李鴻章與近代中國
雷 頤
1901年11月初，作為“大清國”的全權代表與佔領都城北京的“八國”談判、簽訂完“辛丑條約”即遽爾長逝。兩個月後，流亡海外的梁啟超即寫出《李鴻章傳》，這是第一本李鴻章傳記。此書又名《中國四十年來大事記》，誠如梁所說：“四十年來，中國大事，幾無一不與李鴻章有關係”，“李鴻章為中國近四十年第一流緊要人物，讀中國近世史者，勢不得不口李鴻章，而讀李鴻章傳者，亦勢不得不手中國近世史”。所以，讀解李鴻章，也就是讀解那四十年的中國歷史。
再深再遠一點，梁啟超認為：“李鴻章必為數千年中國歷史上一人物，無可疑也；李鴻章必為十九世紀世界歷史上一人物，無可疑也。”李鴻章所處的時代正是中國面臨“三千年未有之大變局”的時代，是傳統向現代轉型的關鍵時候，也是中國歷史、社會發展如何承前啟後的關鍵時刻，是中國被全球化狂潮巨浪席捲、國門大開、與世界歷史深糾密纏聯結一氣的時代。
1895年甲午戰敗，簽訂“馬關條約”，李鴻章為千夫所指，聲望一落千丈，一度投閒散居。梁啟超卻在此時登上歷史舞臺，成為突然大放異彩的政治新星。由此，二人的政治生涯開始有所交集，直至李去世。
就在梁啟超寫此傳大約兩年前，任兩廣總督的李鴻章接到慈禧嚴旨，將康、梁在廣東的祖墳剷平。梁啟超震怒之下，甚至一度想僱人暗殺李鴻章。梁在此傳中承認，自己與李鴻章“於政治上為公敵，其私交亦泛泛不深”。但作為“新史學”的開端人物，他強調“作史必當以公平之心行之”，寫此傳“全仿西人傳記之體，載述李鴻章一生行事”。雖然李鴻章“負謗於中國甚矣”，他卻不隨流俗成見，而是實事求是，客觀評價其功過是非，得出了“吾敬李鴻章之才，吾昔李鴻章之識，吾悲李鴻章之遇”的結論與喟嘆。他希望，若李鴻章地下有知，能“微笑於地下曰：孺子知我”。
梁啟超此時流亡日本，正在緊張地進行保皇、立憲政治活動，為組織建設和理論建構日理萬機，在李鴻章屍骨未寒之際卻急急忙忙專門為其寫傳，確實不是為發思古之幽思，而是另有深意：“著者於時局稍有所見，不敢隱諱，意不在古人，在來者也。”不在古人在來者，就是通過對李鴻章一生的回顧、反思、總結，對那一段歷史作一番回顧、反思、總結，在這歷史的關節點上，引起人們對大清王朝的未來走向、為中國的未來走向的深思。
鴉片戰爭使中國社會開始轉型，但轉型之路崎嶇坎坷。重讀梁任公的《李鴻章傳》，將李鴻章放在中國文化、政治、經濟、觀念全面變革的時代背景中解讀，加深我們對艱難、複雜的中國現代性轉型的理解。對過去的理解得越深透，對未來的思考就越深刻。
“天下”與“師夷長技”
梁啟超強調要評價李鴻章，必須將他放在“所居之國”，“所生之時代”中加以考察。李鴻章的居之國、所生的時代，恰是中國“天下大變”的時代。
中國傳統“天下”觀的核心是“華夏中心論”，即天下是以中國為中心的，其他都是邊緣，而且由“邊緣”漸成“野蠻”。只有華夏文明才能稱之為文明，其他“文明”都是野蠻不“文”，與其相對的“狄”、“夷”、“蠻”、“戎”、“胡”等（後簡稱“狄夷”或“夷”）。這種概念具有強烈的文化高低、優劣意義，用於區別於尊卑上下、文明野蠻、道德與非道德。“華夏”代表正宗、中心、高貴、文明、倫理道德；“狄夷”則代表偏庶、邊緣、卑下、野蠻、沒有倫理道德。由此發展出“嚴夷夏之辨”、“嚴夷夏之防”的觀念，進而形成“只能用夏變夷，不能用夷變夏”的嚴密的意識形態。
這種居高臨下、俯視其他文明、文化的華夏中心論在處理、對待與它國的關係中，形成了制度化的為以中國為宗主、它國為藩屬的“宗藩體制”，或曰“朝貢體制”，以此規範“華夷秩序”。這種“華夷秩序”中，中國的“皇帝”是承受天命的“天子”，“天子”是最高的道德“天道”在人間的化身、代表，代“天”來執政“天下”。所以，“天下”其他國家只能是中國的“藩邦”、“藩屬”、“屬國”。
然而，1840年的鴉片戰爭，使古老的中華文明第一次遇到了一個強於自己的現代的、外來的文明的挑戰。這次戰爭，迫使中國帶著深深的屈辱開始在現代化的道路上蹣跚而行。中國現代化的道路之所以如此艱難曲折，不僅因為它是外來、強迫、後發的，更是因為中國當時的統治者大清王朝在相當長的時間內對這個挑戰實際是“現代化”開端的意義竟毫無認識，因此不知所措，進退失據，步步被動，一拖再拖，一誤再誤，最終喪失了主動變革、主動“現代化”的機遇。這種主動權的自我丟失不僅使大清王朝最終覆滅，更重要的是使中華民族的“現代化”被大大延誤，屢受重挫。
其實，鴉片戰爭後簽定“南京條約”，中國被迫開放廣州、福州、廈門、寧波、上海“五口通商”時，清政府尚有相當廣闊的改革空間。但清政府對所面臨新挑戰的意義毫無所知，仍抱自己是“天朝上國”的自大觀念，從一開始就延誤了變革的最初時機。
在滿清大員中，林則徐無疑是少有的開明之士，他對外部世界的認識可以說是當時“先進的中國人”的代表。
“知己知彼，百戰不殆。”這是兵家常識，戰爭雙方無不想方設法瞭解對方的情況。但在近代中國，這條“常識”卻不適用，或者說是不準用。
身處與“夷人”作戰前線，林則徐當然要儘可能多地瞭解“夷情”，聘有專門的翻譯為他譯介有關情況，編譯成《四洲志》，對五大洲三十餘國的地理、歷史、政情作了初步的介紹，這也是近代中國第一部較為系統地介紹外部世界的著作。1842至1843年間，林則徐的好友魏源受林囑託，在《四洲志》的基礎上編成《海國圖志》，對“夷情”作了更詳細的介紹。但魏源在此書中仍堅持傳統觀點，認為中國在文明教化、典章制度上仍是世界的中心。但他認識到“狄夷”在形而下的“器物”層面尚有所長，中國可以師法，所以對其先進的製造輪船火炮之術，練兵養兵之法，更有專門介紹，並明確提出要“師夷長技以制夷”。鴉片戰爭使林則徐、魏源等人對外部世界有了初步客觀的瞭解。
然而像林則徐、魏源這樣僅為了解敵情而編的《四洲志》、《海國圖志》便被視為大逆不道，認為“知夷”“悉夷”本身就是罪過，“堂堂天朝”豈能去了解那些“蠻夷之邦”？他們甚至不得不為為“制夷”而“知夷”“悉夷”百般辯解，也因為這種不畏浮議、敢於面向現實的勇氣，林則徐才被後人譽為近代“睜眼看世界的第一人”。僅僅“知夷”尚且如此，他們提出的“師夷長技以制夷”的政策，則必然遭到更加嚴厲譴責。
對現實的迴避，其實只能使現實更加嚴酷。
結果，對中國人具有啟蒙意義的《海國圖志》在相當長的一段時間內對中國的影響非常有限，然而這本書傳到日本去後卻產生了極大的影響，短短几年就再版二十幾次，日本朝野正是通過這本書對世界大勢有了更多的瞭解，這部著作對日本明治維新的發生起了相當重要的作用。一部旨在啟發中國改革的著作，在自己的祖國備受冷落，卻在異邦大受歡迎，啟發了異邦的改革，並反過來不斷侵略中國，這不能不說是歷史的諷刺，是中國的悲劇。
但是，華夏之“天下”大變，遲早要反映出來。洋務運動，便是這種天下大變的曲折反映之一。最早仍是從師夷長技、船堅炮利入手，為近代化打開第一個缺口。李鴻章功不可沒，亦因此成為洋務運動的最主要推手之一，也因此成為歷史人物。
長達十四年之久、險些推翻清王朝太平天國農民戰爭的一個客觀後果，使長期受壓的漢族官吏在鎮壓天平天國的戰鬥中獲取了相當大的權力，迅速崛起。對清政權而言，這一變化是非常深刻的。清朝是異族入關統治，對漢人一直實行高壓、防範政策，在不少高級官吏的設置上雖是一滿一漢，但實權都在滿族貴族手中。而一些十分重要的職務如內務府大臣、宗人府宗正、理藩院尚書等規定只能由滿洲貴族擔任，各地的總督、巡撫也大都由滿人擔任，軍機大臣、尤其是首席軍機大臣，絕大多數都由滿洲貴族擔任，軍權更是“不輕假漢人”，只有少數例外，如年羹堯曾率軍西征，但得勝後結局卻頗悽慘。太平天國起義爆發後，清廷仍沿傳統作法，以滿洲貴族率軍前往圍剿。但太平軍卻一路勢如破竹，率大軍出征的滿族貴族不是大敗而逃就是慘被擊斃，曾經威風凜凜的滿族權貴，竟無人能阻擋太平軍的進攻。這時，一些漢族地主士紳自動辦起團練，協助清軍鎮壓太平天國。在這種危急情勢下，清廷也只得諭令各地廣辦地方團練，與清政府一同鎮壓太平天國。以曾國藩、左宗棠、李鴻章為代表的湘、淮軍及一批漢族官吏或地方士紳在鎮壓太平天國的戰鬥中立下赫赫戰功，並取得了相當大的實權。
這批在以鎮壓太平天國起家的漢族地主階級新興官僚，對中國、世界大勢有較多的瞭解，尤其是鎮壓太平天國的親實踐，使他們認識到洋槍洋炮、火車輪船的厲害和重要。正是在他們的發動、主持下，開始了中國的第一個現代化運動－－洋務運動，但距林則徐、魏源提出的“師夷長技以制夷”，已過去了二十餘年。在近代中國這樣險惡的環境中，二十年時光，是非常寶貴的。
但洋務運動從一開始就阻力重重，極不順利。
太平天國農民起義使清政府幾臨滅頂之災，但就在這樣生死存亡的緊急關頭，它對應不應該仿造洋槍洋炮洋輪等“救命之舉”竟猶豫不決。今日認為十分“溫和”的“洋務運動”，在發軔之時卻被指為“潰夷夏之防，為亂階之倡”，曾遇到今人難以想象、難以理解的反對。以現代大機器生產來造槍炮船艦、通電話電報，明明是統治者在近代要生存就不可少的措施，卻遇到統治階級中冥頑不化者以“夷夏綱常”這類傳統的意識形態合法性的強烈反對。但統治者面對著接踵而來、一次比一次嚴重的內憂外患，為生存計還是不得不“辦洋務”，這就為向西方學習打開了一個難得的缺口。首先從軍事利器的引進仿製逐漸推廣深入到全面學習西方機器大工業所需的科學技術的學理的層次和階段。但“洋務運動”每前進一步，都遇到了巨大的阻力，產生了今人難以想象的激烈爭論和阻力。
正是在這種背景下，李鴻章登上了歷史舞臺。1853年，時年30、正在京城為翰林院編修的李鴻章投筆從戎，回到家鄉安徽參加鎮壓太平軍的團練。但五年下來，一心想建功立業的李鴻章卻屢受挫敗，不能不頓生“昨夢封侯今已非”之嘆，以“書劍飄零舊酒徒”自嘲。無奈之中，他經人介紹加入曾國藩幕府，成為曾的私人幕僚。正是在曾氏幕府，他的才幹深得曾國藩賞識，終於在1861年底受曾氏之命回鄉組建“淮軍”，保衛上海。近代中國的歷史大勢證明，“華洋雜處”的上海在近代中國的地位將越來越重要；“洋人”在中國政治中起的作用越來越重要。誰掌控上海，誰就財大氣粗；誰能與“洋人”打交道，誰就舉足輕重。正是在保衛上海的過程中，李鴻章開始了具體與“洋人”打交道的漫長生涯，也因此他後來才能在政壇上超過“湘系”成為近代中國最重要的大臣。組建淮軍起，他開始經營自己的政治力量；1862年春夏，又是在曾氏的舉薦下，他出任舉足輕重的江蘇巡撫，從曾國藩的私人幕僚而一躍為清政府的一方大員，其一生事業由此而“隆隆直上”。 三年後，他就升任兩江總督，其管轄之區為中國最富庶繁華之地，是清政府重要財政來源之處。任職兩江總督不過五年，他又被任命為有“總督之首”之稱的直隸總督，旋即兼任北洋通商大臣，從“地方官”實際參加中央政府外交決策，甚至漸漸“喧賓奪主”、儼然成為國家外交全局的主持人。
李鴻章組建淮軍，開始是以湘軍為藍本，但隨著他身處“華洋雜處”的上海，並且幾乎日日與“洋兵洋將”打交道，對西方船堅炮利近代化武器的認識越來越直觀，也越來越深刻，所以不久在許多方面就開始更多地學習西方，引進西方武器，甚至用西法操練淮軍。
在具體主持“華洋會剿”太平天國的過程中，他真切地感受到西方武器的威力，決定“師夷之長技”以“自強”。早在1862年4月他抵達上海不久，初次看到西方武器的威力就讓他眼界大開，歎為觀止。在給曾國藩的信中感嘆他親眼看到英法軍隊“防衛”上海與太平軍作戰的情形：“洋兵數千，槍炮併發，其落地開花炸彈真神技也！”他認為要鎮壓太平軍也“惟有多用西洋軍火以制之”，於是決心“講求洋器”，積極設法儘可能以西式武器武裝淮軍。
但當時“講求洋器”仍是駭人之舉，要大規模引進西方武器遇到了巨大阻力，甚至一貫講求“變通”“致用”、並不保守的曾國藩由於此時對“洋槍火炮”的認識有限，也對李的作法不以為然，去信勸阻，認為帶兵治軍在“人”而不在“器”。由此，可見所遇阻力之強大。對此，李鴻章在覆信中一方面對“師門”表示尊重，承認“用兵在人不在器，自是至論”，另一方面又表示“鴻章嘗往英法提督兵船，見其大炮之精純，子藥之細巧，器械之鮮明，隊伍之雄整，實非中國所能及。其陸軍雖非所長，而每攻城劫營，各項軍火皆中土所無，即浮橋雲梯炮臺，別具精工妙用，亦未曾見。”他還以“賊亦徒震於炸炮之名”說明洋槍洋炮的厲害，然後向曾表明心跡：“鴻章亦豈敢崇信邪教，求利益於我。惟深以中國軍器遠遜外洋為恥，日戒諭將士，虛心忍辱，學得西人一二秘法，期有增益而能戰之。”“若駐上海久而不能資取洋人長技，咎悔多矣！”學習西方先進技術的態度比曾國藩更為堅決。幾個月後，他在給曾的此信中進一步闡明瞭必須學習西方的根據：“每思外國兵丁口糧貴而人數少，至多以一萬人為率，即當大敵。中國用兵多至數倍而經年積歲不收功效，實由於槍炮窳濫，若火器能與西洋相埒，平中國有餘，敵外國亦無不足。”更值得注意的是，此信表明他開始以俄國、日本為例論述學習西方“長技”的重要，說明他的視野已更開闊，而且他還籲求其師曾國藩倡導學習西方：“俄羅斯、日本從前不知炮法，國日以弱，自其國之君臣卑禮下人，求得英、法秘巧，槍炮輪船漸能制用，遂與英、法相為雄長。中土若於此加意，百年之後，長可自立，仍祈師門一倡率之。”
李鴻章此時以西法治淮軍的具體步驟是以購買外國槍炮為先，雖然經費緊張他卻不惜重金想方設法求購較為先進的武器。1862年6月，他的部將程學啟組建了一支有百餘支來復槍的洋槍隊，到當年9月淮軍各營就有來復槍一萬餘支。到1863年5月，隨著淮軍的急劇擴張，竟有來復槍一萬支以上，並有許多門能發射26磅炮彈的大炮。為了讓官兵儘快學會操作先進武器，他還高薪聘請一些外國軍官到淮軍教習，教演使用洋槍洋炮。除了用西方武器裝備淮軍，他還聘請外國軍官按“西法”操練軍隊，一些口令都按音譯成中文，如“前進”就按英語“forward march”音譯成“發威馬齊”。
引進近代化武器，自然而然就要逐漸導致軍制的近代化。淮軍源自湘軍，本來是以湘軍為師，但不久就以外國僱傭兵“常勝軍”為師，學習現代軍事操練和戰法，在現代兵器裝備和現代軍事訓練方面迅速超過湘軍。所以近人王闓運在《湘軍制》中說：“淮軍本仿湘軍以興，未一年盡改舊制，更仿夷軍，後之湘軍又更效之。”在中國軍隊近代化的道路上，淮軍引進西方武器、以西法操練，是極為重要的一步。一種觀點認為，中國軍隊的近代化轉型應以曾國藩的湘軍最先使用近代武器為標誌；另一種觀點認為，僅使用近代武器並不能成為軍事現代化標誌，軍事近代化標誌是不僅使用近代武器，更重要的是近代化軍事訓練、編制。以此為標誌，中國軍事近代化的起點是李鴻章的淮軍，雖然這種改變直到甲午戰爭前都未完成，但畢竟是起點。無論是湘是淮，李鴻章無疑都是軍事近代化的重要人物。
引進洋槍洋炮之後，一個自然的邏輯就是造槍造炮，引進大機器生產。然而，造輪船、架電線、修鐵路、開煤破等各類“洋務”無不引起激烈爭論，遇到強烈反對和巨大阻力。
在這些爭論中，科學技術被頑固派說成是破壞儒家倫理道德的“奇技淫巧”，而儒學綱常是“立國之本”，所以引進科技自然便是破壞“國本”。他們認為學習聲光電化等與“洋”有涉的任何事物都是“奉夷為師”，結果是“潰夷夏之防，為亂階之倡”，終將導致“以夷變夏”。在反對洋務派的鬥爭中，頑固派或屢屢上疏，或藉助輿論，十分巧妙地揚長避短以長擊短。首先，他們儘量不在“用”這明顯不利於他們的“形而下”層面上和洋務派理論糾纏，而在超越實踐的抽象的“道”這“形而上”領域發難。舉凡修路架線建船造炮都被他們高度政治化、道德化、意識形態化，提升到“道”的高度，然後再加以反對。因為在“道”的層面便可以逃過實際的“用”的檢驗，便可用傳統邏輯嚴密的“道器一體”論咄咄逼人地反駁洋務派顯得支離的“體用分離”論。抽掉具體內容，這種批判還很能顯示出一種雄辯的道德的正義性與合理性。例如，在抽象的義上誰能說“立國之道當以禮義人心為本”是錯誤的呢？而洋務派主張的“富強”則被漫畫化為以“棄義逐利”為本，在道德上自然就矮了一截。他們將“夷之長技”等同於列強侵略中國的行徑，“夫洋人之與中國，敵國也，世仇也”，所以學西學便是“揚其波而張其焰”，這就不僅僅是“數典忘祖”，而是“認賊作父”。在屢遭列強侵凌的近代中國，這種指責最能煽起民情民意，使真正有利於富強的措施反而難以施行。
在這種強大的阻力面前，想將大機器引入中國者，不僅要有相當的權力，而且還要有謀略與韌性。曾、左、李，皆是此等人物。李鴻章引進電報，從提出到得到朝廷批准，用了十二年時間；修建鐵路，從提出到朝廷批准，足足用了十七年時間。
所謂“電報”，是後來從日本引進的“新詞”、新譯名，當時國人更多將其稱之為“銅線”或“電線”。近代中國外患頻仍、內亂不斷，時時軍情緊急，能夠瞬息萬里的電報無疑是一直身處危境的清政府的當務之爭。然而，“電報”卻被認為有害於中國，但李鴻章在1868年即向朝廷提出中國要修電報。此議一直遭到強烈反對，不被朝廷採納。頑固派的邏輯在一道著名的奏摺中表現得最為透徹，併為朝廷接受。反對者認為，
在海疆如此緊急之時，頑固派仍然反對興辦電報。如工科給事中陳彝在1875的9月的一道奏摺中堅決表示要禁止架設電線，認為電線可以“用於外洋，不可用於中國”，因為：“銅線之害不可枚舉，臣僅就其最大者言之。夫華洋風俗不同，天為之也。洋人知有天主、耶穌，不知有祖先，故凡入其教者，必先自毀其家木主。中國視死如生，千萬年未之有改，而體魄所藏為尤重。電線之設，深入地底，橫衝直貫，四通八達，地脈既絕，風侵水灌，勢所必至，為子孫者心何以安？傳曰：‘求忠臣必於孝子之門’。藉使中國之民肯不顧祖宗丘墓，聽其設立銅線，尚安望尊君親上乎？”在頑固派的邏輯中，電報的性質姓“天主、耶穌”，興辦電報就是入洋教、是背祖叛宗，背叛中國傳統文化，中國人架設電線就是不孝，不孝必然不忠，架設電線必然導致不忠不孝，罪莫大焉！
直到1879年，為加強海防，也是為了作一試驗、探索，李鴻章於大沽、北塘海口炮臺試設電報以達天津，效果良好，他高興地向朝廷奏報說“號令各營，頃刻響應”，增強了他架線設局的信心。1880年，中俄伊犁交涉軍情驟緊，李鴻章不失時機於這年秋再次上奏，詳陳必須立即架設電報線的理由：“用兵之道，必以神速為貴”，所以西方各國“欲通萬里海洋，欲通軍信，則又有電報之法”。只有中國仍靠驛遞，“雖日行六百里加緊”，但與西方電報相比遲速大為懸殊。在俄國彼德堡談判的曾紀澤數萬裡之外發電報到上海只須一日，但將電報從上海送到北京要從輪船轉寄，最快也要六七天，如果海路不通，驛遞則須十日。“倘遇用兵之際，彼等外國軍信，速於中國”，將對中國大為不利。總之，戰爭“全賴軍報神速，相機調撥，是電報實為防務之必需之物”。這些理由，今日看來都是“常識”，但那時卻是被排斥、有待普及的“新知”。險惡的現實和李鴻章的透徹分析，使清廷終於顧不得電線究竟“孝不孝”“忠不忠”，立即允准李鴻章著手辦理電報局。1880年10月，李鴻章在天津設立電報總局，同時設立電報學堂，這是中國近代電訊事業的開始。
直到今天，鐵路對一個國家國計民生仍有重要意義，在一百多年前，其意義之重要更不待言。但是，修建鐵路在近代中國引起的反對卻最強烈，爭論時間最長也最激烈。
洋務派造炮造船，當然知道修建鐵路的重要，所以從19世紀70年代起就不斷提出修建鐵路的主張。1872年，俄國出兵侵佔我國伊犁，李鴻章藉機提出改“土車為鐵路”的主張，指出俄國侵佔伊犁，“我軍萬難遠役”，如果不修鐵路，新疆等西北邊境就無法運兵，而且不僅俄國想侵佔西北，英國同樣垂涎雲南、四川，如果中國自己開採煤礦、修建鐵路，則列強將有所收斂，而中國“三軍必皆踴躍”，否則，中國將面臨更加緊迫的局面。但這種完全符合實際的救時之策，在當時卻遭到一片反對，據說“聞此議者，鮮不咋舌”，視為駭人聽聞之論。1874年，日本派兵侵略我國臺灣，海疆告急，李鴻章又乘機提出修建鐵路的主張。這年底，他奉召進京見恭親王訢時，力陳中國修建鐵路的重要，並請先造清江到北京的鐵路，以便南北交通。奕訢向來支持洋務運動，當然同意李鴻章的觀點，但他深知修鐵路將會遇到頑固派的強烈反對，恐難實行，所以對李鴻章說此事“無人敢主持”。李鴻章仍不甘心，希望他有機會勸說慈禧、慈安，但奕訢回答說“兩宮亦不能定此大計”。由此可見修鐵路的阻力之大，而李鴻章便不再直接談此問題，轉而不斷策動他人提修路建議。1876年，丁日昌擔任福建巡撫後，李鴻章要他上疏建言在因臺灣遠離大陸，只有修鐵路、架電線才能血脈暢通，才可以防外安內，不然列強總會對臺灣垂涎三尺。1877年，清廷表示同意丁日昌所請，但此事卻因經費短絀而中止。轉眼幾年過去，到1880年，中俄伊犁問題不僅沒有解決反而更加緊張，兩國之間的大規模軍事衝突一觸即發，運兵成為重要問題。在這軍情緊急時刻，淮軍將領劉銘傳應召進京，就防務問題提供對策。到京後，劉在李鴻章的授意下上《籌造鐵路以圖自強折》，正式提出修建鐵路的主張，並認為這是自強的關節點。劉折中具體提出應修從北京分別到清江浦、漢口、盛京、甘肅這四條鐵路。但由於經費緊張，不可能四路並舉，建議先修清江浦到北京線。局勢的演變和劉折的說理充分，清廷似為所動，命令分任北洋大臣和南洋大臣的李鴻章、劉坤一就此發表意見。
修建鐵路是李鴻章的一貫主張，而劉折本就是他的授意，所以他立即洋洋灑灑地寫了《妥議鐵路事宜折》，約四千言，將壓了幾年的想法一吐而出。他知道反對修建鐵路的最大阻力是“道義”、“傳統”、“祖宗成法”，所以他首先必須進行“意識形態自衛”或“意識形態證明”，論證現在修建鐵路與中國古代聖人刳木為舟、剡木為楫、服牛乘馬、引重致遠本質一樣，目的都是以濟不通、以利天下。針對頑固派一貫堅持的理論，認為機器是敗壞人心的“奇技淫巧”，他強調機器能使“人心由拙而巧，器用由樸而精，風尚由分而合”，而且，“此天地自然之大勢，非智力所能強遏也”。然後，他再概述國際局勢，強調鐵路在列強興起、強盛中的作用。從國際形勢再說到中國面臨的險境，自然引申出修建鐵路的“九利”，在這“九利”中，經濟與軍事是富國強兵最重要的。對這“九利”，他不吝文字，詳細陳說，以期打動朝廷。具體的修路方案，他完全贊成劉銘傳的主張（其實，劉的方案本就是他的方案），先修清江浦到北京線。他當然明白，朝廷必然會擔心修路經費和主權問題，所以直陳由於所需資金龐大，無論是官還是商，都難以湊集，只能向洋人借債。但他強調，在借洋債時必須在合同中訂明一切招工、採購材料及鐵路經營等事，都“由我自主，借債之人毋得過問”，而且還規定不許洋人附股，強調與海關無涉、由日後鐵路所收之利歸還借款。
然而，頑固派的反對更強烈、力量也更強大。如有人上奏指責說：“觀該二臣籌劃措置之跡，似為外國謀，非為我朝謀也……人臣從政，一旦欲變歷代帝王及本朝列聖體國經野之法制，豈可輕易縱誕若此！”有人奏稱說鐵路“行之外夷則可，行之中國則不可。何者？外夷以經商為主，君與民共謀共利者也；中國以養民為主，君以利利民，而君不言利者也”，修鐵路是“蠹民”的“邪說”。還有人上奏說鐵路逢山開路、遇水架橋是驚動山神、龍王的不祥之物，會惹怒神靈，招來巨大災難……頑固派根本不從“技術”層面反駁洋務派，而是將是否應當修鐵路這種技術問題提升到“道德”層面，從道德上否定獨鐵路、使主張修鐵路者居於“不道德”的“道德劣勢”。對鐵路，也要問一問是姓“外夷”還是姓“中國”，對什麼器物都要問“姓”什麼的“性質”之爭、將技術問題道德化、意識形態化也可說是中國的悠久傳統之一罷。
由於反對者力量強大，而洋務派又很難從“道德”、“意識形態”層面反駁頑固派的詰難，所以清廷於1881年2月14日發佈上諭：“疊據廷臣陳奏，僉以鐵路斷不宜開，不為無見。劉銘傳所奏，著毋庸議。” 這次修鐵路的爭論以洋務派失敗結束，中國近代化再次受挫。
關於是否能修鐵路的大爭論以洋務派失敗而告終，但李鴻章並未等到大爭論的最後結束，在1880年就悄悄築路。他明白，修鐵路雖然不可能作為一項“國策”，但有可能在他的勢力範圍內作為一項“地方”的“土政策”施行。
他試探性地動工修建開平煤礦唐山至胥各莊鐵路，以便運煤；1881年這條約10公里的短短一段鐵路建成後，他才正式奏報清廷，並有意含糊其辭未引起朝廷的注意。他知道欲速不達故意不用機車，而用騾馬牽引。不久，唐山礦的英國總工程師不解為何用騾馬拉車皮，於是自作主張將礦上的廢舊鍋爐改造成一臺蒸汽機車拉煤，遇到頑固派的反對，馬上傳到朝廷，朝廷嚴禁用機車，於是李不得不又改回用騾馬拉運煤車皮。1883年中法關係緊張，有可能爆發戰爭，李鴻章以此為藉口，提出要機車運煤供北洋水師，才重獲準用機車拉煤。
李鴻章汲取了在幾次“大爭論”中未得到朝中有力支持而失敗的教訓，所以在修路的同積極活動，尋求權貴的支持。此時醇親王奕譞早已取代恭親王奕訢，最為慈禧太后倚重，所以李鴻章全力做他的工作。他多次給奕譞寫信，說明興辦鐵路的種種好處，奕譞有所心動，所以李才敢將唐胥路修完。但李一直認為修路應是舉國興辦，所以在給醇譞的信中說修鐵路在中國“阻於浮議”一直未能興辦，並且明確表示希望由奕譞直接出面“主持大計”。
1884年8月的中法馬江戰役，是中國近代海軍組建以來對外第一仗，卻以福建水師幾乎全軍覆沒慘告結束。海軍的慘敗，才使清廷開始重視海軍建設。在左宗棠、李鴻章等人的催促、建議下，清廷才於1885年成立海軍衙門。但誰也沒想到，在李鴻章的運作下，海軍衙門竟“破天荒”開始修築鐵路。中法戰爭結束，戰爭中暴露出海軍調度協調的問題，清廷最終同意成立“海軍衙門”；同時陸軍調兵遣將行動遲緩的嚴重問題也暴露出來，清廷也不得不面對這個問題重新考慮是否應當鐵路。
1886年，身為海軍衙門大臣奕譞到天津巡視北洋海口，與李鴻章具體商訂修路辦法。奕譞後來說他對修鐵路以前也曾囿於習慣觀念，對鐵路有很深的偏見，所以反對修路。但經中法戰爭，自己又親自到北洋海口，見到巨型軍艦在海上劈波斬浪，經李鴻章解說知道鍋爐、運煤對海軍的重要，才明白局外空談“義理”與局中實際判然兩途，於是轉而堅決支持修路。但以奕譞此時的權位之重，卻也不敢大張旗鼓地主張修路，所以在天津巡視北洋海口與李鴻章商議時也不得不想方設法避開強烈的反對意見。他對李鴻章說，如果修鐵路，還必須從已修成的胥各莊一路修起，因為修唐山到胥各莊的鐵路是為了運開平礦的煤，關係不大，反對的意見可能會小一些，這樣此事才有可能辦成。李鴻章也認為事情只有如此才可行，更加在唐胥鐵路基礎上逐年修建，相當一段時間內所經之地都在他管轄的直隸境內，更易辦成。
據此，李鴻章採取一點點來、穩步前進的策略。開平礦務局在李鴻章的授意下就在這一年便以要運煤以方便商業為理由，將唐胥鐵路延長到蘆臺附近的閻莊，總長從10公里延長到約40多公里，改稱唐蘆鐵路。同時，李鴻章趁熱打鐵，成立了開平鐵路公司，招集商股25萬兩。就在1886年底，李鴻章又與奕譞相商，提出將唐蘆鐵路延長修建到大沽、天津。1887年春，由奕譞出面奏準動工修建，強調這段路是“為調兵運軍火之用”，並將開平鐵路公司改名為中國鐵路公司。此路第二年便告建成，這條從唐山到天津的鐵路全長終於達到130公里左右。可以看到，從1880年修唐胥路到1888年延長到天津，幾年間李鴻章一直緊鑼密鼓，不放過任何可乘之機，硬是一點點修成了鐵路。
1888年11月，李鴻章又通過奕譞主管的海軍衙門奏請修築津通路，其理由是津通路將沿海與內陸聯結起來，可以“外助海路之需，內備徵兵入衛之用”，有利於軍事、防務。這一奏請得到朝廷批准，沒想到卻捅了馬蜂窩。頑固派本來可能是對醇親王有所顧忌，對李鴻章悄悄修路忍而又忍，並未大張旗鼓表示反對，現在他要把鐵路修到天子腳下，豈可容忍！反對聲於是象炸開鍋一樣，一時彈章蜂起，紛至沓來，掀起了近代關於鐵路的又一次大爭論。頑固派有的上奏朝廷，有的致函奕譞，想爭取他而拆掉李鴻章的後臺。
由於此時位高權重的奕譞地位重要、尤其是對他所管的海軍至關重要，所以堅決支持修路。這樣，十幾年來贊成派與反對雙方的力量第一次旗鼓相當。面對這種兩派勢均力敵的局面，朝廷一時仍拿不定主意，慈禧於1889年2月14日發佈“懿旨”，要地方大員也發表意見。但這些“地方官”都諳熟官場的“遊戲規則”，知道贊成與反對兩派在朝廷各有勢力，不能輕易得罪，結果明確表態支持與反對的都是少數，大多數都是含糊其辭、態度曖昧。這時，兩廣總督張之洞經中法戰爭後已轉而贊同洋務，所以明確表態支持修鐵路。
最終，清廷於1889年5月做出修鐵路的決定。從1872年俄國出兵侵佔我國伊犁他提出改“土車為鐵路”的主張起，到1889年清廷終於同意修鐵路，用了整整十七年的時間。對外患不已、內亂不斷的清王朝來說，這十七年是何等重要、寶貴的時光。以李鴻章的權位之重，仍無可奈何，只有最後醇親王奕譞表示支持才獲首肯，可見反對派的力量之強大。
這十七年中，李鴻章一有機會就鼓吹修鐵路，從未放棄，迂迴曲折，想盡種種辦法，終於使修鐵路成為國策。近代大機器生產的引進、近代通訊與交通的引起，為中國隨後的近代化、現代化打下了重要的物質基礎。
包括李鴻章在內的洋務派，不僅為中國近代化、現代化打下了物質基礎，而且打下了重要的知識基礎。使中國知識的光譜開始發生重要的、現代性轉型的必要基礎。
近代中國要“師夷長技”，引進現代機器、鐵路、通訊等設施，自然要學習外語和聲光電化船堅炮利等自然科學知識，培養這方面人才。但中國傳統是“形而上者為之道，形而下者為之器”，只有苦讀聖賢經典、尋章摘句、參加科舉考試獲得功名才是“正途”，而“技術”一直被視為“雕蟲小技”甚至是“奇技淫巧”。換句話說，在中國傳統知識譜系中，只有儒學經典至高無上的地位，而自然科學知識的地位極低，幾乎不被看作一種“合法”的知識。但在現實面前，主張學習西方船堅炮利的洋務派不得不“低頭”，提出要學習外語和各種自然科學知識，並創辦了學習外語和自然科學知識的學校，但新知識依然沒有地位，願學者寥寥無幾。
雖然遇到強大阻力，但聲光電化、天文歷算這類知識仍一點點“潛入”。清政府、中國社會，儘管十分被動，卻不得不漸漸承認其“合法性”。
要洋務自強就無法避免這類知識，所以李鴻章等洋務派辦的學校、翻譯館開始教授、傳播自然科學知識。李鴻章參與創辦的江南機器製造總局，翻譯了大量的數、理、化等自然科學著作，對新知識的傳播，起了非常重要的作用。對這些新知識，當時籠統地稱之為“西學”。
洋務派曾經想讓聲光電化等“西學”成為科舉考試的內容，但遭到強烈抵制而未成功。甲午戰爭後，讀書人開始普遍講求來自西方的聲光電化知識，社會風氣有較大變化。如此慘敗於千百年來以中國為師、為國人所輕視的蕞爾小國，使國人大受刺激，開始向日本那樣講求西學。在維新運動期間，康有為、梁啟超、嚴復等都著書撰文介紹西方聲光電化方法、精神。各地讀書人紛紛組織各種學會，探討來自西方的各種新知，從政治、法律到聲光電化各學科。據考證，在維新運動期間全國先後組織了七十餘個學會、學社，內容、宗旨各不相同，但講解傳播聲光電化新學知識，則是許多學會、學社共有的內容。而許多學會就是為了學習、傳播這些知識而組織起來的。如農學會、算學會、測量會、化學公會、醫學會、輿算學會、格致學會、蠶學會等等。
1897年秋，維新運動走向高潮，維新派在北京創辦了“西學堂”，後改名“通藝學堂”。將聲光電化知識稱為“西學”到改稱“通藝”，意義重大，也就是說，這些不是西方的“地方性知識”，而是一種普適的知識。一些學校其課程除外語、法政等外，還有天算、地理、礦、格致、製造等。在維新派的策動下，“新政”對科舉考試的內容作了某些改變，不考八股文而考策論，並破天荒地將“中西算學、聲光電化諸學”列入考試內容。在中國的知識譜系中，自然科學知識第一次“合法化”。然而，慈禧發動戊戌政變後，新法盡廢，包括自然科學在內的“西學”也受到影響。科舉考試仍考八股時文，自然科學知識合法化尚未施行就流產，首次合法化努力嚴重受挫。而且，“近月以來，凡都中士大夫有談及西學新法者，同寮之中均聞而卻避。蓋恐人指之為康黨，以致罹於法網。故自同文館以外，竟無人再敢言聲光化電之學，念愛皮西提之音。”通藝學堂不得不解散。
但新知識的傳播已無法阻攔。現代中國自然科學知識從“西學”到“新學”或“通藝”，再到後來的“科學”這種名稱之變實即“身份之變”，表明從開始僅認其為一種“地方性知識”――“西學”，最終十分被動地承認它為一種“普適性知識”――“新學”、“通藝”，再到20世紀初年的“科學”，的曲折艱難歷程。
眾所周知，科學、理性，是現代性的主要內容之一。發源於17世紀西歐的現代科學知識體系，對發軔於18世紀初期啟蒙運動起了重要的推動作用。啟蒙運動強調“人”運用自己的理性獨立思考，是一場重要的思想革命運動。此後，外來的科學知識在中國知識譜系中一直具有崇高的地位，已經內化為中國自身的知識，並且被提到“科教興國”的高度。包括李鴻章在內的洋務派的破冰之功，不可磨滅。
不完整產權的變革
中國社會的近代轉型，最重要的一點就是近代工商的興起，私人產權的完全確立。但這一點，卻最為困難。
中國傳統產權制度，從根本上說是一切屬於官家。《詩經》：“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣。” 唐代韓愈《原道》：“是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也；民者，出粟米麻絲，作器皿，通貨財，以事其上者也。君不出令，則失其所以為君；臣不行君之令而致之民，則失其所以為臣；民不出粟米麻絲，作器皿，通貨財，以事其上，則誅。” 宋代大儒陳亮在《上孝宗皇帝第一書》中宣稱：“兵皆天子之兵，財皆天子之財，官皆天子之官，民皆天子之民。”
嚴復在《〈社會通詮〉按語》中總結道：“中國之言政也，寸權尺柄，皆屬官家。其行政也，乃行所固有者。假令取下民之日用一切而整齊之，雖至纖息，終無有人以國家為不當問也，實且以為能任其天職。”
鴉片戰爭後，這種產權觀並沒有根本性轉變。但租界的設立，外國企業的發達，對西方瞭解漸漸深入，一些人認識到西方船堅炮利的背後是工商發達，因此出現了“重商富民”的思想。但重商富民思想與中國傳統“抑商”思想、強調農為本、商為末，將商人列為四民之末的治國觀念完全不同。因此，在經濟政策上，頑固派以“論語”為據，堅決反對此時剛剛出現的“重商富民”的思想，並論說機器生產是“末富”，傳統勞作才是“本富”；現代工商業是“末富”，傳統農業耕織才是“本富”，所以排斥、拒絕機器生產和工商業就是“固本”，西方重商富民是捨本逐末。“行之外夷則可，行之中國則不可。何者？外夷以經商為主，君與民共謀共利者也；中國以養民為主，君以利利民，而君不言利者也”，將“盡驅耕牧之民為工商矣”，而“耕牧之民”一為“工商”就是不耕而食、不蠶而衣之人，在其心目中，此非“民”也。“既無民，何有國耶！”
以曾國藩、左宗棠、李鴻章的權勢之強興辦官營新式企業尚且遭遇巨大阻力，無權無勢的平民、商人在這種環境中根本不可能興辦現代企業。如19世紀70年代初曾有華僑商人在廣東南海設立以蒸汽為動力的繅絲廠，結果卻被官方以“沿海各省制辦機器，均系由官設局，奏明辦理，平民不得私擅購置”為由，將其封閉、拆除。從產權觀來看，曾、左、李是官員，辦的是“官企”，“所有權”屬於官家，朝廷當然有同意與否決的權利。但是，民辦企業所有權根本不屬於官家，按說這類民間企業是用傳統方式生產還是用現代機器生產應是企業的自由，官家根本無權過問，然而官家卻就是有權規定只能用傳統方式生產，而禁用新式機器，甚至將違令者查封。這說明，商人其實只有有限的“產權”，沒有完全的權利自己決定如何生產。產權得不到保障，禁與否，權力全在官方。即嚴復所說“寸權尺柄，皆屬官家”，有權“取下民之日用一切而整齊之”。
通商口岸的勃興、大機器生產的引進，產生了一批新式工商業者，包括李鴻章在內的一些人認識到，西方國家的強盛在於“國富”，而“國富”的真正基礎在於“民富”。但是，國家的政治、經濟制度卻仍是傳統的體系，使現在民間工商業發展受到嚴重的歧視、阻礙和壓抑。這樣，社會、經濟和政治進行全面變革，扶持、發展工商的要求自然就提上了歷史的日程。在大局鉅變的情況下，如何對待近代工商，清政府內部開始產生兩種截然對立的觀點。開明者如曾任駐英公使的郭嵩燾曾上奏摺，強調西方富強之本在於政府保護工商、“惟其以保護商賈為心”，所以有養兵的財力。中國應“先欲通商賈之氣，以立循用西法之基”。這種觀點，遭到了強烈批判。批判者認為如果發展工商，人民財富過多，就會破壞中國“政令統於一尊，財富歸諸一人，尊卑貴賤體制殊嚴”的傳統社會結構，所以朝廷必須“閉言利之門”、“不尚理財之說”，中國必須依然實行傳統的重農抑商、重官抑商政策：“中國天下為家，已更數千載，政令統於一尊，財富歸諸一人，尊卑貴賤體制殊嚴，士農工商品流各派。”“夷狄之道未可施諸中國也。中國製治必須朝廷操利權。利不足操朝廷之權，然後可冀效誠於商賈；使富商大賈視官宦如帝天，偶一盼睞便可以為至榮極寵，斯匍匐以獻其財力而惟恐不納矣。”
但能不能發展近代工商、如何發展近代工商，是個繞不過去的歷史命題。這個命題，以另一種方式提了出來。
洋務派興辦近代軍工企業需要大量資金，而這些企業不以營利為目的，官家工廠生產的產品，歸官家所用，不到市場上交易，不產生利潤，自身很難提供發展所需資金，而晚清財政一支直極度困難，官府無法對這些企業提供持久支持。1872年，一貫反對興辦新式企業的頑固派官僚宋晉上奏提出，由於現在國家財政困難，而左宗棠創辦的福州船政局、李鴻章創辦的江南製造總局“糜費太重”，應予停辦，從而引發了清廷關於是否製造輪船的大討論。
以寫奏摺老辣著稱的李鴻章果然厲害。在給朝廷的奏摺中，他首先指出中國面臨的形勢是“合地球東西南朔九萬里之遙，胥聚於中國，此三千餘年一大變局也！”西方列強之所以能橫行中土、中國之所以受制於西方各國，就在於中國傳統的弓矛、小槍、土炮不敵彼之後膛槍炮；中國傳統的舟楫、艇船、炮劃不敵彼輪機兵船。在這種情況下，不要說“攘夷”，就是維持現在局面也要學習、製造西方的船炮。謀求自強之道在於“師其所能，奪其所恃”，“若我果深通其法，愈學愈精，愈推愈廣，安見百數十年後不能攘夷而自立耶？”。日本是一小國，為自保而學習西方，結果近年來反而“逼視我中國”，“中國可不自為計乎？”他進而指出：“士大夫囿於章句之學而昧於數千年來一大變局，狃於目前苟安而遂忘前二三十年之何以創鉅而痛深，後千百年之何以安內而外製外？” 他指出，辦廠造船是“為國家籌久遠之計，豈不知費鉅而效遲哉”，但仍應堅持下去，否則前功盡棄，“不獨貽笑外人，亦且浸長寇志。由是言之，其不應裁撤也明矣”。因此國家其他費用都可節省，“惟養兵設防，練習槍炮、製造兵輪之費尤不可省。求省費則必摒除一切，國無與立，終不得強矣。”
他對國際形勢的分析令人信服地論證了不能停止生產堅船利炮，但又承認反對派提出的財政幾近乾涸、無力再辦確是實情，這就把一個兩難選擇擺在朝廷面前：不能停，但無力辦。反對者的意見是停辦，曾、左的意見是再困難也要堅持辦。李鴻章的意見是不能停，但沒有錢就要想辦法賺錢。李鴻章超過曾、左的地方在於，他由財政緊張順理成章地提出了一個他謀劃已久、但知道提出後一定會遭到強烈反對而不可能通過的建議：解決財政問題的根本是要“求富”。他提出不僅要建造兵船，更應建造商船，設立經營民用商業運輸企業，要建立用大機器生產的煤礦、鋼鐵企業，紡織等創辦民用企業營利賺錢。李鴻章借頑固派提出的“財政緊張”，反而提出為頑固派更加反對的“求富”主張，確是“借力打力”的高手。所謂“求富”，就是用機器生產民用品，參加市場交易，以獲取利潤為目的。
李鴻章建立新式企業、以機器生產民用品的建議終於得到朝廷的批准，但立即又遇到一個難以解決的困境。當時清政府國庫空虛，財政幾空，不可能拿出大量資金籌建企業，更無經營近代企業的人才，官辦民用企業既無財力又無人力，卻仍堅持民用企業也只能官辦而不許私人辦廠的規定。李鴻章的過人之處在於做了大量調查，知道沿海某些地區特別是上海，想經辦現代企業的商人不能自己辦廠，只能給洋人當買辦。久而久之，這些商人積攢了大量財富，因為不能自立門戶，只能“掛靠”在洋商名下，如美國旗昌洋行其實一大半都是華商股本。在這種情況下，李鴻章瞄準了私人資本、尤其是買辦階層。在為外商服務的過程中，一些買辦積累了一定的現代工商經營管理的實際經驗和能力，同時也積累了大量財富。把他們從連人帶資本從洋商中“挖過來”，確是解決問題的可行方法。
既然私人企業可以“掛靠”在洋商名下，為何不可以“掛靠”在官家名下？李鴻章想出了“官督商辦”的辦法。即“由官總其大綱，查其利病，而聽該商董等自立條議，悅服眾商。冀為中土開此風氣，漸收利權。”“將來若有洋人嫉忌，設法出頭阻撓”，官方可出面交涉，“以為華商保護”。簡單說，就是由政府出面，商人出資辦近代企業，“官為維持”“商為承辦”，即官府督辦，商人自籌股資，並且具體經營。從法律上說是“官辦”企業，但股本與實際經營，主要靠商人。用今天人們熟悉的語言來說，就是“戴紅帽子”。
面對困境，清廷只得同意了李鴻章這種為了突破官方無資金、沒有經商人才辦現代民用企業的妥協之方。對制度有重大突破，但李鴻章確實是“遇到紅燈繞道走”，“變通”的高手。他的一貫做法是，但無力改變制度、體制時，就想方設法變通體制。
1872年創辦的輪船招商局是洋務派創辦的第一個從“軍工”轉向“民用”、從“求強”深化為“求富”、由“官辦”轉向“官督商辦”的企業，因此意義非同尋常。李鴻章在給同僚的信中寫道：“倡辦華商輪船，為目前海運尚小，為中國數千百年國體、商情、財源、兵勢開拓地步。我輩若不破群議而為之，並世而生，後我而起者豈復有此識力？”他在給總理衙門的信中指明當前的形勢是：“中國長江外海生意，全被洋人輪船夾板佔盡。近年華商殷實狡黠者多附洋商名下，如旗昌、金利源等行，華人股分居其大半。聞本利不肯結算，暗受洋人盤折之虧，官司不能過問。”如果設立輪船招商局，則華商可以名正言順入股，“使華商不至皆變為洋商，實足尊國體而弭隱患，尤為計之得者”。
招商局創辦之初，一方面面臨洋商的競爭，另一方面面臨國內守舊勢力要將其改歸官辦的壓力，形勢不容樂觀。但李鴻章仍堅持“商為承辦，官為維持”的原則，在經濟上和政治上提供大力支援。當時沿海和長江航運已為外洋壟斷，新成立的招商局簡直沒有“立足”之地，於是李鴻章為招商局奏準了運送漕糧和一些官府物資的專權。此舉是輪船招商局可以建立、維持的關鍵。在與洋商的激烈競爭中外雙方大打“價格戰”，因此招商局資金一直緊張，李鴻章多次指示撥借官款，有時還規定可以緩息。這些措施使招商局擺脫了困境，不到10年時間，貨輪即由初期的4艘發展到30餘艘，總裝載量近24000噸。經過激烈競爭，輪船招商局在1877年收購了美商旗昌公司的全部產業，包括16艘輪船和長江各埠及上海、天津、寧波各處的碼頭、棧房，從而超過英商怡和、太古兩家輪船公司。以後它的業務不斷髮展，先後在煙臺、漢口、天津、汕頭、福州、廣州、香港及日本、新加坡等國重港口增設了分局。
有關數據表明，輪船招商局的建立確實達到了“分洋商利權”的目的。僅1873年到1876年間，外國航運公司收入總共損失4923000兩，這其間中國商人少付給外國商人的費用當在136000兩以上。因此，李鴻章後來在給朝廷的奏摺中曾得意地說道：“創設招商局十餘年來，中國商民得減價之益，而水腳少入洋商之手者，奚止數千成，此收回利權之大端。”
在新式大機器生產和民間資本面國內的重重阻力和外面的巨大壓力的情況下，“官督商辦”這種由商人出資認股、政府委派官員經營管理的模式在對當時對新式民用企業的建立、對民間工商資本的發展起了重要的推動作用。此後開辦了開平礦務局、電報局、上海紡織織布局等一系列大型企業，因為此時若無官方的保護和扶持，大型新式企業如輪船、採礦、電報、紡織等根本建立不起來。由於有政府的保護、支持並取得相當壟斷權，官督商辦企業獲利豐厚，並在一些方面開始與外資競爭。
“官督商辦”主要是靠頗為現代的發行股票募集商股方式興力，剛開始商人大都對此持觀望態度，但隨著輪船招商局等幾個企業的經營成功，商人對“官督商辦”企業的信心大增，社會視聽為之一變，人們爭先恐後搶購股票，許多買辦紛紛從洋行撤資，入股利潤更加豐厚的中國“官督商辦”企業。19世紀80年代初，中國社會出現了第一次投資新式企業的熱潮。
以官督商辦的方式經營近代企業，洋務運動從“求強”為目的進入“求富”階段，促使中國第一批資本主義民用企業脫穎而出，中國最早的資本家，便是由這些官督商辦企業的投資者（主要是商人、買辦、地主、官僚）轉化而來。突破體制性障礙的“官督商辦”，對中國近代工商業的發展功不可沒。
但是，官督商辦企業一個天生的缺陷就是產權不明，因此對這類企業，清政府內部一直就有兩種不同觀點：一種觀點認為這是國有企業，官家自可任意處置，因為本來就是以政府之名而設，而且在經營過程中得到政府的多種優惠待遇，甚至享有某種壟斷權。更重要的是，他們認為私人資本強大之後，將削弱統治者的統治力量。另一種觀點則認為私人資本強大反會使國家富強，朝廷統治基礎更加鞏固，而且這些企業是商家出資經營，理應為商家所有，國家不應收回，如果收回，應給商人合理的補償價格。
經濟效益巨大的輪船招商局的命運，具有典型性。雖然招商局取得了巨大的成功，但仍然受到頑固派的攻擊。本來，頑固派注重的就不是經濟，而是所謂的名分，如果用現代語言來說，就是“不要看經濟效果，而要看政治效果”，寧要符合自己思想意識、政治標準的草，不要不符合這些標準的苗。於是，有人奏請“輪船招商局關係緊要，急需整頓”，提出要收歸國有、由南北洋大臣統轄。招商局成立以來，參劾招商局的奏本便一直不斷，此奏一出，更得到許多官員響應，紛紛要求收歸官辦，起碼要加強政府的監督控制。面對這洶洶群情，李鴻章立即上折堅決反駁。在此折中，他首先說明招商局是依照幾年前所定章程經營管理的，當然，這也有提醒朝廷別忘了這些章程當初是經過你批准之意。他強調開始創辦時就奏明“盈虧全歸商認，與官無涉。誠以商務應由商任之，不能由官任之。輪船商務，牽涉洋務，更不便由官任之也。”與官無涉、商務應由商任之不能由官任之，這些見解遠超出當時其他官員，顯然，他認為“官督商辦”應以商為主。對於頑固派提出經營者貪汙、濫用公款的指責，他辯護說與其他官辦局開支公款完全不同，只是在開辦初期由“官”借了一些公款：“惟因此舉為收回中國利權起見，事體重大，有俾國計民生，故須官為扶持，並酌借官帑以助商力之不足。”何況這些官款早已歸還，與官更無關係。對於查賬的要求，他知道這並非官無權查賬的純商辦企業，而是官有權查賬的“官督”企業，所以不能以官無權查賬反駁之，只能曉以“利害”勸說不必查賬。他解釋說如果查賬會使謠言更多，現在是與洋商競爭最激烈的時候，洋商一定乘機打壓招商局，再度壟斷長江航運，結果“殊於中國商務大局有礙”，總之“商局關係國課最重”，不能輕動。
由於李鴻章的堅決反對，此次收歸國有之議不了了之。
不久，又有人上奏彈劾招商局，認為企業“歸商不歸官，局務漫無鈐制，流弊不可勝窮”，再次提出要收歸官辦。這一次次彈劾，引起的呼應比上次要強烈得多。李鴻章知道最為反對者忌恨、最為朝廷所擔心的是這類企業對統治者的政權所起的作用究竟是鞏固還是削弱，所以他在上折反駁攻擊者時首先詳細列舉幾年來該局的成就，證明正是招商局使洋人在長江水運所得之利大為減少，因此強調“其利固散之於中華，關於國體商務者甚大”，當然使統治者的政權更為鞏固。然後，李鴻章才從有關章程、規定說明政府應遵守早先訂立的章程，如果“朝令暮改，則凡事牽掣，商情渙散，已成之局，終致決裂，洋人必竊笑於後，益肆其壟斷奇之計。是現成生意，且將為外人所得，更無暇計及東西洋矣！”值得注意的是，他強調政府遵守章程必要性的立論基礎主要不是政府也必須遵守條約的“契約論”，而是一旦違約、生意受損的後果將是洋人壟斷得利這種“民族主義”話語。因為他很明白，朝廷根本不會將政府與私人所訂之約放在眼裡，不會將此作為一個決策的參考因素，只有這種與朝廷根本利益有關的“民族主義”話語才是打動、說服朝廷的最有力的理由。所以，他強調一定要堅持“商為承辦，官為維持”，如果開始墊有官款，則商人“繳清公款”後“商本盈虧與官無涉”。當然，他又一再表明“並非一繳公帑，官即不復過問”，而是強調官仍要盡督管之責。其實，這類企業的問題就在於政府從未放棄管制，干預太多，只是頑固派要求國家所有制應純而又純、容不得絲毫私人因素才會認為“商”的權力過大。李鴻章的觀點，得到權力越來越大的“總理衙門”的支持，輪船招商局仍維持官督商辦，而未被收歸官辦或官商合辦。
在1885年以前，輪船招商局發展迅速，但以後就陷入停滯狀態，直到李鴻章去逝都沒有大的發展。原因是多方面的，但最主要的原因則是“官”的色彩越來越濃。由於朝廷認為招商局只是一個“衙門”，既喪失了自主經營權，又不斷被官方索財，終只能慘淡經營。在70年代末，它的船隻數目和噸位遠遠超過英商怡和、太古公司，但到1894年它落到與怡和不相上下、遠遠不如太古的境地。
雖然如此，招商局仍是清政府重要的財政來源之一，一再有人想將其“收歸國有”，所以十幾年後，即甲午戰後的1896年，李鴻章因甲午大敗為萬民所指、被清廷投閒散置，大權盡失。這時，御史王鵬運認為時機來臨，上奏請特派官員到招商局“駐局辦事”，有些現在派“工作組”的意思，雖未明說，實際意圖仍是收歸官辦。但“總理衙門”以“若無商局，則此利盡屬洋商。是該局收回利權，實明效大驗。”反駁了王鵬的建議，維持了官督商辦原狀。
李鴻章去世後，袁世凱得勢，他的基本思路是：取之於商，用之於官，一定要將“官督商辦”企業收歸國有。但他根本無意按股票票面價值將官督商辦企業收歸國有，而是嚴重低估商股價格，強迫商人必須按他規定的價格將股權讓與政府。無論商人多麼不滿，想出種種辦法，但在官府面前無能為國，最終無法改變被迫低價出讓股權、收歸官辦的命運。在被袁世凱收歸官辦的短短几年中，輪船招商局虧損嚴重，不僅未添幾艘船支、未增加一處碼頭、棧房，反而不得不將上海浦東、天津塘沽、南京下關的碼頭賣掉。
其他一些官督商辦企業也難逃這種命運，商人的財產，被官府佔有。終於，曾經的買辦商人、官督商辦企業的積極參與者鄭觀應在《商務嘆》中，對官商關係作了精闢概括：“富強由來在商務，商出農工須保護。商律頒行宜認真，精其事者管商部。”“輪船招商開平礦，創自商人盡商股。國家維持報效多，試看日本何所取。辦有成效倏變更，官奪商權難自主。”“電報貶價歸國有，不容商董請公估。輪船局權在直隸，商欲註冊官不許。總辦商董舉自官，不依商律由商舉。”“名為保商實剝商，官督商辦勢如虎。”
雖然這只是鄭觀應個人的感嘆、認識，但卻是整個商人階層感嘆、認識的代表。如果沒有根本性體制改革，整個商人階層遲早將集體明確表達這種感嘆、認識。
由於“官督商辦”企業產權不清，清政府內對商人態度截然不同的兩種政治力量鬥來鬥去，一時這派佔優勢一時那派佔上風，結果必然是清政府在重大經濟政策上的大幅度搖擺，最終成為清王朝垮臺的導火線！
“官督商辦”本是李鴻章為打破不許民營近代企業的制度障礙而打開的一個缺口，但後繼者不僅沒有以此為突破進而改革整個不保障私人產權的體制，反而倒退，由“官督商辦”退為國有，並且不給商人應有的補償。說明嚴復的判斷直到清末仍是如此：“中國之言政也，寸權尺柄，皆屬官家。其行政也，乃行所固有者。假令取下民之日用一切而整齊之，雖至纖息，終無有人以國家為不當問也，實且以為能任其天職。”幾千年私人產權不完整的傳統，要完全改變確實困難重重。
甲午戰爭與政制體制變革
中國近代轉型，最重要也是最困難的是政治制度轉型。然而，政治體制變革是利益分配的關鍵，最為艱難，清王朝最終也未能完成政治體制變革，因此覆亡。
梁啟超在《李鴻章》傳中說：“中國為專制政體之國，天下所聞知也。雖然，其專制政體，亦循進化之公理，以漸發達，至今代而始完滿。故權臣之權，迄今而剝蝕幾盡。”“要而論之，愈古代則權臣愈多，愈近代則權臣愈少。此其故何也？蓋權臣之消長，與專制政體之進化成比例。”清朝更不相信漢族大臣，雖然鎮壓太平天國後曾、左、李權勢相對大增，但仍是“漢臣”。進一步說，“本朝自雍正以來，政府之實權，在軍機大臣。故一國政治上之功罪，軍機大臣當負其責任之半”。李鴻章權力雖大，卻未當過軍機大臣。梁啟超進一步列出近四十年來與李同時的有實力的軍機大臣。“由此觀之，則李鴻章數十年來共事之人可知矣。雖其人賢否才不才，未便細論，然要之皆非與李鴻章同心同力同見識同主義者也”。在這種處境中，“若以中國之失政而歸於李鴻章一人，李鴻章一人不足惜”，而那些真正“執政誤國之樞臣，反得有所諉以辭斧鉞”。
在這種格局下，朝廷成能否政治體制改革的關鍵。然而，朝廷不僅不願進行政治體制改革，甚至對其明顯有利無害的行政性變化，都堅決反對。海軍衙門的成立，充分說明此點。
1874年末，李鴻章曾上洋洋萬言的《籌議海防折》，使清廷開始較以往重視海軍建設，開始北洋海軍的初創。此後十年來，除北洋海軍外，其餘南洋、福建、廣東三支水師發展極其緩慢。更重要、現在看來也更難理解的是，全國竟然沒有一個統一的海軍指揮機關，各支水師皆由當地督撫管轄，本就很難協同作戰，而各督撫更將水師看作是自己的私產，更難調遣。簡單說，清廷仍是用管理傳統水師方法管理近代海軍，根本未意識到近代海軍裝備技術相當複雜，必須統一、系統管理高度，遠非當年水師可比。何況，朝野許多人都認為建立一箇中國傳統“六部”所沒有、只有“狄夷”才有的新機構，意味著“以夷變夏”的罪過。
1884年8月的中法馬江戰役，是中國近代海軍組建以來對外第一仗，卻以福建水師幾乎全軍覆沒慘告結束。海軍的慘敗，才使清廷開始重視海軍建設，在1885年6月發佈上諭，承認雖然與曾建立造船廠、建有海軍，但“造船不堅、制器不備、選將不精、籌費不廣”是失敗主要原因。表示“當此事定之時，懲前毖後，自以大治水師為主”，並要沿海各督撫“各抒所見，確切籌議，迅速具奏”。這是十年前曾“切籌海防”後的再次“籌議”海防。
對沒有統一的海軍指揮機關的危害，李鴻章十分清楚，早在1884年2月末，即中法馬江海戰半年前，他就曾向總理衙門建議設立“海部”統管全國海軍。當時總理衙門想專設一“海防”衙門，沿海七省海軍建設大事由一重臣統籌。但這個機構卻不設在京師，而外設在煙臺，說明其級別之低與實權之小，僅是一地方性大臣。針對對此提議，李鴻章專門給總理衙門寫了“請設海部兼籌海軍”函，認為此議不可取，因為中國海疆遼闊，從旅順、大連到臺灣、海南島，僅以一仍是地方性大臣主管根本行不通。因為此事“非一人之才力精神所能貫注，而形格勢禁”無法“長駕遠馭”。他尤其提醒總理衙門，這樣會使這位重臣的權力過大，削弱中央權力，“開外重內輕之漸”。而他的意見是，這時應直接在京城設立作為中央機關的“海部”，而不是另建一帶有地方色彩的“海防衙門”。他指出，西方各國“外部、海部並設衙門于都城，海部體制與他部相埒，一切兵權、餉權與用人之權悉以畀之，不使他部得掣其肘。海部大臣無不兼贊樞密者，令由中出，事不旁撓”。他知道海軍在近代中國是一個新軍種，建設地方性近代海軍已遇強大阻力，如在“中樞”設立海部，一定會遇到頑固派更強大的反對、指其為“以夷變夏”。所以他特別強調不能因為海軍是從外夷傳來“而厚非之”，因為“中國議論多不屑步人後塵”，其實我們完全可以“楚材晉用”；他知道總理衙門用“海防”一詞而不用“海部”一詞也是迫不得已，本意是想“踵其實而避其名”，避開頑固派的反對，但他認為大可不必，應直接用“海部”，因“海防二字顧名思義，不過斤斤自守”，所以不足以張國威而滅敵人的威風，在外患如此嚴重之時，應該直接在首都設“海部”，才有可能救急。由於清廷對設“海防衙門”本不重視，再加李鴻章的反對，此事便不了了之。
當然，李鴻章要設立“海部”這一急迫的建議更未得到朝廷贊同。但半年後中國海軍馬江慘敗，朝廷再次“籌議”海防，轉機突現。李鴻章自然不會放過這一等了十年才來的機會，立即上了個長折，充分展開、論述了建立全國性“海軍衙門”的理由。在這個長長的奏摺中，李鴻章並不就事論事，而是詳細、全面回顧了近十年來近代海軍建設的艱難歷程，提出了海軍事業的發展藍圖。他把這些年自己的想法與苦水一傾而出，字裡行間隱現出對朝廷對海軍事業重視不夠的不滿和對今後能得到朝廷的支持的期盼。他分別談了艦船、艦隊、造船、軍港、船塢、炮臺、學校等幾個方面的具體情況。李鴻章的介紹如此之細，確令人驚訝，同時令人不禁想起約二十年前他對槍炮彈藥、蒸汽機的詳細描述介紹。不能不承認，他是清王朝“近代化”的啟蒙者。在寫到創辦培養海軍人才的各類學校遇到的種種困難、因而成效有限時，他更是感慨良多，對朝廷的不滿甚至溢於言表：“惟朝廷似不甚重其事，部臣復以尋常勞績苛之，世家有志上進者皆不肯就學。”包括李鴻章在內的“微臣”很少敢在奏摺中對朝廷表示不滿，然而他之所以在此公開表示不滿之情，因為他認為新式海軍人才的培養是海軍建設的重中之重，必須引起朝廷的足夠重視。他知道，“科舉制”是妨礙新式海軍學校建設的重要原因，人們仍以走科舉之路為“正途”，所以他提出必須給海軍學校學生以“登進之階，令學成者與正途並重”，並提出了“新文憑”與“舊文憑”之間如何“折換”、進而如何補職升官的具體方案。若真正辦理海軍事業，需要大量資金，所以李鴻章在奏摺中還提出了籌集經費的種種辦法。
最後，他明確提出建立一個統管全國的海軍衙門：“西國設立水師，無不統以海部，即日本亦另設海軍以總理之。”而中國分南、北兩洋，且各省另有疆臣，調遣困難、意見也不統一，許多規章制度也不同，“任各省歷任疆吏意為變易，操法號令參差不齊，南北洋大臣亦無統轄劃一之權”。這種混亂狀況，怎能打仗？怎能不立即設立一個全國性的指揮機關？還能恪守“六部”舊制以“從夷”之名反對新設海軍衙門嗎？
收到李鴻章的奏摺，清廷認為所言甚有道理，便要他來京，與中樞各位大臣一同商議其事。9月30日，清廷諭令軍機大臣、總理衙門王大臣、會同李鴻章妥議海防事宜，醇親王奕譞也一併與議。慈禧太后於10月12日發佈懿旨，同意成立“總理海軍事務衙門”（簡稱“海軍衙門”），由醇親王奕譞為總理，慶郡王奕劻、李鴻章為會辦，曾紀澤為幫辦。海軍衙門成立後，貫徹先精練北洋海軍方針，所以北洋海軍有較快發展；1888年10月，清廷批准李鴻章具體負責的《北洋海軍章程》，標誌著北洋海軍正式成軍。
然而，雖然成立了海軍衙門，統管全國的海軍事務，但它的總理、會辦、幫辦卻全是兼職，竟無一人在衙專職辦事！由此可見，清廷對海軍的重視程度仍然有限。其實，海軍衙門早就應該成立，應有專人辦理，但清政府卻長期沒有衝破舊的意識形態的識見與勇氣，不承認現代海軍必須全國統一管理是一種普適的規則，長期堅持管理傳統水師的“特色”來管理現代海軍，舊機構不敢撤新機構不敢設，只有在經過巨大失敗、被痛打一番後才被迫設立。從中亦可看出，無論大事小事，清政府很少事前主動變革、大多是事後被動應變，確已病入膏肓了。
要設立將地方海軍大權交與中央統一指揮的、對朝廷有利無害的“海軍衙門”都費十年之久，要付出一個艦隊的代價，政治體制根本性改革，更無可能。
拒絕與時俱進進行政治體制改革，必然要為此付出沉重代價。割地賠款的甲午戰爭，就是清王朝為此付出的代價。
制度問題，表現在方方面面。如龐大的北洋水師曾是清王朝的驕傲，竟然不敵後起的日本海軍，直接與腐敗有關。腐敗，從根本上說也是制度問題。
慈禧挪用鉅額海軍軍費為自己修建頤和園並興建“三海工程”（北海、中海、南海），是晚清政局腐朽透頂的一個最明顯的標誌。在內憂外患不斷、財政幾瀕破產、統治岌岌可危可說已到朝不保夕的險境之中，她竟能動用鉅額軍費為滿足自己“頤養”、遊樂之慾而大興土木、修建奢華園林，且無人敢於勸阻，則不能不說大清王朝的“氣數”將盡了。
慈禧性喜享樂，曾幾次想重修剛被英法聯軍焚燬的圓明園，但終因花費實在太巨且在恭親王奕訢、醇親王奕譞及李鴻章等一批王公大臣或明或暗的聯手反對下不了了之。此後，“修個花園”始終是她的一個“情節”。到了1877年冬，在慈禧的幾次打壓下奕訢已經失勢，奕譞卻日漸得寵。或許是為了彌補當年曾經反對重修圓明園之“過”，使自己在慈禧面前更得寵幸，奕譞就想以在昆明湖邊設機器局的名義為慈禧重建與圓明園一同被焚、原建於乾隆年間的清漪園，但為人所阻，未得實現。不過，奕譞此後卻一直惦記著為太后“修園”邀寵。耿耿此心，將近十年。1886年，慈禧藉口即將結束垂簾聽政，想建個花園以“頤養天年”，而這時早已主持軍國大計、受命總理新成立不久的海軍衙門事務的奕譞奉慈禧之命巡閱北洋海防時卻心生一念，找到了為慈禧修園的最佳理由，趕忙上了《奏請復昆明湖水操舊制折》。當日，即奉接“依議”的慈禧懿旨。這樣，一年前剛剛成立的海軍衙門就負責起名為“水操”、實為給太后修園之責。在昆明湖“水操”，皇上和皇太后自然要“幸臨”，各種設施自然不能簡陋，所以奕譞在另一份奏摺中“順理成章”地寫道：“因見沿湖一帶殿宇亭臺半就頹圯，若不稍加修葺，誠恐恭備閱操時難昭敬謹”，因此“擬將萬壽山及廣潤靈雨祠舊有殿宇臺榭並沿湖各橋座、牌樓酌加保護修補，以供臨幸”。修園就在籌建昆明湖水師學堂這種冠冕堂皇的名義之下正式開始，經費自然從海軍出。人人明白這是“掛羊頭賣狗肉”，翁同龢在日記中諷刺道：“蓋以昆明湖易渤海，萬壽山換灤陽也。”“渤海”指北洋水師的主要防區；“灤陽”是承德的別稱，指實際是以海防為代價修建類似避暑山莊一樣的行宮別館。但權傾一時的翁氏也只能在日記中發洩自己的不滿而敢公開表示，遑論他人！
1887年1月末，昆明湖水師學堂的開學典禮竟“不避嫌”，與專門為慈禧太后過生日受賀而建的金壁輝煌、氣勢宏大排雲殿上樑典禮同日舉行；3月中旬，清廷以光緒的名義發佈上諭，將清漪園改名為頤和園，不久水師學堂的內、外學堂先後峻工，還安裝有電燈、鍋爐房等“現代化”設備。給“老佛爺”造園當然是頭等大事，有關官員自不敢有絲毫怠慢。如從外國購買、安裝最新式的電燈等事多著李鴻章經辦，而海軍衙門當時還兼管鐵路。李在1891年夏給海軍衙門一封催要具有戰略意義的關東鐵路撥款信中，不能不首先詳盡報告為頤和園買燈器情況：“頤和園電燈、機器全分業經分批解京，並派知州承霖隨往伺候陳設”；他強調這批電燈是趁廣東水師學堂的德國魚雷教官回國修假時“令其親往德廠訂購，格外精工，是西洋最新之式，前此中國所未有。”這些燈具“鴻章逐加披視，實屬美備異常”，“機括巧密，料件繁多”，“與尋常不同”所以還非這位德國教官親自到頤和園安裝不可；而頤和園附近西苑“更換電燈鍋爐各件”是由一洋行代辦，不久就可運到天津，“聞器料尚屬精美，一俟到齊，即派妥員解京以備更換”，最後才簡單提及修路經費問題。可見要款之不易。然而，到1893年，戶部為替“老佛爺”祝壽，還是要“商借”海軍關東鐵路經費200萬兩，因每年築路專款恰為200萬兩。李鴻章無奈，只得照辦，已修至山海關、購地已至錦州、具有重要軍事意義的關東鐵路只得在甲午戰爭爆發前的關鍵時刻停建。
從1886年到1894年，頤和園一直修園未停，究竟動用了多少海軍經費，準確數字已難考訂，因為統治者其實也“做賊心虛”，惟恐為世為人所知，所以早就由海軍衙門奏請，將其各項雜支用款不用造冊報戶部核銷。準確數據，將成為永遠的秘密。根據相關史料研究推算，多數研究者認為花費在二、三千萬兩白銀之多。
總之北洋海軍在1888年正式成軍時，其實力大大超過日本海軍，然而此後至甲午戰前的6年，由於經費緊張便未再添置一艦、未再更新一門火炮，甚至正常的維修都難進行。1891年4月，戶部乾脆明確要求停購艦上大炮、裁減海軍人員。以後，正常維修都不能保證。相反，這6年中日本平均每年添置新艦2艘，日本天皇甚至節省宮中費用，撥“內帑”以充造船、買船費用。兩相對照，夫復何言！也正是在這幾年間，世界海軍造艦水平和艦載火炮技術都有飛速發展，艦速與火炮射速都有大大提高。到甲午海戰時，日本艦隊的航速與火力都大大超過北洋艦隊。其實，中日海戰的勝負在此時已經判定。
顯然，只有以海軍的名義才能“名正言順”地修園，才能巧妙地無修園之名而有修園之實。以慈禧的地位之尊尚需有一個“正當”的理由，遑論他人！所以中國“官家”確實深諳此種“正名”之道，許多工程都是巧立名目，在堂堂正正的名目下其實是為了一己之利或某一小集團的利益。
以“練海軍”為名給慈禧太后修頤和園再次證明了政府權力應受制約和財政公開的重要性。當權力不受制約、實行“秘密財政”時，掌權者當然可以隨心所欲地支配財政。然而，掌權者不受限制為所欲為地“花錢”固然可以痛快一時，但最終是包括統治者在內的全社會利益受到重大損害。慈禧執意為己“修園”一了夙願，端的是心花怒放，但這卻是甲午海戰失敗的重要原因；而甲午慘敗，恰恰是清王朝走向滅亡的重要一步。
任何政權遭受甲午戰爭的後果，統治者恐怕都會反思、會變革。然而，大清帝國中，最先痛定思痛，探索變革之道以救國的，卻是以康有為、梁啟超為代表的少數無任何權力更無任何政治、行政經驗的讀書人。
甲午戰爭中國軍隊慘敗，北洋海軍全軍覆沒，宣告了使李鴻章威望日隆、進行了三十餘年的洋務運動最終失敗；而他代表清政府赴日“和談”，簽訂了割地賠款、喪權辱國的“馬關條約”，更是萬夫所指。中國政治文化中“反貪官不反皇帝”、“罵昏官不罵昏君”的傳統，使他幾乎是獨自承擔了整個王朝、起碼朝廷本應由承擔更多卻絲毫都不承擔的罪責。當然，朝廷從來都樂得讓臣屬替自己承擔罵名，所以李鴻章代表清政府簽訂完萬人痛罵的“馬關條約”後，入京晉見光緒帝時遭到割地賠款是“失民心、傷國體”的嚴責，彷彿這些條款最後不是由朝廷決定而是李鴻章一己所為。晉見皇帝之後，李鴻章被朝廷留在京城“入閣辦事”，實際失掉了直隸總督、北洋大臣的權位。
由於李鴻章在京城並無房產，只得借居在賢良寺。俗說牆倒眾人推，李鴻章失意賦閒，許多門生故舊紛紛離他而去，另尋靠山，賢良寺門庭冷落車馬稀，幾可羅雀。如李鴻章於袁世凱有知遇之恩，但此時袁見李失勢便投向其政敵翁同和、李鴻藻，甚至代翁來勸李鴻章告退，以便讓出協辦大學士由翁頂缺，結果遭到李鴻章的痛斥。1896年10月24日，他被任命為總理衙門上行走，只是見習大臣，並無實權，被人稱為無用的“伴食之宰相”。從權傾一時的直隸總督、北洋大臣到被視為只是“陪人吃飯”的“伴食宰相”，落差何其大也。對此任命，李鴻章當然老大不樂意，拖了八天後才去上任。就在任命他為總理衙門上行走同一天，朝廷又因有人告發他幾天前曾私入圓明園下旨嚴責道：“李鴻章擅入圓明園禁地遊覽，殊於體制不合，著交部議處。”幾天後吏部準備將其革職，光緒下旨將改為：“罰俸一年，不準抵銷。”不僅未受重用，反因無心細過受罰，他的處境著實不妙，不能不時時小心、處處提防。
對維新運動，李鴻章的態度頗為複雜。雖然從思想觀點上他非常同情、支持維新運動，但作為多年身居高位、深諳宦情的重臣，他知道維新運動又不能不深涉以光緒為首的“帝黨”和以慈禧為首的“後黨”之間的權力之爭，而捲入其中的危險自不待言，因此小心翼翼，力避捲入朝廷政爭之中；而且，他與支持維新運動的重臣翁同和之間又積怨多年，甲午戰後他聲名狼藉且被朝廷冷落一旁，地位本就岌岌可危。這一切，都使他在這一嚴重的政治危機、衝突中在不危及自身“政治安全”的情況支持維新派，但更加小心謹慎地自保其位。他曾對一外國人說過，現在權力在守舊派手中，所以“稍明新學”的官員要格外小心，不敢昌言新法，很難做成什麼事。
1895年康有為“公車上書”不久，新疆巡撫陶模奏請以培育人才為立國之本。陶模與李鴻章私交深篤，將此書告李鴻章，李在回信中一方面支持變法主張，另一方面又認為政治積弊太深，恐非易事：“今之論者皆知變法，但有治法須有治人。”“邇日公車章疏，何嘗無深識危言，此在廟堂採擇，見諸施行而已。詳察當路諸公，仍是從前拱讓委蛇之習，若不亟改，恐一蹶不能復振也。”1895年8月，維新派在北京組織強學會以推動維新，李鴻章對強學會的主張表示贊同，自願捐金二千入會，但因此時他已名譽掃地而被拒。後來上海強學會成立並出版《強學報》，他又捐金一千表示支持。雖然他可以捐金支持強學會，卻又難忘與翁同和的恩怨，尤其難忘甲午戰後“帝黨”官員對自己的強烈抨擊，一直伺機報復。所以又暗中指使，讓人上疏抨彈帝黨中堅文廷式，因為文廷式是帝黨官員中上疏抨擊李鴻章最嚴厲者。慈禧見此疏後，立即勒令光緒將文廷式革職返鄉永不敘用。慈禧意在打擊帝黨，削弱光緒力量，因文廷式是帝黨最敢言、最忠於光緒的官員。李鴻章一方面支持維新派，一方面又為“洩私憤”打擊維新的重要“後臺”帝黨，從大處來說，足見政治鬥爭中政治見解與個人利益、恩怨的複雜糾葛，從小處而言，足見李鴻章其人的複雜性。
在訪問歐美回來後，他在給諸多友人的信中更是頻頻主張變法自強：“此行遍歷諸大邦，親覘富強之實效，中國地大物博，果能上下一心，破除積習，力圖振作，亦何事不可為，日本變法以來不過二十稔耳。”中國面臨列強環伺、亡國亡種的危險，而“根本至計，尤在變法自強”。在這些信中他甚至還提出要廢科舉、改書院為學校、官員要學習外語等主張。
從1895年“公車上書”起，經過幾年的不懈努力，維新聲勢越來越大，康有為的變法主張終於打動光緒皇帝。光緒非常想見破格召見康有為，但為守舊力量所阻，只得讓總理衙門先傳問康有為。1898年1月24日，翁同和、李鴻章、榮祿、張蔭桓等在總理衙門約見康有為。在長達幾小時的會談中，榮祿明確表示“祖宗之法不可變”，而李鴻章只在康有為說“宜變法律，官制為先”後追問了“然六部盡撤，則例盡棄乎？”這一個問題。在這次約談中，李只問此一個問題而未明確表態，可見其謹小慎微。
不公開表態不等於沒有態度。對康、梁維新派，李鴻章實際暗中支持。1898年6月11日光緒下詔明定國事，歷史上的“百日維新”開始。16日光緒召見康有為，命在總理衙門章京上行走。康有為退下時途中遇到李鴻章，李的臉色大變，悄悄將榮祿參駭康有為、剛毅反對授官康有為之事告他，意在要康留神。還有一次，榮祿到頤和園謁見慈禧太后，正好李鴻章因太后賞他食品要向太后謝恩故同被召入。榮祿要在太后面前告狀說康有為非法亂制，皇上如果聽從必將有大害；同時他以李鴻章“多歷事故”，應對太后直陳變法的害處。李鴻章則以叩頭稱“太后聖明”搪塞支應，並將此密告康有為。變法的各項措施如獎勵工商等都是李鴻章多年主張的，其中將科舉考試中的“八股”廢掉，改為策試更得李鴻章讚賞。維新派本想廢科舉辦學堂，但考慮到如果這樣會遭到天下讀書人的反對，所以妥協改為只是廢八股，改為策試。李鴻章早就認為應該廢科舉，興辦學樣，但他也深知其中艱難，所以維新派的僅僅是改八股為策試即使他興奮不已。他曾對人說：“康有為吾不如也”，因為廢八股“吾欲為數十年而不能，彼竟能之，吾深愧焉”。當然，但是，這種讚賞都是私下的。當李鴻章聽說廢八股遭到許多讀書人反對、甚至有人放風要刺殺康有為時，特派人前往康處，要康“養壯士，住深室，簡出遊以避之”；康有為奉命出京，李還“遣人慰行”，加以保護。創辦京師大學堂時，他曾勸奉旨管理大學堂事務的孫家鼐請康有為出任總教習，雖然此議未成，但對京師大學堂創辦、發展起過重要作用的西學總教習美國人丁韙良則是因他與孫家鼐的力薦就任的。丁韙良後來對人說：“戊戌舉辦的各種新政，惟設立大學堂一事，李鴻章認為最關重要，贊助甚力。”
改官制是維新的重要內容，由於知道“立憲”根本不可能，所以維新派只是提出了裁併閒職冗員的行政改革。“改官制”激起的反對最為強烈，有關大臣拖延不辦。李鴻章遵旨與其他大學士上了一折一片，這是他對“新政”的唯一折、片，而且是與他人聯名。此時新舊鬥爭已經白熱化，李鴻章顯然迴避巨大的政治風險。此折也頗為折衷，一方面承認裁併官職是當務之急，另一方面又提出“事既更張，有同新創；其中頭緒繁多，一切事宜，非倉猝所能遽定”，“不至冒昧從事”，提出對裁併各員應“由吏部酌量分別補用，以免向隅”。此議獲光緒首肯，下詔準行。
戊戌政變發生後，慈禧重新訓政，光緒被囚，康、梁逃往海外，六君子被殺，支持維新的官員受到不同程度的懲罰，新法盡廢。在這嚴俊時刻，李卻能暗中保護一些維新人士，如張元濟因參加維新被革職，他不僅派人前去慰問，而且要盛宣懷在上海安排張的工作。由於他的許多思想與維新派相近，所以有人上彈章告他是維新派。慈禧太后曾向他出示這些彈章，並問他說：有人說你為是康黨。李鴻章回答說：“臣實是康黨，廢立之事，臣不與聞，六部誠可廢，若舊法能富強，中國之強久矣，何待今日？主張變法者即指為康黨，臣無可逃，實是康黨。”慈禧聽後只能“默然”。李鴻章只所以敢如此回答慈禧，因為他了解慈禧最關心的其實並非“法”變不變，而是她的權力是否受到挑戰；注重的首先不是臣下對“變法”的觀點，而是其是否參與光緒、帝黨、維新派的實際政治活動。所以他強調“廢立之事，臣不與聞”，表明不參與宮廷政爭，不參與朝廷的“家務事”，若勉強翻譯成現代話語，就是他十分明白“思想錯誤”與“組織錯誤”的區別。
就在政變發生幾天之後，李鴻章奉慈禧之命宴請日本前首相伊藤博文及隨員大崗，席間李鴻章說如果康、梁逃往日本，應將其引渡回國，被日方以按國際法政治犯不能引渡拒絕。大崗隨後說根據他的看法，“與其將康有為搜拿懲辦，不如加以培植以為振興中國地步”，同時說李鴻章“創行新法”時間不短而成效不大，就是因為沒有這種幫手；而近日康有為的所作所為，非擴充李鴻章的未竟之功，所以不如讓康“卒其業之為善”。對此，李鴻章回答說：“洵如君言，康有為日後可大有作為，惟據目下觀之，了無異能耳。”這段話值得注意的是，李鴻章認為康有為日後可大有作為，只是現在能力、閱歷還不夠。從後來梁啟超給李鴻章的信中也可看出此點，李曾託人帶話給梁，要他在海外認真研究西學，歷練才幹。梁在信中說：“去國以來，曾承伊藤侯及天津日本領事鄭君、東亞同文會井深君，三次面述我公慰問之言，並教以研精西學，歷練才幹，以待他日效力國事，不必因現時境遇，遽灰初心等語。私心感激，誠不可任。公以赫赫重臣，薄海具仰，乃不避嫌疑，不忘故舊，於萬里投荒一生九死之人，猥加存問，至再至三，非必有私愛於啟超也，毋亦發於愛才之盛心，以為孺子可教，而如此國運，如此人才，不欲其棄置於域外以沒世耶。”
同情維新，但大權旁落的李鴻章首先自保，這是他在戊戌風雲中的立場。在這種尖銳的政治體制變革鬥爭和宮廷政爭中，凸顯出他圓熟老練的政治手腕和生存技巧。
雖然李鴻章在戊戌政治風雲中能自保平安，但他贊同、同情維新派的觀點、態度悉為慈禧所知，仍受到變相懲罰。
黃河自古以來就水患無窮，地處下游的山東更是深受其害，時常決口。1896年夏就曾決口，災難嚴重。1898年夏秋，山東黃河再次決口，數十縣被淹，受難鄉民無數，甚至浮屍蔽水。這時，慈禧出人意料地命令實齡已七十有五的李鴻章前往山東履勘山東河工。派李前往當此苦差，慈禧當有自己的考慮：一是自己通過政變重新訓政，想以派如此重臣前往災區，顯示自己對災情的重視、對災民的關心，以收買民心，穩定局面；二是李鴻章畢竟同情維新派，且有多人上奏要求彈駭，藉此變相罰李。
此時已是初冬，而當他到到山東時將是隆冬季節，對一個年近八旬的老人來說，確實難以忍受，所以李鴻章在萬般無奈中上此“懇恩另科勘河大臣折”，請求慈禧太后另選他人。此折很短，只短短兩三句話，因為長亦無用，且徒增反感。第一句強調“山東黃河連年潰決，積敝已深，即使設法籌辦，實恐無甚把握”。治河是大事，但自己並無把握做好，自然引出後來的“懇辭”。而“積敝已深”既指河防工程長久失修、破爛不堪，也指長久以來負責“河務”的各級官員藉機層層貪汙盜竊、偷工減料已成習慣。第二句話說明由於工程浩大，所以需要鉅額財政支持，但他強調自己也“無從籌措”。確實，現在他已無實權，早已不復幾年前直隸總督、北洋大臣這種洋務重臣的權勢與錢財。最後一句話則跡近哀求：全河工段漫長，“處處必須親歷”，而自己年將八十，精力衰頹、連走路都困難，所以懇請朝廷責成山東巡撫或另派他人擔此重任。
但他的要求未被慈禧批准。雖然他內心明白如此高齡接此苦差是朝廷對自己的懲罰，起碼是一種貶抑，不過對外他仍“打腫臉允胖子”，強要面子，說是朝廷對自己的信任。在給日本前首相伊藤博文的信中他說自己“特奉皇太后懿旨行河，中國黃河工程最關重要，縻鉅萬之國帑，繁數省之民生，從前特舉大工，皆以樞輔督辦，鴻章忝膺重寄，何敢憚行，風雪天寒，尤將一奮”。11月30日，李鴻章一行離開北京，他特別邀請比利時工程師隨行。12月11日，他們到達濟南。他接受比利時工程師的建議，決定採取近代西方科學方法，首先測繪全河情形，研究沙從何處而生，水由何處而減，探尋根治辦法。在有些地段，他還親率盧法爾及一些官員一同勘測。1899年3月21日，李鴻章給朝廷上了《勘籌山東黃河會議大治辦法折》，提出“大治”的十條辦法。他提出的的這套治河方法、制度已超越了中國傳統的治河方法，已相當“現代”。他知道這套本之方需要大量錢財和相當長的時間，一時難以實現，所以又提出上《籌議山東河工救急治標辦法折》，提出先修堤岸、在主堤種草種樹栽藤固堤、購地遷民、疏通入海口等作為暫時“治標”的緊急辦法。1899年3月31日，李鴻章返京覆命，距他出京正好四個月。在這四個月中，他不顧隆冬嚴寒，不辭勞苦，馳驅兩千裡，認真查看，廣泛聽取各方意見，拿出了長、短期治本、治標兩套辦法，確比許多敷衍塞責、貪圖享受、甚至以河務謀私利的官員強不少。
總之，李鴻章雖對朝廷不顧其年老體衰堅持要他冒風雪天寒去“勘河”十分不滿，但在整治過程中卻是盡心盡責，或許這正是他的為臣之道。正如他在受命之時給山東巡撫的信中所說：自己“年垂八十，時值嚴冬，風雪長途，實出於萬不得已，既奉有認真籌辦之諭，但使心力所及，必須詳實察勘，不敢徒託空文。”
簡略回顧一下張之洞在戊戌維新的作為，也使我們對李鴻章的處境、作為更有理解。
此時的洋務重臣非張之洞莫屬，因此他一直處在政治漩渦之中。李鴻章因甲午大敗、代表清王朝簽訂“馬關條約”而名聲掃地，被投閒京師，張之洞則取代李鴻章成為影響最大封疆大吏，成為具有開明色彩的洋務派領袖。他積極參與、大力支持維新派，與康、梁等維新人式關係密切，維新派事實上的機關報《時務報》就是他資助創辦的。
但1898年4月，新舊矛盾鬥爭更加激烈，張之洞發表了影響極大的《勸學篇》，主要矛頭“暗攻康、梁”，反對變革政治制度、反對民權理論，明確與維新派保持距離，劃清界線。戊戌政變發生後，為了洗刷自己以求自保，張之洞開始不遺餘力為慈禧出謀劃策，攻擊、迫害康有為、梁啟超等維新人士。
無論是大權旁落的李鴻章，還是大權在握的張之洞，在體制變革中都無能為力，只能膽戰心驚勉強自保，再次證明梁啟超此言不虛：“中國為專制政體之國，天下所聞知也。雖然，其專制政體，亦循進化之公理，以漸發達，至今代而始完滿。故權臣之權，迄今而剝蝕幾盡。”“要而論之，愈古代則權臣愈多，愈近代則權臣愈少。此其故何也？蓋權臣之消長，與專制政體之進化成比例。”
“涉外”與“外交”
成也外交，敗也外交。李鴻章的權傾一時，名動中外，與他能“外交”大有關係；他為千夫所指、至今仍負重謗，也因其“外交”。他登上外交舞臺、他的外交活動的得失成敗，與他個人際遇、識見當然大有干係，與近代“外交”體制，更是大有干係。
中國向以自己是位於“天下”之中、文化最為發達、優越的“華夏之邦”自居，四周都是文化、制度遠不如中國的“蠻、狄、夷、戎”，中國是“天下共主”，而周邊各國都是中國的“藩屬”。在這種“宗藩”關係中，在鴉片戰爭之前中國沒有近代意義上的外交觀念，自然也沒有外交機構。在傳統關係中，對外的交往就是“宗主”對“藩屬”的管理，所以管理對交往的機構就是“理藩院”。總之，千百年來中國傳統是隻有“理藩”，而無“外交”，只到大門被打開的近代，清王朝統治者仍堅持這種觀念、傳統。
但鴉片戰爭開始後，清政府不得不與英、法等國打交道，雖然中國打了敗仗，但清政府自己是“天朝上國”的觀念和麵子還很強，仍視此時的西方列強為傳統“狄夷”，不屑與根本不想與之“外交”，所以每當有中外交涉事件，由於沒有專門機構和專人負責，朝廷總是因事隨時擇人辦理。但由於中英簽訂了不平等《南京條約》，中國被迫開放了廣州、福州、廈門、寧波、上海這“五口”與外國人“通商”。五口通商，中外交涉遽增。“五口”成為外國人從事各種活動的法定地點，也是中外交涉的法定地點，清政府於1844年設置了五口通商大臣，處理這些地方的中外交涉事宜。傳統的體制，開始打開一個小小的縫隙。由於這“五口”都在南方，廣州歷來是對外交往較多的地方，所以五口通商大臣開始由兩廣總督兼任。但隨著上海的開埠，外國人的活動重心向此移動，因此從1859年起改為由江蘇巡撫或兩江總督兼任。設立五口通商大臣，其目的是將對外交涉侷限在“地方”，不讓外國人進京，以符中國傳統體制。而且，從觀念上說這樣清政府仍有一種虛幻的滿足感，即中國仍是“天朝上國”，那些“蠻夷之邦”只能與中國的地方政府打交道，而不能（因根本無資格）與中國的中央政府打交道。
為了進一步打開中國大門，英、法又發動了第二次鴉片戰爭。這次戰爭又以中國慘敗、簽訂不平等的《北京條約》而結束，英法等國取得了公使駐京的權利。對清政府來說，這可謂體制上的一次鉅變。為了適應這種變化，恭親王奕訢等於1861年初上奏“請設總理各國事務衙門”負責對外交涉事宜，在列強的壓力下又增加了許多沿海沿江開放口岸，長江以南由原來的五口增設為13口，長江以北新開牛莊、天津、登州三口。清政府於是將原來的五口通商大臣改為“辦理江浙閩粵內江各口通商事務大臣”，設在上海，後來演變稱為南洋通商大臣或南洋大臣；在天津新設“辦理牛莊、天津、登州三口通商事務大臣”，後來演變稱為北洋通商大臣或北洋大臣。
南洋通商大臣從設立之初即由蘇撫或江督兼任，因此蘇撫或江督在清政府對外交往體制中佔有一席之地。而北洋通商大臣則在設置之初則是專職，專辦洋務兼籌海防，而直隸總督不兼北洋通商大臣因此從體制上說與外交無緣。由於與北京近在咫尺，再加清廷仍是儘可能將對外交涉活動侷限於地方，所以北洋通商大臣在天津設立之初實際就參與了國家外交活動。由於三口通商大臣是專任，因此與直隸總督往往各自為政、相互掣肘，屢有矛盾。所以“天津教案”後不久，清廷發佈上諭決定裁撤專任三口通商大臣，由直隸總督兼任。直隸總督兼北洋大臣，這一改變大大擴充了直隸總督的職權，參與外交決策，確立其在清政府外交體制中的地位。
清政府為傳統觀念所囿，一直堅持與各國的交涉只能在國門天津而不能在國都北京進行。若想進京交涉，必須先在天津等候，由北洋大臣先向總理衙門呈報獲得批准後方可進京，如果不經北洋大臣同意而直接進京投謁總理衙門大臣則肯定被拒。各國外交人員只能在中國的“地方”、並主要是與“地方官”打交道明顯不合國際慣例，引起各國強烈不滿，一再要求進京，但清政府一直堅持這一規定。這些規定或曰慣例，使北洋實際深深參與國家外交。
堅持傳統體制和觀念的清政府，完全沒有意識到，雖然對外交涉的最後決定權仍在自己手中，但如此規定卻使北洋大臣擁有相當部分的外交權。外交權本是中央政府全權，清政府將相當大部分外交權下放地方而不自知，適見其顢頇愚蠢，對現代外交觀念確實瞭解無多。
經過第二次鴉片戰爭，各種形式的中外交涉更多，外國侵略者對由地方官吏兼差的五口通商大臣辦理對外交涉日益不滿，在種種壓力之下，清政府才成立了專辦外交的“總理各國事務衙門”，以為權宜之計。清朝統治者頗為天真地以為“俟軍務肅清，外國事務較簡，即行裁撤，仍歸軍機處辦理，以符舊制。”但隨著時代的發展，“總理衙門”不僅未能裁撤，職權反而越來越大，不僅純外交意義上的“交涉”歸其“總理”，而且舉凡通商、關稅、傳教、招募華工、邊防疆界、海防水師、船務、購置軍械、創辦機器製造企業、郵電、鐵路、礦務、練兵、新式學堂等無不“總理”，可謂包羅萬象，包含但並非專門處理外交的機構。然而，一個職權如此重大的機構卻始終未脫“臨時”的名份，“所派王大臣多系兼差，未能殫心職守”，亦無法提出統籌全局的應變大綱。
由於長期不願放棄舊體制，不願正式承認“外交”的存在，而實際卻又不得不與咄咄逼人的列強“外交”，所以清政府對外交涉往往左支右絀，前後矛盾，貽患無窮。如前所述，為了阻止列強在京常設公使的要求，清政府在設立總理衙門的同時又分別設立“南洋大臣”和“北洋大臣”二職，從行政體系上說，南、北洋大臣與總理衙門之間權限含糊，該兩大臣在對外交涉時小事自辦，大事上奏請旨，均可不經過總理衙門。而且，掌控中國海關的英國人赫德，也時時插手中國對外交涉事務。
這樣，本應令出一處的外交，實際卻存在多種外交渠道，彼此難以協調，甚至各自為政，難免各種差錯。
直到1901年7月， 經八國聯軍侵入北京的劇變之後，清政府才在列強的壓力下明諭將總理衙門改為外務部。也就是說，從第一次鴉片戰爭起歷經60餘年，清政府才不得不從體制上放棄了“天朝上國”的舊體制，設立了正式的專門機構。清政府最後承認了“理藩”到“外交”的體制性轉變。
登上近代中國外交舞臺，也有李鴻章的個人際遇與能力。1862年到上海參與針對太平軍、小刀會的“協防”，可說是李鴻章擺脫曾國藩、真正“自立門戶”的開始，李鴻章以後的“宏偉事業”實皆由此奠基。正是在上海“協防”期間，李鴻章開始其涉久活動，與各種“洋人”交道，漸漸成為“洋務”重臣，最後主導全國外交。
就在李鴻章到上海前不久，清政府對對外關係作了重大戰略性調整。對清王朝原生死存亡而言，這是一次關鍵性調整，使本來瀕臨死亡的清王朝得以死裡逃生。這種背景，為李鴻章提供了“涉外”的舞臺。
1860年清政府在第二次鴉片戰爭中慘敗於英、法侵略軍，清王朝確實岌岌可危：北方外國侵略者已將京師攻克，咸豐帝出逃熱河；南方“天京”久攻不克，太平天國聲勢仍然浩大，遠無“肅清”、“剿滅”跡象。清政府顯已內外交困，走投無路。而對“洋人”有所瞭解的一些官員開始“主和”，有人認為“夷”“無意於中國土地民人”，有人更明確提出要借兵“俄法”助剿，收復東南。但應者寥寥。而據守東南的一些封疆大吏在太平軍的嚴重打擊面前，多次請奏，提議借“夷兵”助剿，認為如不如此根本無法剿滅太平軍。對此提議，咸豐皇帝勃然大怒，一再強調不許也不需要借“夷”兵助剿。咸豐帝在臨逃之際，命恭親王奕訢留下負責與英法侵略軍議和，這實際是“朝廷”第一次與侵華的洋人直接打交道，使中央政府對侵略者有了較多的瞭解。經過一番“談判”，備受侵略者侮辱的奕訢終與侵略者“議和”成功，簽訂了《北京條約》。與侵略者直接打交道，使奕訢認識到清政府面對的新的侵略者與傳統異族的“入侵”完全不同，並非要推翻清朝的統治自己成為新的皇帝，而其主要目的是通商牟利，在滿足其賠款、通商要求後竟陸續撤軍南返。對此，清廷著實感到意外，對侵略者最終要“問鼎中原”的恐懼、擔心和疑慮漸漸打消。對外認識的這種“新變化”使清政府調整對外戰略成為可能，位居中央、手握大權的恭親王奕訢，成為這種觀點的總代表。
奕訢於1861年初與其他幾名重臣會銜上了《統計全局折》正式系統地闡述了這種新認識。此折在回顧了清代“夷禍”之患及《北京條約》簽訂過程後說：“自換約之後，該夷退回天津，紛紛南駛，而所請尚以條約為據。”並不想要大清的土地和人民，“猶可以信義籠絡，馴服其性，似與前代之事稍異。”從此認識出發，他們自然要把太平天國、捻軍等農民起義與西方列強對清政府的危害兩相比較，得出瞭如下結論：“發、捻交乘，心腹之害也；俄國壤地相接，有蠶食上國之志，肘腋之憂也；英國志在通商，暴虐無人理，不為限制則無以自立，肢體之患也。”以這種分析為基礎，自然得出“滅發、捻為先，治俄次之，治英又次之”的邏輯，重新制定了明確的戰略目標。
更為陰狠的是，他們以歷史上的“三國”為模式，分析了當下的農民起義、列強侵略和清政府彼此關係後，提出“今日之御夷，譬如蜀之待吳”，主張聯合列強鎮壓農民起義。他們提出：“今該夷雖非吳蜀與國之比，而為仇敵則事勢相同。此次夷情猖獗，凡有血氣者，無不同聲憤恨。臣等粗知義理，豈忘國家之大計。惟捻熾於北，發熾於南，餉竭兵疲，夷人乘我虛弱而為其所制。如不勝其忿而與之為仇，則貽子孫之憂。古人有言：‘以和好為權宜，為實事。’洵不易之論也。”新的對外基本方針是“就目前之計，按照條約，不使稍有侵越，外敦信睦，而隱示羈縻。數年間，即系偶有要求，尚不遽為大害。”對這一將使清政府基本國策發生重大變化的奏摺，咸豐帝於1861年1月下旬頒發上諭，正式予以旨準施行，標誌新國策的正式施行。從維護清政府統治來看，此折確實戰略分析透徹，提出的具體建議可說“刀刀見血”的狠招。
當然，這種戰略性的根本轉變從提出到具體施行並不容易，必然要一個“磨合”過程。從上到下都會有種種不同反應，不同理解、乃至不同的執行策略。而且，在執行過程中，必然會遇到向何“夷”借剿、合作到什麼程度、以何種方式合作、指揮權由誰掌握、允許“夷兵”剿“賊”到什麼程度等一系列具體問題。這些，中央政府沒有也不可能有具體的方案，因此相關地方政府和各級官員便有較大的相機行事的權力和幅度極寬的“自由裁量權”。正是李鴻章將這一“新國策”付諸實施，同時在這一過程中積累起自己的“資本”。
對“借師助剿”最為積極的，當屬與自己利益最為密切、以上海為中心的東南官紳。其實，在朝廷對外基本國策還沒有發生轉折時，與洋人打交道頗多的上海官紳就開始借用洋兵“協防”。1860年時任兩江總督何桂清等就提出用“撫夷助剿”的辦法，但未被朝廷採納，不過在滬籌辦防務的蘇松太道管理海關並署理江蘇布政使的吳煦和買辦出身、時任蘇松糧儲道、“綜理夷務”的楊坊仍僱美國人華爾組織了以中國勇丁雜西勇為各級頭目而成的“洋槍隊”。1862年初，江蘇巡撫薛煥把這支洋槍隊定名為“常勝軍”，派吳煦督帶，楊坊會同華爾管帶。華爾率“常勝軍”在上海附近與太平軍多次作戰，由於武器先進，打了一些勝仗，為清廷立下汗馬功勞。但1862年9月下旬，他在一次戰鬥中被太平軍打死。華爾死後，清政府任命美國人白齊文為管帶。
“借師助剿”政策遭到一些大臣的反對，曾國藩也不甚贊成。但1862年曾已任兩江總督，手握重兵的他對朝廷的重大政策不便公然反對，於是在奏摺中提出先靠自己的力量在重要地區消滅太平軍後再商量“會師助剿”之事。很明顯。這只是一種委婉的反對，既然重要地區的“賊”已被滅，自然沒有“借夷”的必要了。他又提出“借夷”最多應只限於上海一地，因上海已是通商口岸，洋人利益頗多，而且上海無險可守，清軍兵力又不夠。他一再強調，借“夷”兵只能“會防”不能“會剿”，所以對部分江浙官紳此時籲請要借洋兵代為收復江寧、蘇州、杭州一帶極為反感，將其譏之為科舉考試借槍手頂替。李鴻章到上海後，曾國藩信中多次指示他與洋人打交道的原則和策略，可以看出曾氏深知與洋人打交道的重要與謹慎：“洋人纏嬲，極難處置，尊處只宜以兩言決之，曰‘會防上海則可，會剿他處則不可’”。“閣下只認定會防不會剿五字，自非賊匪逼撲滬城，我與英法可毫無交涉也。”
到上海後，尚無與洋人打交道經驗的李鴻章立即就必須直接面對洋人。為此，他一次次至書曾國藩，既表明心跡，又向曾討教。他認為上海的官紳“媚夷”，“失之過弱”；而一些反對者則“失之過剛”，表示他的原則是“調濟於剛柔之間”。他稱讚曾國藩“會防不會剿”的觀點，認為如果中國的官兵與洋兵同剿，“洋兵每任意欺凌，逕自調派，湘淮各勇恐不能受此委曲”。他個人“只知有廷旨帥令，不能盡聽洋人調度”。他在給友人的信中說：“西兵助剿，江南官紳皆附合之。鴻章商之大帥，定議不拒絕以傷和好，不忮求以存界限。”他進一步認為“目前之患在內寇，長久之慮在西人。堂堂華夏，積弱至此，豈一人一時所致！”“我能自強，則彼族不敢妄生覬覦，否則後患不可思議也。”這種看法，當不為無見。對洋兵，他想在剛柔之間、籠絡與控制之間走鋼絲、搞平衡，但並不容易。
雖然他在給曾的信中將“常勝軍”頭目譏之為“蠢然一物”，常勝軍“弁目百數十人，均系外國流氓”。但“常勝軍”的戰鬥力卻著實讓他吃驚，決意對其“全神籠絡之”，以為己用。但要完全由自己控制並不容易，經過一番接觸，他感到“常勝軍”人馬精良卻專恣跋扈、狂傲不馴，清朝官員根本不能過問，更無法鈴制。而且，中國官員中只有吳煦、楊坊與他們關係密切，為其提供糧餉等是清軍的數倍。因此，李鴻章感到“常勝軍”固然對鎮壓太平軍有用，但有可能對他本人和權勢和清政府造成威脅，一直伺機對其加以制抑，並想藉此剝奪一直與自己作對、在上海握有實權的吳煦、楊坊的職務和兵權。華爾身亡，白齊文走馬上任，終為李鴻章提供了一次難得的機會。
白齊文性情較華爾更加肆橫，與吳煦、楊坊等漸有矛盾，吳、楊則以拖欠軍餉對付他。1863年1月，白齊文從松江帶衛隊回到上海，到楊坊開的銀號索要欠餉，被楊拒絕。結果，白將吳痛毆一番後，搶去餉銀四萬餘元。李鴻章知情後以“不遵調遣，劫餉毆官”之罪名將白齊文革職。白自然不服，到北京控訴，得到美國公使和英國公使的支持，會同促請清政府將其復職。但清政府認為若將一省巡撫在職權範圍內所作的正常決定強行撤銷實無理由，於是將矛盾下推，發回上海再作處理，李鴻章堅持不許白復職。李鴻章在《白齊文滋事撤換片》中強調：“外國人性情乖戾，威令不行，本難駕馭”。但白齊文已自請加入中國國籍，已受朝廷的三品頂戴職銜，“違犯法令，應照中國之法治罪，以杜後患”。他說自己對“常勝軍”是“曲意寵絡，俾為我用”，但又擔憂：“惟常勝軍人數過眾，獷犴難制”。他提出要由中國官員會同管帶。當然，他決不會同意仍由吳煦等人插手此事。在此顯示出李鴻章權謀老辣的是，在這則因白齊文毆打楊坊而要將其嚴處的折片中，李鴻章竟提出還要嚴處吳煦、楊坊。因為白齊文的種種不是都與吳、楊有關：“該道等創募此軍及換人接帶，始終主謀。又有督帶之責，不能實力鈴制，辦理不善，咎亦難辭”，所以此二人暫行革職。
李鴻章深諳軟硬兼施之道，在提出處理白齊文、整頓“常勝軍”的同時就又附上了《奏獎外國官弁片》，提出朝廷應獎勵一些外國使領館官員和軍人，“以示我朝行賞論功，中外一體之至意。”意在平息外國對撤換白齊文的不滿。但想整頓“常勝軍”、收回兵權並不容易，因為撤掉白齊文後，兵權落入英國人手中。英國方面對“常勝軍”一直由美國人指揮始終不甚滿意，早就在“常勝軍”中安排一些英國人。為收回兵權，李鴻章在撤掉白齊文十幾天後與英國駐華陸軍司令士迪佛立作了一番艱難談判。經過多次辯論，李鴻章已“舌敝唇焦”之後，雙方終於同意“常勝軍”由中英各派員會同接管。首先，在兵權歸屬問題上，英國放棄了獨攬大權的要求，協議規定管帶均應歸中國撫臺節制調遣，中、英兩國都派正規軍官會同管帶，但中國放棄了英國管帶如有過失照中國法律規章辦理的要求。士迪佛立主張凡“常勝軍”出去戰鬥必須先與英、法兩國商定，此點被李斷然否定，後改為如到百里以外作戰則須預先與英、法兩國商量，臨近作戰可自主決定。其次是兵額問題。英國希望“常勝軍”最少要五千人，而李鴻章一方面希望靠它消滅太平軍，另一方面又怕它人數過多、既費銀太多影響淮軍費用又可能形成尾大不掉之勢，留下隱患，所以力主大量裁減。最後雙方妥協，同意以三千為度，若以後兵餉緊張可視情況繼續裁減。第三，軍費後勤方面規定其軍餉在海關銀號按月支取。在李鴻章的堅持下決定從簡，並且規定購買軍火須有江蘇巡撫文書，管帶官不準私購。第四，“常勝軍”駐紮在松江城，但不得干預地方事務。第五，懲處兵勇須聽中國會帶官意見。
根據協議，英國派軍官戈登出任管帶，中國派李恆嵩會同管帶。當然，實際是戈登獨攬大權。
李鴻章在奏報朝廷中表白說，通過這些條款可以“漸收兵柄”，“以後辦理稍有頭緒”。他承認是看到了“常勝軍”在鎮壓太平軍過程中顯示出的強大戰鬥力，又感到其“日益驕蹇，漸成尾大不掉之勢”，所以才“籌思累月，久欲稍加裁抑。而事關中外交涉之端，未便輕於發難”，他對洋兵的原則、態度是“於調停籠絡之中仍寓裁製控馭之道”。
通觀李鴻章處理此事的前前後後，不能不使人深感他的老謀深算、精於權術：步步為營，有進有退，撤掉了在上海經營已久的地方勢力吳、楊，為安插“自己人”創造了條件；儘可能地裁抑了“常勝軍”，使其當下能為己所用卻又不會貽患今後；更重要的是，他使自己擁有了更大的發言權。真可謂一箭三雕！
1863年2月起，李鴻章率淮軍夥同“常勝軍”以上海為基地，向西進犯。太平軍將士雖英勇抵抗，但終寡不敵眾，太倉、崑山先後失陷。而後，淮軍又北犯攻佔江陰、無錫等地，再向西包圍了蘇州。不過守城太平軍浴血奮戰，所以蘇州久攻不下。但對清軍來說，形勢仍然非常有利。
面對如此“大好形勢”，李鴻章自然是搶功心切，生怕他人奪去攻下蘇州這份指日可待“頭功”。他在上朝廷的《駕馭西兵片》就活生生地反映出他的這種心態，當然同時也反映出他對“西兵”的態度。
先是與他一同圍攻蘇州的戈登認為蘇州城太大，“常勝軍”人數太少，要求再招洋兵，便可迅速攻下蘇州。而李鴻章則唯恐“常勝軍”因此人員充足可以單獨攻下蘇州，所以拒絕了戈登的要求。不過在戈登的再三要求下，李只得同意“常勝軍”再招一百人，但卻提出了非常苛刻的條件：無論是否攻克蘇州，這一百名新招洋兵在一個月後必須辭退。而且，如果攻下蘇州，“常勝軍”須與淮軍程學啟部一同進駐，不僅如此，五天之後“常勝軍”就要撤離蘇州，回到崑山。既怕“洋兵”搶自己的頭功，又怕“洋兵”攻城後拒不撤兵形成“太阿倒持”之局，是李鴻章此時的兩大心病。這時發生的他在蘇州背信“殺降”事件，使他與戈登的矛盾更加尖銳。
蘇州是歷史文化名城，更是江南重鎮，清代是江蘇省城。太平軍佔領蘇州後，為太平天國蘇福省省會，忠王李秀城長期精心經營蘇州，想將其建為第二個天京，是太平軍佔領的最重要的城市之一。攻佔蘇州，當然是時任江蘇巡撫李鴻章夢寐以求之事。
1863年春李鴻章率淮軍和“常勝軍”陸續攻下常熟、太倉、昆新、吳江、江陰等處後，於11月中旬兵臨蘇州城下，開始進攻蘇州。
蘇州太平軍守軍在主將慕王譚紹光領導下浴血奮戰，打退了敵人一次次進攻。由於屢攻不下，而且傷亡不小。在譚紹光領導之下守城的太平軍將領還有納王郜永寬等“四王”、“四大天將”，他們控制蘇州城內四分之三的兵力和六個城門中的四個，卻與主帥譚紹光一直不和。戈登通過奸細瞭解到這一情況、特別是知道納王郜永寬還有投降之意後，便主張誘降納王，兵不血刃攻克蘇州。戈登的建議為李鴻章採納。經過一番秘密聯絡，郜永寬在11月28日派人潛入清軍大營，與戈登、程學啟開始投降談判。幾天後郜永寬在蘇州城處陽澄湖親自與戈登、程學啟商議降約。雙方約定郜謀殺譚紹光取其首級並獻蘇州城以降清，而戈登、陳學啟承諾保證郜及部下性命，並給副將以上一定官職，賞賜郜本人二品武職，戈登作擔保人。12月4日，郜永寬等八人刺殺譚紹光，並割下譚的首級，第二天大開城門迎接清軍入城。清軍誘降成功，終於“兵不血刃”拿下蘇州。然而，李鴻章不但沒有履約保全投降者的性命，反而設計殺害了這八個降將。同時，清軍在城內大開殺戒城內數萬太平軍守軍在毫無戒備中被誅殺。李鴻章及清軍的殘忍、背信在這次殺降事件中暴露得淋漓盡致。
這種血淋淋的無恥行為，卻得到朝廷的認可，但這種無恥行徑引起了戈登和外國人的強烈不滿和憤怒，然而這反使行事老辣的李鴻章下決心以後徹底裁撤“常勝軍”。
蘇州失守，標誌太平天國蘇南根據地已陷入絕境；幾周後無錫陷落，幾個月後重鎮常州又於1864年5月被淮軍會同“常勝軍”攻下。此時，生死搏鬥已十好幾年的雙方勝負已可基本判定；另外，隨著蘇州“殺降”事件和攻克常州過程中李鴻章與戈登的矛盾越來越尖銳。李鴻章終於感到“常勝軍”已成可以拆掉的“過河之橋”，而且生性謹慎多疑的他認為此“橋”必須及時拆除，如果不立即裁遣“常勝軍”，恐怕後患無窮。
戈登聽到李鴻章殺降的消息頓時勃然大怒，認為這是最無恥的背信棄義，而且自己還曾信誓旦旦為降將作保，於提著洋槍要找李鴻章算帳。李鴻章聞訊趕忙躲了起來，以後幾天戈登一直在提槍找李，而李則躲避不見。由於左找右找都找不到李鴻章，戈登只得忿忿然留下一份最後通牒，要求李鴻章下臺，不然他就率“常勝軍”進攻淮軍，將所攻佔的城池再交還太平軍。然後，他就率“常勝軍”返回崑山，同時給英國駐華公使布魯斯寫信，要求英國政府幹預，迫使李鴻章下臺。英國駐華陸軍司令伯郎也從上海趕到崑山，與戈登商定“常勝軍”由其節制，不再受李鴻章及中國政府調遣的問題，藉此從中方奪回“常勝軍”的控制權。上海的外國領事館官員代表列強及所有外國僑民簽署了一項嚴厲譴責李鴻章的決議，指其殺降是對人性的徹底背叛，並警告說此事很可能使列強不會再幫助清政府，並可能撤回幫清軍打仗的洋兵洋將。
李鴻章沒有想到，他的“殺降”居然會引起外國人如此強烈的反應，甚至有可能破壞難得的“中外和好”局面。其癥結在於他認為殺降縱有不妥充其量只是方法問題，而不知道戈登卻認為這是原則問題。這種不同觀念的背後是不同文化背景、不同時代觀念的衝突。
面對洋人的嚴厲指責，李鴻章畢竟有些慌亂，他在給朝廷的幾次奏摺中辯解說，如此殺降是因為叛變“諸王未理髮，叛跡顯然”；“挾制要求，不肯散其眾，硬請保為總兵副將官職”，“降眾多達二十萬，難以安置” 等理由。表示“臣思受降與受敵，必審其強弱輕重，能否駕馭在我。”其實，根本就沒有“降酋”謀反的任何跡象，而是他僅僅擔心難以控制，就採取如此殘酷手段。他在稍早上奏的《克復蘇州折》中就明言：“該酋等久在賊中為大頭目，狼子野心，恐其難制，”所以要採取措施“免致尾大不掉另生枝節”。“鞏其難制”此四字是他殺降的真實動機，僅因其“恐”，數萬人生命便化為烏有！在給曾國荃的信中他洋洋得意地說這次“拴殺偽王六，偽天將五，皆忠逆部下悍黨，稍可自娛。”在給郭嵩燾的信中亦說這次“蘇州、無錫苦戰數月而得之，所以少愜意者，誘斬六偽王四天將，而解散忠黨二十萬之眾。”他在給朝廷的奏摺中故意將戈登反對殺降的原因歸結於他先將常勝軍調回崑山、未讓其攻入蘇州，戈登因此心懷不滿、故意找碴，並強調“洋人性情反覆，罔知事體”。並向朝廷表示此時的淮軍已不是初抵上海的初創之師，而常勝軍“除炸炮外，攻剿不若我軍”，所以對戈登“的屢稱對仗”他“亦不甚懼怯也”。最後，他以退為進，說如果因此破壞“中外和好”大局，“惟有請旨將臣嚴議治罪，以折服其心”。
這種血淋淋的無恥行為，卻得到朝廷的認可，認為“所辦並無不合”，“甚為允協”！曾國藩是著名的理學大家，竟也稱讚這種背信棄義的行徑，稱“此間近事，惟李少荃在蘇州殺降王八人最快人意”，“殊為眼明手辣”。
理學大家曾國藩盛讚李的殺降，戈登只是英國一介武夫，是要錢不要命的僱傭軍頭目，卻對“僱主”的殺降萬難接受，也說明李、戈二人觀念之別非個人品性之別，乃時代之別也。二人衝突固然也可視為中西觀念衝突，但“地域性”的中、西衝突背後，其實是“時間性”的某些傳統觀念與現代觀念的衝突，是“特殊性”與“普適性”的衝突。請看：就在李、戈為殺降激烈衝突的1863年，瑞士慈善家亨利·杜南在這一年首倡創立紅十字會的國際會議，第二年8月，正式成立了國際紅十字會。瑞士、法國、比利時、荷蘭、葡萄牙等12國在日內瓦簽訂《改善戰地武裝部隊傷者病者境遇之日內瓦公約》。公約規定了軍隊醫院和醫務人員的中立地位和傷病軍人不論國籍應受到接待和照顧等。上述公約曾於1906年和1929年進行過兩次修訂和補充，形成了《關於改善戰時傷者病者待遇的日內瓦公約》和《關於戰俘待遇的日內瓦公約》，規定不僅不能“殺降”，而且不能“殺俘”，甚至不能“虐俘”。1904年3月，中國先後成立了東三省紅十字普濟善會和上海萬國紅十字會；6月末，清政府命駐英使臣張德彝在瑞士日內瓦按照1864年所訂《日內瓦紅十字會公約》補籤畫押，以政府名義加入國際紅十字協會作為會員國，取得了正式創辦紅十字的資格。雖然由於種種原因，中國紅十字協會直到1912年元月才被國際紅十字會正式承認。但國際紅十字的精神和價值觀念，在李、戈衝突40年後的1904年，已開始被民間和官方接受。
此次衝突，透露出一些傳統價值觀與現代價值觀的衝突、並終將改變的信息。
雖然有朝廷支持，但李鴻章另一方面仍急忙中國政局影響頗深的英國人赫德等求援，請他們代為調解。經過赫德等人的調解，英方認為維持與清政府的“和好”更符合自己的利益，因此主張將此事交總理衙門處理，制止了戈登的過激行為。而且，此時淮軍人馬已達五萬，且其中三四萬人裝備了新式武器，而“常勝軍”只有三千人，從實力上說也不是淮軍對手，戈登只得作罷，僅要求李鴻章發一文告，說明此事與己無關。對此要求李鴻章立即答應，雙方都有了“下臺階”，一場大風波總算平息。
但此事更堅定了李鴻章裁撤“常勝軍”的想法，他多次感嘆“常勝軍”已成為“磨難星”，不但“月糜五六萬金”，而且“隨事要求，隨時翻覆，鴻章百忍之而苦無一當也”。
攻下常州後，戈登認為太平軍敗局已定，淮軍已漸西化並迅速強大而“常勝軍”正在腐化渙散，再加對李鴻章殺降不滿，於是負氣主動要求遣散“常勝軍”。李鴻章早就想裁撤“常勝軍”，戈登此舉正中其下懷，立即高興地同意解散這支外國人擔任各級軍官的中外混合軍。不過，英國駐上海領事巴夏禮卻認為這會削弱上海防衛，所以致信李鴻章堅決反對此事。而李也不示弱，回信反駁。終於在1863年5月31日解散了“常勝軍”，其中一部分精銳部隊和大部分武器裝備被編為淮軍，進一步提高了淮軍的實力。
李鴻章在給朝廷的《裁遣常勝軍折》中認為“常勝軍”只是武器厲害，而“洋弁貪恣，兵勇驕悍”，“久為蘇省隱患。兩年以來，每思乘機善遣，徒以軍事方棘，外人把持，未易就理。”這次順利遣散“常勝軍”，的確去掉了他的一塊心病。平心而論，李鴻章能屢打勝仗在很大程度是倚靠“常勝軍”，但現在他卻不願承認此點，因為現在是“拆橋”的時候了。從對“常勝軍”的利用、處置，可以看到李鴻章“請神”“送神”的現實和老辣。
對白齊文、戈登等人的“掌控自如”，可以說，他初次“涉外”就異常成功，將清政府“中外和好”、“借師助剿”而又不為洋人所控的“新戰略”恰到好處地付諸實施，因此得到清廷的青睞。曾國藩也讚揚他“駕馭洋將擒縱在手，有鞭撻龍蛇視若嬰兒之風，尤以為佩。”
這種對洋人“掌控自如”的經歷，使李鴻章對自己與洋人打交道的本事頗為自得，所以近十年後乃師曾國藩對“天津教案”頗感棘手時，他幾次去信得意地將自己與“洋人”打交道的方法概括為“痞子手段”，建議說與洋人打交道要“參用痞子手段，不宜輕以一死塞責”。“鴻章前雲痞子手段，我於盡情盡禮後，若再以無理相干，只有一拼而已”。這，大約是他的經驗之談。
與通常的印象、觀念大為不同，梁啟超在《李鴻章傳》中說：“李鴻章與外國人交涉。尤輕侮之，其意殆視之如一市儈，謂彼輩皆以利來，我亦持籌握算，惟利是視耳。崇拜西人之劣根性，鴻章所無也。”所謂與外國人交涉“尤輕侮之”，即李引為得意的“痞子手段”。不過，這種“痞子手段”縱有效於一時、一人、一事，終無法挽救晚清外交的屢屢重大失誤。
“涉外”的成功，給李鴻章帶來會與“洋人”打交道的巨大聲望，他也頗以此自負。命運終於使他成為清王朝“外交”最重要的主導者。1870年秋，直隸總督曾國藩因“天津教案”處理不當被調離此職，由李鴻章接任。當上有“總督之首”之稱的直隸總督，使李實際上進入權力中樞。而幾個月後清廷決定將以前專職的“三口通商大臣”撤銷，改由直隸總督兼任，使他從“地方官”登上國家外交舞臺，參與全國性外交的制定實施。
他剛剛履任不久，日本問題就提上議事日程。這是他首次直接參與、經辦全國性外交活動。而且，在某種程度上說，李鴻章的外交、甚至政治生涯的最大失敗是最終敗於對日交涉，
1870年9月末，日本政府代表、外務權大丞柳原前光經上海來到天津，會見了李鴻章，要求與中國訂約、通商，並通過成林將日本外務卿的書信轉給北京的總理衙門。從李鴻章給總理衙門的信中看，柳原前光“禮貌詞氣均極恭謹”， 提出“英法美諸國強逼該國通商，伊國君民受其欺負，心懷不服，而力難獨抗。雖於可允者應之，其不可允者拒之。惟思該國與中國最為鄰近，宜先通好以冀民心協力。”柳原前光這種日中聯合共抗西方列強的狡猾說辭明顯打動了李鴻章，再加李對日本開始迅速學習西方原本就大有好感，因此對日中聯合頗為讚賞：“與之深談西事，似有大不獲已之苦衷。日本距蘇浙僅三日程，精通華文，其兵甲較東島各國差強，正可聯為外援，勿使西人倚為外府。”當然，他認為與日本應另立條約，不能按照與西方各國所訂條約，即日本不應享受中國給西方列強的特殊利益。李鴻章似乎完全忘記了他在近6年給總理衙門的信中曾經提到日本現在學習西方變法自強，以後很可能追隨西方侵略中國。當然，他當時那封信的本意可能是想強調中國也應向日本那樣學習西方變法自強，對日本的現實威脅性並沒有真切的認識，只是用日本來嚇唬一下朝廷。
後來的歷史證明，他用日中聯合共抗西方列強的基本外交方針完全錯誤。甲午戰爭慘敗後，由於俄國強迫日本將遼東半島歸還中國，李鴻章又想“聯俄抗日”，但東北又為俄國侵佔。在炮艇時代弱國無外交，以夷制夷是李鴻章在沒有辦法時的辦法，雖然終不免一敗再敗。
長期沒有統一的外交機構，也極易造成決策失誤。中法越南交涉十年的整個過程，多渠道外交體制的弊端暴露無遺。自1875年5月法國駐華公使因“越南歸屬”問題照會中國政府起，至1885年6月中法兩國正式簽訂“中法和約”止，中法“越南交涉”歷時十年。其間打打停停、停停打打，衝突不斷。原因當然是多方面的，但就清政府方面來說，其對法政策政出多門且往往自相矛盾，則不能不說是一重大因素。有駐英、法使臣曾紀澤在法國與外交部談判，由總理衙門負責；李鴻章又多次被授權在天津、北京與法方談判；最後總稅務司、英國人赫德開闢一個秘密渠道、代表清政府與法談判，李鴻章都被排除在外，不得予聞。甚至在法國外交人員1885年4月底來到天津，準備最後的簽約談判時，代表清政府的赫德渠道與法方細節商榷時，李鴻章仍被排除在外。6月9日，一切談成，李鴻章只是代表清政府出場畫押而已。
對李鴻章的外交，梁啟超客觀評論說：“中國俗儒罵李鴻章為秦檜者最多焉。法越中日兩役間，此論極盛矣。出於市井野人之口，猶可言也，士君子而為此言，吾無以名之，名之曰狂吠而已。”因為“內治不修，則外交實無可辦之理。以中國今日之國勢，雖才十倍於李鴻章者，其對外之策，固不得不隱忍遷就於一時也。此吾所以深為李鴻章憐也”。
結語
梁啟超將李鴻章放在中國歷史、中國近代史、“三千年未有之變局”的中外交織的脈絡中加以考察，他的總體結論是：“吾敬李鴻章之才，吾昔李鴻章之識，吾悲李鴻章之遇。”
人們總愛將近代中國與日本作一比較，梁啟超也將李鴻章與伊藤博文二人作一比較。他認為：“李鴻章與伊藤博文，中日戰役之兩雄也。”若以成敗論英雄，當然要贊伊貶李，但他認為伊藤博文根本不能與李鴻章相比，因為：“日人常評伊藤為際遇最好之人，其言蓋當。彼當日本維新之初，本未嘗有大功，其櫛風沐雨之閱歷，既輸一籌，故伊藤之輕重於日本，不如鴻章之輕重於中國，使易地以處，吾恐其不相及也。”當然，伊藤博文有一點卻是勝過李鴻章，他曾到歐洲遊學，知道現代政治的基本原理，所以能“制定憲法為日本長治久安之計，李鴻章則惟彌縫補苴，畫虎效顰，而終無成就也。”但梁又指出，當時日本有伊藤博文那樣學識見解者，“其同輩中不下百數，中國之才如鴻章者，其同輩中不得一人，則又不能專為李咎者也。”
這是李鴻章的悲劇，大清王朝的悲劇，是那個時代的悲劇。
在《李鴻章傳》的最後，梁啟超認為李是一個王朝的符號性、象徵性人物，他的去世，對他忠心耿耿服務四十年、仍處風雨飄搖中的政權來說，是一個凶多吉少的惡兆：“嗟呼！李鴻章之敗績，既已屢見不一見矣。後此內憂外患之風潮，將有甚於李鴻章時代數倍者，乃今也欲求一如李鴻章其人者，亦渺不可復睹焉。念中國之前途，不禁毛髮慄起，而未知其所終極也。”
十年後，建政二百六十餘年的大清王朝轟然坍塌。
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