【最高法裁判】行政協議的效力追認

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【裁判要點】

行政協議案件具有”行政性”和”協議性”，在行政協議的成立和生效等問題上可參照適用合同法的規範。《中華人民共和國合同法》第四十四條規定”依法成立的合同，自成立時生效”；涉案協議第七條約定”本協議自簽訂之日起生效，乙方拆遷完畢交地給施工單位之日即自行失效，甲、乙雙方應共同遵守”，涉案協議系綠化鄉政府就搬遷補償與被徵收人追夢養殖場達成的補償協議，協議內容並不違反行政強制性規定及民事效力性強制規定，且根據原審法院查明，黔西縣政府已預支了部分補償費和林木款，故在雙方簽訂涉案協議之日起，協議即已生效，並且部分履行，協議履行過程中如無變更、撤銷等其他情形，雙方均應按照協議約定全面履行義務。原審法院認為，因追夢養殖場屬於個人獨資企業，被徵收企業價值在50萬元及以上，需畢節市高速公路鐵路建設徵地拆遷協調指揮部參與，其徵收原則上以評估為基礎，故協議需黔西縣政府進行追認後才能發生法律效力。但是，按照有關實施方案，上述參與及評估程序應發生於協議簽訂之前的協商過程中，在協議已訂立生效且部分履行的前提下，僅僅以協議訂立過程中上述協調指揮部未參與和徵收未經評估即認定已經簽訂的涉案協議尚未生效，並不利於維護政府的公信力，亦有悖於行政協議制度設立的初衷和合同法規定。

【裁判案號】

（2018）最高法行申9005號

【當事人情況】

再審申請人（一審原告、二審上訴人)黔西縣綠化鄉追夢養殖場，住所地貴州省黔西縣綠化鄉豐收村長興五組。

負責人劉兵，男，1989年6月3日出生，漢族，住貴州省黔西縣。繫個人獨資企業黔西縣綠化鄉追夢養殖場的投資人。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人)貴州省黔西縣人民政府，住所地貴州省黔西縣城關鎮迎賓大道。

再審被申請人（一審第三人、二審被上訴人）貴州省黔西縣綠化白族彝族鄉人民政府，住所地貴州省黔西縣綠化鄉街上。

【案件由來】

再審申請人黔西縣綠化鄉追夢養殖場（以下簡稱追夢養殖場）因與貴州省黔西縣人民政府（以下簡稱黔西縣政府）、貴州省黔西縣綠化白族彝族鄉人民政府（以下簡稱綠化鄉政府）房屋徵收補償協議一案，不服貴州省高級人民法院（2017）黔行終1591號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

【原審情況】

追夢養殖場向貴州省畢節市中級人民法院起訴稱，2015年初，黔西縣政府轄區內新建成都至貴陽鐵路（成貴鐵路）壓覆了追夢養殖場，結合省、市、縣專門針對此次成貴鐵路用地的徵收補償計算方案，黔西縣政府已將徵收其名下養殖場房屋、構築物、附屬設施及其他實物等按照徵收補償文件計算後多次張榜公示，合計補償總金額為1894215.01元，2015年9月15日與綠化鄉政府簽訂了拆遷協議，協議約定金額與公示金額相同。協議簽訂後，追夢養殖場停止了涉案養殖場的經營，黔西縣政府下設的鐵路建設工作部門又欺騙追夢養殖場，稱養殖場如果通過評估會得到更多的徵收補償款，遂欺騙追夢養殖場與其共同委託評估。評估過程中，黔西縣政府又授意評估機構不要按照此次成貴鐵路徵收補償文件確定的方案及計算方法進行評估，導致最終評估結果只有142.10萬元。追夢養殖場認為,此次被徵收的養殖場完全因為成貴鐵路建設用地需要而徵收，黔西縣政府應當根據黔鐵建〔2014〕80號、畢高鐵徵指通〔2014〕16號、黔政函〔2015〕10號等文件的相關規定計算得出的張榜公示及簽訂協議的金額支付追夢養殖場徵收補償款。評估機構未參照此次徵收相關文件進行評估無事實根據和法律依據。故請求判決黔西縣政府向追夢養殖場支付徵收補償款1894215.01元，並自2015年9月15日起按中國人民銀行同期貸款利率支付利息至全部款項付清之日止。

貴州省畢節市中級人民法院一審經審理查明，成貴鐵路樂山至貴陽段於2009年經國家發展和改革委員會以發改基礎〔2009〕3068號文件批覆同意建設。2013年8月16日，中國鐵路總公司下發了鐵總辦函〔2013〕568號《中國鐵路總公司關於新建成都至貴陽鐵路樂山至貴陽段初步設計的批覆》，成都至貴陽鐵路樂山至貴州段項目已依法完成各項審批程序並開工建設。2014年7月2日，貴州省鐵路建設辦公室印發了經貴州省人民政府批准的黔鐵建〔2014〕80號《成都至貴陽鐵路貴州段房屋徵收及附著物補償安置方案》；2014年8月5日，畢節市高速公路鐵路建設徵地拆遷協調指揮部印發了經畢節市人民政府批准的畢高鐵徵指通〔2014〕16號《成都至貴陽鐵路畢節段房屋徵收及地上附著物補償安置實施方案》；2015年1月27日，黔西縣政府批准同意黔政函〔2015〕10號《成都至貴陽鐵路黔西段城市規劃區內房屋徵收補償安置實施方案》。追夢養殖場在成貴鐵路黔西段的徵收範圍內。2015年9月15日，綠化鄉政府與劉兵簽訂了《拆遷協議書》，擬對劉兵的房屋、構築物、附屬設施、裝飾裝修實行貨幣補償，總金額為1894215.01元。協議簽訂後，黔西縣政府認為追夢養殖場屬個人獨資企業，《成都至貴陽鐵路貴州段房屋徵收及附著物補償安置方案》中對各類企事業單位的生產性質房屋徵收作了規定，原則上以評估為基礎。《成都至貴陽鐵路畢節段房屋徵收及地上附著物補償安置實施方案》、《成都至貴陽鐵路黔西段城市規劃區內房屋徵收補償安置實施方案》中均對各類企事業單位的生產性用房徵收，原則上以評估為基礎。其中，被徵收企業資產價值在50萬元及以上的，需畢節市高速公路鐵路建設徵地拆遷協調指揮部參與。追夢養殖場與綠化鄉政府簽訂的《拆遷協議書》，黔西縣政府不予認可。因協議未得到履行，經協商，黔西縣政府成立的黔西縣快速鐵路和高速公路建設領導小組辦公室與追夢養殖場於2016年5月6日共同委託了貴州祥仕價格評估諮詢有限責任公司，對追夢養殖場的資產進行評估，估價對象為土地租賃剩餘價值、房屋、設備及地面附著物等。2017年2月22日，該評估公司出具了黔祥價評字（2016）第05-114號《資產估價結果報告》。經評估，評估基準日為2015年5月6日標的物的市場價值為人民幣142.1萬元。

該院另查明，黔西縣政府已向追夢養殖場預支了補償費100萬元。其中2016年2月29日向追夢養殖場預付50萬元，2017年3月22日向追夢養殖場預付50萬元。2016年3月7日，黔西縣政府向追夢養殖場支付了涉案土地上的林木款3554元。

貴州省畢節市中級人民法院一審作出（2017）黔05行初37號行政判決認為，因成貴鐵路修建經過黔西縣境內，黔西縣政府徵收了追夢養殖場在黔西縣綠化鄉的養殖場。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規定，作出行政行為的行政機關是黔西縣政府，本案被告主體適格。追夢養殖場根據其與綠化鄉政府簽訂的拆遷協議，提出黔西縣政府補償189萬餘元的補償費用的訴訟請求。經查，追夢養殖場屬於個人獨資企業，貴州省人民政府批覆的《成都至貴陽鐵路貴州段房屋徵收及附著物補償安置方案》中，規定對各類企事業單位生產性質房屋徵收，原則上以評估為基礎。《成都至貴陽鐵路黔西段城市規劃區內房屋徵收補償安置實施方案》中，規定對各類企事業單位生產性用房徵收，原則上以評估為基礎。其中，被徵收企業價值在50萬元及以上的，需畢節市高速公路鐵路建設徵地拆遷協調指揮部參與。因《拆遷協議書》簽訂的主體及程序不符合方案規定，黔西縣政府對協議不予追認，追夢養殖場與綠化鄉政府簽訂的協議未能得到履行。後經協商，黔西縣政府成立的黔西縣快速鐵路和高速公路建設領導小組辦公室與追夢養殖場於2016年5月6日共同委託了貴州祥仕價格評估諮詢有限責任公司對追夢養殖場的資產進行評估，經評估，追夢養殖場資產為142.1萬元。該評估程序合法，系雙方真實意思表示，黔西縣政府應根據評估意見履行支付義務。追夢養殖場請求黔西縣政府根據拆遷協議履行補償義務的請求該院不予支持。黔西縣政府已預先支付了追夢養殖場補償款100萬元及林木補償款3554元，應予扣減。黔西縣政府應支付追夢養殖場補償款417446元。追夢養殖場請求黔西縣政府按同期銀行貸款利率支付利息的請求，該院不予支持。據此，該院判決由黔西縣政府支付追夢養殖場拆遷補償款417446元。

追夢養殖場不服上述一審行政判決，向貴州省高級人民法院提起上訴。貴州省高級人民法院二審作出（2017）黔行終1591號行政判決認為，黔西縣政府批准同意《成都至貴陽鐵路黔西段城市規劃區內房屋徵收補償安置實施方案》（黔政函〔2015〕10號），本案中的徵收主體系黔西縣政府。按照該徵收補償安置實施方案的規定，對各類企事業單位生產性用房徵收，原則上以評估為基礎。其中，被徵收企業價值在50萬元及以上的，需畢節市高速公路鐵路建設徵地拆遷協調指揮部參與。綠化鄉政府與追夢養殖場負責人劉兵簽訂涉案徵收補償協議，但該協議違反了上述規定，黔西縣政府對該協議未予追認，協議未生效且未履行。後追夢養殖場與黔西縣政府共同委託貴州祥仕價格評估諮詢有限責任公司，對追夢養殖場的資產進行了評估，該評估程序合法。一審判決黔西縣政府根據評估結果履行支付義務並扣除已預先支付的補償款並無不當。該院遂根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

【再審申請理由】

追夢養殖場不服，向本院申請再審稱，（一）其與綠化鄉政府於2015年9月15日簽訂的《拆遷協議書》依法成立並生效，法律後果應由黔西縣政府承擔；（二）《拆遷協議書》簽訂的主體及程序並未違反黔西縣政府發佈的黔政函〔2015〕10號規定，黔西縣政府應按照協議約定履行付款義務；（三）追夢養殖場與綠化鄉政府並未達成任何協議約定以評估金額為支付金額，評估機構應當按照法律規定採用市場收益法評估，卻採用重置成本法評估，損害其利益。故請求撤銷一、二審判決，依法再審本案。

【再審審查意見】

本案再審審查的焦點在於一、二審法院判決認定黔西縣政府僅支付給追夢養殖場補償款金額417446元是否具有事實根據及法律、協議依據。此取決於以下兩方面：（一）涉案協議是否需要經黔西縣政府追認才能生效；（二）雙方共同委託評估是否能夠視為就補償金額約定進行了變更。

（一）涉案協議是否需要經黔西縣政府追認才能生效

行政協議案件具有”行政性”和”協議性”，在行政協議的成立和生效等問題上可參照適用合同法的規範。《中華人民共和國合同法》第四十四條規定”依法成立的合同，自成立時生效”；涉案協議第七條約定”本協議自簽訂之日起生效，乙方拆遷完畢交地給施工單位之日即自行失效，甲、乙雙方應共同遵守”，涉案協議系綠化鄉政府就搬遷補償與被徵收人追夢養殖場達成的補償協議，協議內容並不違反行政強制性規定及民事效力性強制規定，且根據原審法院查明，黔西縣政府已預支了部分補償費和林木款，故在雙方簽訂涉案協議之日起，協議即已生效，並且部分履行，協議履行過程中如無變更、撤銷等其他情形，雙方均應按照協議約定全面履行義務。原審法院認為，因追夢養殖場屬於個人獨資企業，被徵收企業價值在50萬元及以上，需畢節市高速公路鐵路建設徵地拆遷協調指揮部參與，其徵收原則上以評估為基礎，故協議需黔西縣政府進行追認後才能發生法律效力。但是，按照有關實施方案，上述參與及評估程序應發生於協議簽訂之前的協商過程中，在協議已訂立生效且部分履行的前提下，僅僅以協議訂立過程中上述協調指揮部未參與和徵收未經評估即認定已經簽訂的涉案協議尚未生效，並不利於維護政府的公信力，亦有悖於行政協議制度設立的初衷和合同法規定。

（二）雙方共同委託評估是否能夠視為就補償金額約定進行了變更

首先，《中華人民共和國合同法》第七十七條第一款規定”當事人協商一致，可以變更合同”；第七十八條規定”當事人對合同變更的內容約定不明確的，推定為未變更”。本案中，涉案協議並未約定如評估金額與協議約定不一致時，應以評估金額實際計算補償金額；黔西縣政府在訴訟中亦一直未能舉出證據證明其曾就協議變更與追夢養殖場之間達成過新的約定，故本案不符合有關法律規定協商變更的情形。其次，一、二審法院直接在判決中認定補償金額與本次徵收補償方案中確定的補償原則並不相符。貴州省鐵路建設辦公室文件《成都至貴陽鐵路貴州段房屋徵收及附著物補償安置方案》（黔鐵建〔2014〕80號）關於徵收基本原則第（四）項”個案協商補償原則”載明”對徵收補償與安置中無相關法律、法規和政策規定，或對其規定存在分歧的個案問題，原則上以評估為基礎，由徵收部門與被徵收人協商確定補償”；《成都至貴陽鐵路畢節段房屋徵收及地上附著物補償安置實施方案》（畢高鐵徵指通〔2014〕16號）第四部分第（四）項”個案協商補償原則”載明”在徵收補償與安置中無相關法律、法規和政策規定，或對其規定存在分歧的個案問題，原則上由項目業主和徵地拆遷協調機構與被徵收人協商確定”；黔西縣政府文件《成都至貴陽鐵路黔西段城市規劃區內房屋徵收補償安置實施方案》（黔政函〔2015〕10號）第四部分第（三）項”個案協商補償原則”亦載明”對徵收補償與安置方案中沒有標準規定的或對其規定存在分歧的個案問題，原則上由成貴鐵路建設成貴公司畢節段落指揮部、設計方代表、監理、畢節市高速公路和鐵路建設指揮部、黔西縣高速公路和快速鐵路建設指揮部與被徵收人按相關法律法規、政策並結合當時黔西縣市場價格情況協商確定”，故省級徵收安置補償方案確定個案補償的補償金額需以評估為基礎，但

綜上，原審法院判決認定黔西縣政府應予支付的補償金額缺乏事實根據和法律依據。追夢養殖場的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：

一、指令貴州省高級人民法院再審本案；

二、再審期間，中止原判決的執行。

【合議庭成員】

楊科雄、李智明、李德申

【裁判日期】

二〇一八年十二月二十七日

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