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作者：劉廣君 清華大學就業與社保研究中心副主任
多年來，我國社保制度一直存在徵繳不到位的問題，主要反映在繳費基數不實，只有實際費基的60%~70%左右。
未來生育狀況關乎社保制度的可持續性和長治久安，降低造人育人成本也是社保制度改革的重要相關措施。
社保繳費劃歸稅務部門，有喜有憂，最終卻是落到“行”上，即建立生育政策調節機制，重點關注基本養老保險的結構性調整和參數調整，採用綜合手段控制基本醫療保險費用不合理增長。
7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國稅地稅徵管體制改革方案》，明確將社會保險費的徵收職能劃歸稅務部門，疊加近日新個稅法通過審議，社會反映強烈，有喜有憂。
首先要更正目前存在的一個錯誤說法，這次不是社會保險費改稅，而是徵收職能的重新明確界定。稅和費有本質的不同。稅是公共品，具有強制性和無償性，由政府稅務部門統一徵收，財政部門列入中央預算和地方預算統一安排、支配使用，為國家行政事業和公共項目提供資金支持，如基礎設施建設、國防等，法律依據是《稅法》；費是準公共品，是有償的，針對專門項目經費支出而徵收和使用，需要自求收支平衡，財政給予適當補貼。如養老保險基金是用於參保人養老金待遇支付，不得挪作他用，社會保險費的徵收依據是《社會保險法》。這次改革後，社保費由稅務部門徵收，人社部門管理使用。
國家政策調整目標是理順管理職能，維護法律尊嚴，保證社保制度對國民經濟和社會發展的促進作用，但需要繼續出臺一些配套政策或措施。“三思”社保新政，任重道遠。
一思“喜”
多年來，我國社保制度一直存在徵繳不到位的問題，主要反映在繳費基數不實，只有實際費基的60%~70%左右。《中國企業社保白皮書2018》顯示，能夠依法按照上年度職工工資作為繳費基數的企業佔比只有27.05%，略好於2017年度的24.1%，說明有超過七成的企業，社保繳費基數違規，或統一按最低檔次繳費，或企業自定繳費標準，甚至少報繳費人數以逃避責任。
社保管理部門的特點在於熟悉各項社會保險政策和業務，並貫穿企業和個人參保、費用徵繳、待遇發放及相關服務的所有環節，但無法及時和精準地掌握企業基礎信息，因此在核定和徵收社保費時，使得企業存在不規範繳納的可能。而稅務部門在對企業基礎信息的掌握上具有優勢，有嚴格的徵管手段和專業人員配備，由稅務部門徵收社保費將提升社保徵管的規範程度，提高徵繳力度。
在我國社會保險制度的公平性上，擴大參保繳費覆蓋面，必須強制符合規定的企業和個人參保；效率性上，夯實費基，嚴格徵管，減少制度運行成本，保證社保費徵繳到位；可持續性上，保證和維護參保人權益實現，有效彌補制度缺口和實現長期精算平衡，促進全國統籌的實現。因此，這次改革有重大意義。
二思“憂”
還沒細思新個稅法修改後帶來的利好，企業已開始憂慮嚴格社保繳費可能導致的成本提高，職工個人也陷入當期收入會減少的愁緒中。
蘇皖豫黑等地已經開始追繳企業之前少繳漏繳的社保費，驚鴻一片。這次政策調整後，以往規範繳費的大型國企、機關事業單位一般不會受影響反而可能會受益，而那七成前期沒能足額繳費的企業，多是傳統行業、勞動密集型產業、小型和私營企業，如傳統服裝和製造加工、軟件外包、服務業、快遞、外賣等，運營費用成本的提高將會大大擠佔他們的利潤空間。中金公司的報告稱，此次社保新政可能使這些企業社保費成本增加14%。參加社保還成為了政府行政管理手段，比如買房、子女教育、居住證辦理等。已經有諮詢機構在研究通過建立新型勞動關係以合理避費，如從B2C變成B2B等，把一部分收入以分紅的形式分給員工，以規避由於工資基數過大導致的社保繳費成本上升。
嚴格社保制度規範管理順理成章，但降低社保繳費負擔為企業發展助力已成共識。從更宏觀的角度看，養老保險、醫療保險制度贍養比已突破3 : 1的超級老齡化社會警戒線，參保覆蓋率已達九成，開源不易。社保基金保值增值壓力大，效率不高。在以收定支、現收現付制度模式（pay as you go）下，這次調整後收（稅務）、支（人社）單位不統一，會不會產生“多龍治水”下的權責利不一致；面對未來全國統籌的政策目標，中央與地方、發達與欠發達地區、老齡化程度不同的地區會不會發生利益博弈關係，這些都值得關注和研究。
三思“行”
決策層已經聽到了坊間的呼聲。
9月6日召開的國務院常務會議上，釋放了減費降負的信息，已經明確了在夯實社保繳費基數的基礎上，調整費率，但如何操作、怎樣調整尚不明確。實際上社會保險改革的重點是基本養老保險和基本醫療保險。
一是要建立生育政策調節機制，穩定社保制度繳費資源供給。
現收現付下的社保制度最重要的敏感因素是制度贍養比，即繳費人數與享受待遇人數的比例關係，合理比例應該在5：1以上。儘管我國於2016年放開了二胎政策，但人口出生率一直不樂觀，2016年人口自然增長率為5.86‰，低於“十三五”生育規劃年均6‰的目標，而2017年新生兒又比2016年少了63萬，主要原因是一孩少生249萬，前期生育政策導致的育齡婦女大量減少。未來生育狀況關乎社保制度的可持續性和長治久安，降低造人育人成本也是社保制度改革的重要相關措施。
二是要重點關注基本養老保險的結構性調整和參數調整，具體要做好如下幾方面工作：
建立全國統籌的社保機制。由此提高制度的公平性，給予不同性質、不同地區的企業員工同等國民社保待遇，消除跨地區勞動人口流動的阻礙和福利損失，減少財政兜底的風險，做好社保基金統籌預算安排，防止無效轉移支付，彌補收大於支和收不抵支地區的待遇支付差。從安全戰略的角度看，全國統籌的社保制度也有利於保證國家的統一性和完整性。
調整繳費費率。2016年清華大學就業與社保中心與中國國際經濟交流中心聯合課題項目組對我國基本養老保險制度改革進行研究，測算結果表明，中央統籌基礎養老金制度的企業費率從20%降至12%以下是合理的、可行的，但強調要全國統一信息系統、費基費率和養老金計發政策，以上年度在職職工平均工資（或者城鎮職工工資的平均值）為繳納稅費的基數，維持目前領取年齡和計發政策，總費率應為20%，用人單位承擔其中的12%。在改革目標上，要確保基礎養老金支付水平不降低；職工有責、不增負擔，將原繳費8%分別設計成4%劃入中央統籌賬戶（領取基礎養老金），另4%劃入職業年金、企業年金個人賬戶（與企業為補充養老保險繳費一同獲取投資收益），繳費職工的利益將有所增加；國家有責、適度負擔，通過國有資產年度劃轉兌現、發行特種國債等措施為統籌基金籌措4%資金，並承擔當年國有企業體制改革時的轉製成本。
完善個人賬戶，打造安全運行管理機制。整合現行職工養老保險個人賬戶、企業年金個人賬戶、商業保險個人賬戶、消費積分轉換養老金，進入國民個人養老儲蓄賬戶（含機關事業單位）。基本養老保險制度在減少基礎養老金單位繳費水平的基礎上，放大職業年金（企業為企業年金）單位和個人繳費比例，做實個人賬戶，實現多繳多得的激勵機制。改革住房公積金制度，按照個人財務生命週期，制度引導養老金個人賬戶和住房公積金個人賬戶捆綁使用，適時轉移，以低息貸款在年輕時先解決首套住房問題，然後全部積累養老金或建立養老護理保險。建立個人賬戶養老金公共治理體系，引入信託文化委託受託人管理，讓個人賬戶養老金資產獨立，隔離機構風險；實行市場化管理以提高保值增值水平，確保受益人利益最大化。
三是要採用綜合手段控制基本醫療保險費用不合理增長。
根據國際趨勢，採取DRGs-PPS總額預付和按人頭、按病種等多元化混合償付的方式。完善監督機制、加大懲罰力度，嚴肅懲治醫療機構和醫務人員的惡意逐利行為，以及受保人惡意騙保行為。積極探索醫保制度創新，例如將企業支付進入個人賬戶中的資金劃入醫保統籌基金，但擴大風險覆蓋範圍和報銷比例；採用個人賬戶資金強制購買普通商業保險的方式滿足大病和貧困人員的看病問題；為滿足中高收入者對就醫的個性化需要，鼓勵購買高端商業保險等。
還要回答一下什麼時候社保可以“費”改“稅”。這個在基本養老保險制度中可以實現，關鍵是要做結構性調整。中央真正建立全國統籌基礎養老金並實現國民化，即人人享有，政府要擔負確保發放的責任，做到“全覆蓋”“保基本”，實現當地消費支出的一定比例，實現退休前工資替代率的30%~40%左右，應該在這時候就可以 “費”改“稅”。同時還要建立具有靈活機制的養老金個人賬戶，將個人積累能力、用人單位繳費能力和賬戶養老基金市場投資收益水平相關聯，政府提供適度的繳費端稅收激勵政策，通過信託管理保證個人賬戶的安全性和受益人利益最大化。基礎養老金通過“稅”的形式實現，目標是克服貧困，強調公平性。個人賬戶養老金還是要通過“費”的形式實現，用於改善生活，追求效率性。利用新型“二元”結構養老金制度，按世界銀行的養老金充足性研究結果要求，必須實達到個人退休前工資70%-80%的替代率，滿足老年人養老需求，並實現消費、納稅、投資能力的第二人口紅利。
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