加坡和美國的實踐，將財產稅的稅率降低到象徵性水平，則這一稅種與現有體制的匹配難度就可能大幅降低。
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