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導讀：由於對市政府的《徵地補償安置方案和房屋拆遷補償安置方案》（以下簡稱《方案》）不服，村民張先生等人委託北京在明律師事務所的梁紅麗律師進行維權。經過安徽省人民政府複議之後，梁紅麗律師依法向合肥市中級人民法院提起了關於《方案》的訴訟。在該案經過實體審理後，2018年10月卻收到合肥中院的駁回裁定書。認為《方案》屬於不成熟的、階段性的行政行為。那麼《方案》究竟有沒有可訴性呢？一審法院關於《方案》屬於不成熟的、階段性行政行為的論述有沒有法律依據呢？
【基本案情：開完庭愣裁定駁回？】
村民張先生家位於安徽省馬鞍山市博望區A村，因為城區規劃建設需要張先生的土地和房屋被徵收。包括張先生在內的10餘戶村民委託了北京在明律師事務所的梁紅麗律師進行維權。經過前期的周密調查，梁律師發現了《方案》的諸多違法之處，遂收集證據向安徽省人民政府提起了行政複議申請。省政府在經過實體審理之後，對事實證據進行了審查，確認了市政府作出的《方案》違法，但是卻沒有進行撤銷。
在收到上述複議決定之後，梁紅麗律師指導委託人依法向合肥市中級人民法院提起行政訴訟。2018年6月，包括原告張先生在內的100多人參與了該案的開庭審理。在法庭辯論環節，梁律師針對《方案》存在的四個方面的主要問題進行了充分的辯論，可以說當天的開庭是比較成功的。由於省政府已經認定了該《方案》違法，包括原告張先生在內的十幾人本以為一審法院會撤銷該《方案》，卻不想2018年9月收到合肥市中級人民法院的裁定，駁回了關於該《方案》的起訴。一審法院認為《方案》對張先生這樣的單個權利主體並不產生影響，《方案》的效力會被接下來的補償決定所吸收，《方案》屬於行政程序尚未終結的不成熟的行政行為並不單獨對外產生效力。
【法律分析1：《補償方案》究竟有沒有對張先生產生實際影響？】
首先，具體行政行為，是指國家行政機關依法行使行政權力，就特定事項對特定的公民、法人或其他組織作出的有關其權利義務的單方行政職權行為。具體行政行為具有法律性、特定性、單方性、外部性、職權性等方面的特點。特定性要求具體行政行為是針對特定事項和特定對象作出的，對於特定對象的人數並無要求，一審法院關於《補償方案》並非針對單個權利主體而認為原告不適格的理由明顯難以成立。
其次，一個行政行為是否具有法律效力從而對相對人產生實際權利義務影響，其觀察層面應該是具體的，其關注對象應該是個別的。《補償方案》客觀上屬於徵收補償決定的前置階段行為，並不能否認《補償方案》本身是一個獨立的具體行政行為。依據一審法院的推理進行類比，在國有土地上的房屋徵收與補償中，房屋徵收決定屬於前置性條件也當然不具有可訴性，這顯然與事實不符。
最後，根據市政府2017年9月5日作出的《補償方案》最後一款規定，事實上給予了張先生進行行政複議的權利。張先生也依法向被告安徽省人民政府申請了行政複議，安徽省人民政府對案件進行實體審理作出複議決定後張先生才起訴到一審法院。在我國，行政複議和行政訴訟的範圍基本是一致的。也就是說，從馬鞍山市人民政府到安徽省人民政府自始至終都與張先生持有該行政行為屬於可訴具體行政行為的一致態度。一審法院關於《補償方案》屬於行政程序尚未終結的不成熟的行政行為、並不單獨對外產生效力的論斷事實上屬於主觀臆斷。
【法律分析2：《補償方案》究竟算不算可訴的行政行為？最高法有答案！】
《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，徵地補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。國法（2011）35號《國務院法制辦公室關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》則規定，被徵地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。根據上述規定，被徵地集體經濟組織和農民如果對徵地補償安置方案確定的補償標準不服，可向上一級地方人民政府申請行政複議，對複議仍不服的則可以提起行政訴訟。
《物權法》第四十二條第二款規定，徵收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被徵地農民的社會保障費用，保障被徵地農民的生活，維護被徵地農民的合法權益。根據《土地管理法實施條例》第二十五條第三款、《徵收土地公告辦法》第七條、第十一條之規定，市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂的徵地補償安置方案，須經市、縣人民政府批准後，由土地行政主管部門組織實施。也就是說，在集體土地徵收過程中，徵地補償安置方案是確定被徵收土地的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償標準和支付方式、農業人員的具體安置途徑以及其他有關征地補償、安置具體措施的依據，直接影響到被徵收土地權利人的實體權益，屬於行政複議和行政訴訟的受案範圍。市、縣人民政府具有對徵地補償安置方案中確定的補償標準進行調整的權利，被徵收土地權利人如對補償標準不服，可以依照申請協調、申請複議、提起行政訴訟的路徑尋求救濟。
此外，最高人民法院2018年作出的 （2018）最高法行再99號《行政裁定書》亦對筆者持有的觀點進行了支持。我國雖然不是判例法國家，但是最高人民法院的判決對各級法院的審判工作具有指導意義，各級法院應當予以參考。
在實踐中，法院經常會以補償方案不屬於行政訴訟受案範圍為由進行駁回。《補償方案》的可訴性雖然在法理上無可爭議但在實踐中往往受到法院的為難，地位較為尷尬。最高法行再（2018）99號裁定書實際上認可了《補償方案》的可訴性問題，為被徵收人的維權打開了一扇光明之門。在明律師建議廣大被徵地農民在遇到涉及徵地補償安置方案的爭議時一定要尋求專業法律支持，以期獲得合理補償。在案件推進暫時遭遇阻礙時，也不要氣餒，畢竟補償安置方案不是我們最終所能拿到手的補償結果。
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