“復婚不準操辦酒席”“全縣捲菸銷售必須達到25100箱”“副科級以上幹部須替開發商賣房”……近年來，“奇葩紅頭文件”頻現，但這些有望被終結。
據新華社報道，近日，國務院辦公廳印發了《關於全面推行行政規範性文件合法性審核機制的指導意見》（簡稱《指導意見》），要求建立健全程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制，確保所有行政規範性文件均經過合法性審核。
據瞭解，這是我國第一次從國家層面對行政規範性文件（也就是俗稱的“紅頭文件”）合法性審核機制的主體、範圍、程序、職責、責任等，做出全面系統的規定。
就現實角度看，政府機關的行政管理、行政執法等，確實離不開那些套著紅頭、蓋著公章的官方文件。
但“紅頭文件”制定主體眾多、超越權限、程序混亂等，也使那些任性的“紅頭文件”備受詬病，被稱作法治政府的“腸梗阻”。而“紅頭文件”亂象滋生，侵害了公眾的合法權益，也損害了政府形象。
就如何遏制“紅頭文件”亂象，在立法、司法和行政上都有動作。譬如，1999年制定的《行政複議法》，賦予了行政複議機關對規範性文件附帶審查的權力；2015年新修改的《行政訴訟法》，明確司法機關可對規範性文件附帶審查。
現實中，一些地方法制機構“備案審查”，已形成固定做法。如2017年以來，貴州省政府法制辦通過按月組織備案審查，共集中審查269件規範性文件，並將有關結果在門戶網站上向社會公佈等。
但是，對審核主體、審核內容、審核方式等不夠明確，也在一定程度上制約了“紅頭文件”的治理效果。
審視這次的《指導意見》，一個很大的亮點，就是規範了審核主體。從之前的做法看，對規範性文件的內部審核，既有行政複議機關，也有政府法制機構，而各個地方的做法也存在差異。根據《指導意見》，各級人民政府及其部門要明確具體承擔規範性文件合法性審核工作的部門或者機構，並對不同層級、不同情形作出了規定。歸口上的規範統一，有利於形成治理“紅頭文件”的合力。
明確審查內容，是《指導意見》的又一亮點。在今年5月份國務院辦公廳《關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》“列舉規定”的基礎上，《指導意見》又對行政規範性文件範圍作了“排除規定”，明確“制定主體是否合法”“是否超越制定機關法定職權”“是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形”等審核內容，對審核內容的精準定位，便於審核機關有的放矢，提高對規範性文件的審核效益。
合法性審核，如何規範程序乃是關鍵。根據《指導意見》，完善合法性審核的工作流程，規定起草單位報送合法性審核的材料要求，區分兩種報送審核程序，明確規定合法性審核時限，一般不少於5個工作日，最長不超過15個工作日等，要求“不得以徵求意見、會籤、參加審議等方式代替合法性審核”“未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交集體審議決策”等，並規定了追責情形。明確“如何審”，有利於規範審核機關的具體操作，體現審核工作的權威性。
治理“紅頭文件”，本質還是為了規制權力。在持續立法的基礎上，構建“紅頭文件”合法性審核機制，為行政權力打造更堅固的制度籠子，指向一個行政必須依法、權利更有保障的法治政府。
歐陽晨雨（學者）
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