□ 因地制宜、分類施策、梯次推進
□ 試點先行，設立一批國家城鄉融合發展試驗區
5月6日，國家發改委就建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系有關情況召開專題新聞發佈會。 本報記者 高弘傑 攝
□ 中國改革報記者 付朝歡
“放寬落戶不等於放鬆對房地產的調控”“城裡人到農村買宅基地的口子不能開”“城鄉融合發展不能全國‘一刀切’”……5月6日，國家發改委就建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系有關情況召開專題新聞發佈會，傳遞出重磅信號。
發佈會召開的前一天，中共中央、國務院正式印發《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）。發佈會對《意見》中的多項改革舉措進行了解讀，並就有關社會熱點作出了回應。
城鄉融合發展有了“時間表”“路線圖”
根據《意見》，建立健全城鄉融合發展的體制機制分“三步走”——第一步，到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立；第二步，到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善；第三步，到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。
發佈會解讀了選擇這3個時間節點的原因。從2018年到2022年，是實施鄉村振興戰略規劃的第一個5年。2035年，與中國基本實現現代化的時間節點相一致。本世紀中葉，與中國全面實現現代化的時間節點相一致。
“走城鄉融合發展之路，向改革要動力。”發佈會多次強調了“改革”對於城鄉融合發展的重要意義。改革的方向、目標和路徑是什麼？國家發改委發展戰略和規劃司司長陳亞軍在回答本報記者提問時表示，城鄉融合的改革，要把握一個總方針，即從堅持農業農村優先發展出發，落腳到農業農村發展和農業現代化。“沒有農業農村的現代化，也就談不上整個國家的現代化。”
改革的總抓手，就是協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略。陳亞軍解釋說，“我們還處在城鎮化較快發展的中後期，農民進城還是大趨勢。即便城鎮化進入成熟定型期，城鎮化率達到70%甚至75%，也還有4億左右的人生活在農村。”
改革的目標，就是縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距。改革的路徑，就是以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。
陳亞軍表示，《意見》在改革路徑上也強調了要因地制宜、循序漸進。各個地方的發展水平不一樣，城鄉融合發展的階段不一樣，鄉村發展的差異性很大，因此不能搞成全國“一刀切”。要分類施策、梯次推進，同時還要試點先行、久久為功，努力形成一個符合各地實際、各具特色的改革路徑和城鄉融合發展模式。
具體來說，《意見》在改革目標裡提出，到2022年，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上要率先取得突破，為其他地區提供示範和引領。《意見》還提出，設立一批國家城鄉融合發展試驗區，支持制度改革和政策安排率先落地。
“放寬落戶不等於放鬆對房地產的調控”
城鄉要素流動不順暢，是城鄉二元壁壘的突出體現。“城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，城鄉統一的建設用地市場尚未建立，城鄉金融資源配置嚴重失衡。這導致人才、資金等要素更多地流向城市，農村發展缺乏要素支撐。”陳亞軍說。
農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，也是核心任務。數據顯示，截至2018年年底，仍有2.26億已成為城鎮常住人口但尚未落戶城市的農業轉移人口，其中65%分佈在地級以上的城市，基本上是大城市。解決好落戶的問題，需要推動大中小城市放開放寬落戶限制。
事實上，《意見》中“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制”的表述和此前2019年國家新型城鎮化重點任務是一脈相承的。陳亞軍強調，要把握好政策的內涵，避免引起對政策的誤讀或者曲解。“不能片面理解為這是‘搶人大戰’，也不能片面地理解為這是放鬆房地產調控。”
陳亞軍強調，絕不能搞選擇性落戶。城市需要人才，更需要不同層次的人口。放寬落戶不等於放鬆對房地產的調控，要始終把房地產平穩健康發展這條底線堅持好，城市既要滿足剛性和改善性的住房需求，同時又要堅決避免投機者藉機“鑽空子”，防止房價大起大落。消除城市落戶的限制並不是放棄對人口的因城施策，超大城市、特大城市既要留下願意來城市發展、能為城市做出貢獻的人口，又要立足城市功能定位，防止無序蔓延。
“城裡人到農村買宅基地的口子不能開”
當前，城鄉二元的土地制度是影響城鄉融合發展的重要制度，也是牽動城鄉兩個地理空間和工業農業現代化的關鍵性問題。對此，《意見》提出了農村土地制度改革的若干舉措，包括農村集體經營性建設用地入市制度，改革完善農村承包地制度，穩慎改革農村宅基地制度等。
國家發改委發展戰略和規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨表示，農村集體經營性建設用地入市改革要注意以下幾個問題。
推進要有序。目前這項改革還是在部分地區開展試點，未來在全國範圍內普遍推開的路徑和時間節點，要視土地管理法的修改情況和國家統一部署來安排，要在修法的基礎上進行全面推開。
推進要穩慎。在推進農村集體經營性建設用地入市過程中，要嚴格守住土地所有制的性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。此外，也要重點守住生態保護的紅線，守住鄉村文化的根脈，有效防範各類政治、經濟、社會等有可能發生的潛在風險。
要以農民為主體，充分尊重農民的意願。土地制度改革事關農民的切身利益，所以要以維護農民的基本權益為底線，要真正讓農民得到改革的紅利。
四是不能一哄而上，隨意改變用途。要確保待入市的土地符合空間規劃、用途管制和依法取得，不得突破現有規劃，不得隨意改變土地用途，不得出現違法用地的行為。
劉春雨表示，在抓緊落實第二輪土地承包到期後再延長30年的政策過程中，需要注意的是，承包地的農業用途不能改變，農民利益要得到充分保護。
劉春雨強調，在利用農村閒置農房發展鄉村旅遊的過程中要注意，城裡人到農村買宅基地的口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。
“不能富了老闆、丟了老鄉”
促進城鄉要素自由流動，還需要引導資金更多流向農村。
值得關注的是，《意見》提出，建立工商資本入鄉促進機制。對此，國家發改委發展戰略和規劃司副司長周南解讀道，“工商資本入鄉發展，實際上是工業反哺農業、城市支持鄉村的一個重要舉措，也是城鄉融合發展的一個重要內容。”
在周南看來，工商資本下鄉帶去的不僅僅是錢，更重要的是帶去了先進理念、技術、管理模式以及人才。有些地方工商資本入鄉，可以說是“激活了一片區域、壯大了一個產業、帶動了一方農民”。
但是，工商資本入鄉在合作機制、利益保障等方面可能存在的問題，也引起了各界的擔憂。周南表示，《意見》裡也提出了一些改革的方向。一方面，要優化鄉村基層營商環境，引導好、服務好、保護好工商資本下鄉；另一方面，要設立必要的防火牆，不能富了老闆、丟了老鄉，守住耕地紅線和生態紅線，守住農民權益不受損的底線。
就具體改革措施而言，周南表示，一是要深化“放管服”改革，完善配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業化經營的農業領域，支持進入鄉村生活性服務業。二是要探索在政府引導下工商資本與村集體的合作共贏模式，發展壯大村級集體經濟，並通過就業帶動、保底分紅、股份合作等多種形式，讓農民合理分享全產業鏈增值收益。
建立城鄉基礎設施一體化規劃機制
當前，城鄉基礎設施和基本公共服務的差距較大，無疑影響城鄉融合發展。
“公共服務仍然是鄉村發展的明顯短板。”周南坦言，城鄉之間不平衡最突出的表現就在於基本公共服務發展水平的不平衡，這種不平衡表現在資源佈局、能力提供和服務質量上。
對此，《意見》提出了6項改革舉措，主要是建立城鄉教育資源均衡配置機制、健全鄉村醫療衛生服務體系、健全城鄉公共文化服務體系、完善城鄉統一的社會保險制度、統籌城鄉社會救助體系、建立健全鄉村治理機制。
或許這樣一組對比數據足以說明農村基礎設施和公共服務設施的短板依舊突出。“城市的汙水、生活垃圾處理率分別為95%、97%，而農村僅為22%、60%；城市的每千人衛生技術人員數為10.9人，而農村僅為4.3人。”陳亞軍舉例說。
據瞭解，過去城市和農村的基礎設施是分開的，無論是從前期的規劃還是後期的管理、養護。此次《意見》提出，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，這是全新的提法。
周南說，建立城鄉基礎設施一體化規劃機制，是基礎設施統一發展的前提。重點是推動城鄉路網的一體規劃設計，統籌規劃重要市政公用設施和城鄉汙染物的收運處置體系。
完善農民增收長效機制
“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的核心是收入問題。陳亞軍坦言，“雖然城鄉居民收入比從最高點的2007年3.14倍，持續下降到2012年的2.88倍，進而下降到2018年的2.69倍，但近幾年的縮小幅度逐漸收窄，農民持續增收面臨比較大的挑戰。”
陳亞軍給出了一個國際視角：“參照國際經驗，大多數發達國家或者現代化國家，城鄉收入差距基本在1.6：1的水平，現在我們的差距還比較大。”
對此，《意見》明確提出，必須落實“以人民為中心”的發展思想，鼓勵勤勞致富，統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性四個方面的收入。
在農民的工資性收入方面，一方面，要大力推動農業轉移人口在城市落戶，減少從事農業的農村勞動力數量；另一方面，對沒有落戶城鎮的農民工，要從優化就業環境、擴大就業崗位、提高勞動者素質這3個方面入手，提高農民的工資性收入。
在農民的經營性收入方面，既要完善財政、信貸、保險、用地等政策，降低農業成本、提高農業收入；又要提高職業農民技能，培育發展新型農業經營主體，統籌提高農業效益和農民收入。
在農民的財產性收入方面，要以市場化改革為導向，推動農村集體產權制度改革，加快完成農村集體資產的清產核資，並且把經營性資產量化到集體成員，提高農民財產性收入，推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東。
在農民的轉移性收入方面，要履行好政府的再分配調節職能，加強對農民生產生活的公共財力保障，實現城鄉間收入分配格局的不斷調整和優化。
“縮小城鄉收入差距，既是城鄉融合的目的，也是結果。”陳亞軍補充說，從更宏觀的視角來看，一方面要通過城鎮化來減少農民，讓剩餘的農業勞動力能夠佔有更多農業生產資料，擴大農業經營規模；另一方面，要通過培育農業農村新業態，包括一二三產的融合等，拓寬或者延伸產業鏈，提高農業附加值。
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