目前，一些地方在試行跨領域綜合執法體制，有的以省為單位的，有的以市縣為單位。
實際上，跨領域綜合執法的法律依據依然是行政處罰法第十六條，其操作方式大致是在城市管理綜合執法的基礎上，將多個領域的執法權大集合，統一歸併給一個部門行使。其目的主要是為了解決各部門之間推諉扯皮、各部門執法力量不足等問題。
城市管理綜合執法經過多年運行，取得了一定的成效，但存在的問題也應當受到重視，並且期待得到進一步的解決。進一步擴大執法領域，施行跨領域綜合執法，必須對這些問題有清醒的認識。
作為一名基層城管執法隊員，基於工作實踐，在此試對相關問題做簡單的梳理，期待引起大家的討論。這些問題歸納起來主要有以下三個方面。
一是聯動失靈
一個社會問題的管理，通常需要行政管理機構運用管理的前後端兩個層面進行綜合的聯動管理。比如，一個社會問題出現後，職能部門可以利用前端的審批監管進行控制，運用後端的督查處罰進行收尾，前後端聯動管理，實現一個違法問題的綜合管理。
同時，後端執法過程中產生的管理壓力，可以及時有效地傳導至前段審批監管層面，迫使前段管理層面做出有效的應變。
比如，末端執法者發現某一區域經常出現違法停車，而這一區域缺乏一定的物理隔離和疏導車位，那麼末端就可以將這一執法壓力順利傳達給前端管理者，管理者通過論證，可以通過建設審批等手段，設置一定的隔離與車位，有效緩解執法壓力，也可以實現一個違法問題的綜合管理與有效解決。
如果將末端執法與前端管理二者分屬兩個部門，且相互平級，考慮現行體制下不同部門之間協調難度高、效率低等因素，這就使得來自綜合執法部門的執法壓力無法順暢、有效、及時地傳導給前端各條線職能管理部門。
特別是綜合了多個領域的執法職能，需要協調的前端部門非常多，無形中增加了執法難度，惡化了執法環境。
同時，原先的各條線職能部門由於脫手了執法業務，就可能將大量需要前端管理部門應該參與的監管任務丟給末端綜合執法部門，需要前後端共同管理的社會問題則完全丟給了末端綜合執法部門。
假設前段管理部門對綜合執法部門提出的管理建議充耳不聞，就會使原先的社會問題綜合管理變成末端綜合執法部門一家處罰管理。這就導致任何問題一出現都是綜合執法部門去解決，容易形成單純依靠處罰這一手段來解決複雜社會問題的不良局面。
如此一來，呈現的結果就是前端管理長期處於失位狀態，各類問題都淤積在末端執法環節無法解決，末端淤積的壓力、發現的問題、提出的建議無法有效傳導給前端管理部門從而倒逼其歸位。
長此以往，則會導致綜合執法部門成為“滅火隊”，無法實質解決問題卻疲於奔命。
二是手段不足
在基層執法層面，長期困擾執法者的一個問題就是手段不足，表現比較明顯的是街面執法較多的城管執法部門。
在現行法律條件下，城管部門常用的手段是行政處罰法普遍授權的證據保存登記，行政強制法規定的強制措施城管部門可用者不多。
其實，無論是證據保存，還是扣押查封等手段，歸結起來就是對物的控制。因此，在日常執法過程中，往往需要藉助公安部門的力量來維護執法的權威。
倘若我們的公民在面對執法時，都能保持鎮定的素質、配合的態度，那僅僅依靠現有的手段，各執法部門是可以應對的。
而實際情況是，執法相對人大多極不配合，往往採集證據都會比較困難，更不要說執行。
比如，基層城管部門或者國土部門在發現一處違建時，如果當事人將違建外圍的圍牆門鎖起來，且拒絕配合開門進去，單靠執法者自己是無法進入瞭解違建情況的。
又如，城管執法人員在管理街面亂堆放、店外經營等問題時，如果採取常規的手段比如證據登記保存，由於物品並不值錢，當事人往往不會來處理。
而採取“非接觸式執法”，開具決定書後由法院強制執行，則跟不上市容管理的快節奏。
甚至於，有時候執法部門要求當事人提供身份信息，當事人拒絕配合時，也是無可奈何，只能尋求公安部門的協助。這不僅影響了執法效率，也增加了執法成本和執法難度。
而跨領域綜合執法，則可能會進一步擴大手段缺失的影響。一個部門被授予大量職責，卻手段有限、權責不對等，執法效果是可想而知的。
三是管理真空
一般而言，每個執法部門在進行執法工作時，由於只行使本領域法律法規規定的相關內容，數量相對有限，性質上也具有相對一致性，執法人員在能力和數量能夠基本滿足，保證執法的專業性。
而綜合執法特別是跨領域執法以後，由於各領域的、各部門的法律法規都要執行，不僅數量增加，而且性質各異，面對有限的能力和人數，執法就會出現真空和偏差。
比如城管執法，一般所需履行的職能基本都在三百項到五百項之間，而相應的城管執法人員卻非常稀缺。許多基層城管執法中隊在編人員不過2-4名，由於工作內容太多，因此，聘用協管人員幫助執法或者獨立執法，就成為一種常態。
跨領域綜合執法職能更是誇張地達到千項以上。比如，某縣的綜合執法，官網如此介紹：負責行使納入綜合行政執法範圍的城市市容和環境衛生管理、城鄉規劃、城市綠化、市政公用、環境保護、工商行政管理、公安交通、土地和礦產資源、建築業、房地產業、人防（民防）、水行政、安全生產、石油天然氣管道保護、陸域漁政、林政、教育、商務、旅遊、價格、體育管理等方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權及相關行政監督檢查、行政強制職權。
可以看出，執法門類眾多，且性質多樣，一個執法者光熟悉這些眾多領域的法律條款都難上加難，何況正確適用這些條款去執法。
有些地方也想到了這點，因此在綜合執法局內增設多個大隊，比如城管執法大隊、市場監管大隊、社會事業大隊等等，而這樣的分類增設與領域內綜合執法又有多大區別呢？
基層城管執法中隊在編人員往往極少，一旦試行跨領域綜合執法，伴隨著職能大量增加，而人員數量卻沒有跟上，依舊是原來的那支隊伍。那麼，為了解決人手不足的問題，綜合執法部門只會進一步聘用大量臨時工充實到一線執法中。如此一來，原本大量依靠聘用人員從事獨立執法的窘境很難得到緩解甚至會加劇。
執法是專業和繁複的，面對廣大群眾，必須保證公正與可靠。假設，在過多的執法內容與有限的執法能力相沖突的情況下，綜合執法部門只選擇其中較為重要的領域比如涉及群眾生命安全的領域進行監管和執法，對群眾反映的其他大量問題則難免採取出了狀況再去查處和補救的策略，最終結果就是在日常管理中留下大量管理真空。
有意思的是，綜合執法部門也要接受來自上級各條線職能主管部門的監督和指導，而每一個上級職能主管部門每年都有各種繁複的督查和考核。光應付這些多如牛毛的檢查和考核，也夠基層綜合執法者忙活12個月了。
總之，綜合執法改革存在諸多困境，但不代表我們不去嘗試，而應該深入研究對策，制定配套措施，通過深化改革來解決一系列問題。
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