1979年8月14日，西藏自治區率先設立省級人大常委會，69歲的阿沛·阿旺晉美當選主任。 （東方IC/圖）
（本文首發於2019年8月29日《南方週末》）
1980年4月，彭真第一次把地方人大及其常委會的主要職權明確為立法權、重大事項決定權（決定權）、選舉任免權（任免權）和監督權，簡稱“四權”。
那時地方人大監督比較薄弱，為了擺脫公眾對人大“橡皮圖章”的認知，有些地方人大常委會主動尋求突破。
相比於立法權，重大事項決定權由於法律規定過於原則化，在各地實現得並不理想。什麼是重大事項，仍然是個需要探索的議題。
1978年12月28日，“文革”中被“打倒”的彭真再次出現在公眾視野。
那天上午，北京某機場，76歲的彭真緩緩走下飛機舷梯。自發去接機的人群中，與彭真在北京市委共事多年的王漢斌感慨良多，但他只說出了一句“沒想到我們還能再見面”。後來擔任全國人大常委會副委員長的王漢斌在訪談錄中回憶了這一細節。
王漢斌更沒想到的是，幾個月後，他和彭真還能再次合作，重新探索中國的法制路徑，其中一項工作是制定地方人大和地方政府組織法（以下簡稱“地方組織法”），明確縣級以上地方人大要設立常委會，並在1979年正式實行。
2019年7月18日，紀念地方人大設立常委會40週年座談會在北京召開。全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛認為，地方人大設立常委會具有重大的政治意義和法治意義。
提及這40年地方人大及其常委會的工作，全國人大常委會法工委原副主任闞珂對南方週末記者說，“總的趨勢是越來越規範，不斷取得新進展，但加強地方人大的工作和建設仍在路上。”
改變“自己監督自己”
在研究者看來，地方人大常委會的起點，是從1979年2月開始的。當月召開的全國人大常委會會議決定設立常委會法制委員會（後改成法制工作委員會），復出不久的彭真被任命為主任。
法制委員會是一個規模大、規格高的機構，成員包括各方面的知名人士，如胡喬木、譚政、王首道、胡愈之、榮毅仁、杜潤生、薛暮橋等。
成立後，法制委員會便快速運轉。三十年後，憶起那幾個月的工作狀態，王漢斌用“夜以繼日”來形容，“每天晚上都要工作到12點多”。
按照計劃，委員會要在1979年3月到5月3個月內，制定包括刑法、刑訴法、地方組織法在內的7部法律。剛開始的工作重心是在刑法、刑訴法的制定上，但彭真認為，公佈時應該把地方組織法和選舉法擺在前面。他後來特意做了解釋：這是總結了“文革”教訓，從1966年到1974年，全國人大及其常委會就沒開過會。
最終通過的地方組織法取得了突破，明確地方人大要設立常委會。
“其實在1954年，新中國製定第一部憲法時，就有人提出要在地方人大設立常委會，但沒有被採納。”闞珂說。劉少奇當時解釋，考慮到地方人大會議容易召集，又不像全國人大工作繁重，也沒有立法權，再設置常委會會使機構重疊，造成不便。
當時不設常委會還有一個背景：地方各級人民委員會既是地方各級人民政府，又是地方各級人大的執行機構，代行了部分人大職能。
“不過有一個人大的職能是人民委員會所不能代行的。”全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清告訴南方週末記者，“在人大閉會期間，政府領導人以及法院院長缺位時，就無法任命”。
為此，全國人大常委會在1955年11月通過了一項決定，明確由地方人民委員會行使人大常設機關的職權。“但有點自己監督自己的味道。”程湘清說。
隨後接二連三的政治運動，使得設立地方人大常設機關的動議屢被擱置。“文革”結束後，全國人大常委會圍繞“地方上是繼續保留革委會，還是恢復人民委員會、設立人大常委會”的爭論，派了三個小組，去浙江、吉林和四川調研，多數地方建議地方人大應設立常設機關。
表面看來，設立常委會是為了方便地方人大開展工作，行使職權。然而，一旦設立，不僅原有的機構格局要改變，也意味著在地方人大閉幕期間，還有一個機關對政府工作進行監督。
78歲的張春生曾任全國人大常委會法工委副主任。2019年7月8日，他在接受南方週末記者採訪時回憶，在改革的關口，1979年5月19日，彭真就取消革命委員會和設立地方人大常委會兩個問題向黨中央寫了一份請示報告。
鄧小平首先予以支持：縣級以上地方人大設立常委會，並恢復人民政府。
1979年8月14日，西藏自治區率先設立省級人大常委會。“這是巧合。”闞珂說，地方組織法通過不久，恰逢西藏三屆人大二次會議召開，便選出了人大常委會組成委員，69歲的阿沛·阿旺晉美當選首任主任。
同年8月、9月，青海、新疆先後成立了省級人大常委會。
不是“養老院”
隨著地方人大常委會陸續成立，社會上出現了一些議論，其中一條就是“常委會組成人員中老同志比較多”，如西藏人大常委會委員的平均年齡是60歲。
針對議論，彭真強調，人大常委會是權力機關，也是工作機關，不是“養老院”，要依法行使權力。
至於具體有什麼權力，在1980年4月召開的省級人大常委會負責人座談會上，彭真第一次把地方人大及其常委會的主要職權明確為立法權、重大事項決定權（決定權）、選舉任免權（任免權）和監督權。
闞珂以為，“四權”的劃分和表述，抓住了人大職權的本質特徵和不同職權之間的區別。
地方組織法通過的當年，便有地方人大常委會嘗試使用立法權。1979年，新疆維吾爾自治區人大常委會通過的《關於加強集市貿易管理佈告》等3個地方性法規，是新中國歷史上最早出現的地方性法規。
1986年，地方組織法進行第二次修改，立法權拓展到了省會城市和經國務院批准的較大的市。
“當然，並不是給這些城市完全的立法權。”張春生說，它們制定出的法規，還需省人大常委會批准，所以叫“準立法權”。保留這一環節有兩個原因，一是考慮到這些城市經驗不足、起步晚，二是立法隊伍不健全。
張春生回憶，到2000年制定立法法時，有人建議把立法權徹底下放。當時遼寧很支持，因為遼寧省內的瀋陽、鞍山、撫順等5個市都有立法權，需要審批的法規太多。
由於大多數省份不贊成，“最終還是沒有下放。”張春生說，但是作了限制，省級人大常委會對報請批准的地方性法規，必須在四個月內作出答覆，且只做合法性審查，只要合法就應批准。
“後來，地級市和較大市已不存在明顯的差距，於是很多地級市開始爭取‘較大的市’所擁有的立法權。”張春生說。
2014年召開的中共十八屆四中全會的決定在表述上作了調整，從“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”，更改為“依法賦予設區市地方立法權”。2015年，全國人大修改了立法法，賦予所有設區市立法權。
不過闞珂觀察到，立法主體擴大後，一些地方立法時存在照抄上位法、照搬法律的問題。他認為，要解決這些問題，需真正落實科學立法、民主立法和依法立法。
相比於立法權，決定權由於法律規定過於原則化，在各地實現得並不理想。在闞珂看來，一般認為，確定人大及其常委會行使決定權的範圍，應遵循“凡屬國家全局的、根本的、長遠的問題，都是重大問題”，“但什麼是重大事項，仍然是個需要探索的議題”。
在地方人大及常委會的“四權”中，任免權從形式上是越來越規範。1990年，河北內丘縣要任命一名農辦主任，本應由人大常委會任命，但縣政府印發了任職通知，且未報請縣人大常委會通過。人大常委會找到政府主要領導，令其作自我批評，並糾正了此次任免。之後，該縣“一府兩院”在當年將44名需任命的幹部都提請人大常委會任命，常委會最終只任命了40名，決定對另外4人重新考察。
上世紀末，地方黨委書記兼人大常委會主任的做法成普遍現象。有人認為，兼任更能加強黨對人大的領導。
“百花齊放”
2019年7月18日，在紀念地方人大設立常委會40週年座談會上，立法、監督等工作得到了重申。
已於2018年退休的鄧華聖，用切身經歷告訴南方週末記者，地方人大及其常委會履行監督的法定職責,總的方向是在摸索中前進。
鄧華聖曾任湖南沅江市人大常委會辦公室主任，在其記憶中，地方人大常委會設立初期，有的地方黨委在初期還沿襲原來的工作方式——黨委決定後，分頭去辦。
多部梳理地方人大監督史的書中都有類似的評價：那時地方人大監督比較薄弱，監督形式單一，社會上“能不能監督，敢不敢監督”的聲音此起彼伏。為了擺脫公眾對人大“橡皮圖章”的認知，有些地方人大常委會主動尋求突破。
1982年，江蘇省人大第一次明確把法律監督列入省人大常委會的議事日程。
1983年5月，瀋陽市九屆人大常委會歷時一個月，對憲法在當地的貫徹執行情況進行了執法檢查。這是新中國成立後地方人大常委會開展的第一次執法檢查。
儘管監督的“先河”已開，但從全國範圍來看，此項工作仍只是零星出現。這引起了彭真的重視，中央文獻出版社1989年出版的《論新時期的社會主義民主與法制建設》一書中披露了一個細節：
1985年11月24日，在各省級人大常委會負責人座談會上，彭真把監督作為一個重要問題提出來，他說，“現在經濟體制改革正在全面、深入展開。在這種情況下，地方上要求人大監督的空氣很濃。”
那一年，彭真在多個場合反覆講“監督是什麼”，一個是對法律的監督，一個是對行政、審判、檢察工作的監督。
地方組織法在1986年又作了重大修改，增強了地方人大常委會監督的力度。
“監督工作隨後開始變得活躍。”程湘清說，部分省級人大常委會開始研究探索監督工作如何制度化的問題，有的還制定了監督條例。
各地人大都在搞創新，人大監督工作呈現出“百花齊放”的局面。質詢、糾正違法選舉的案例在上世紀八九十年代頻繁出現。
在上世紀80年代，司法機關也開始成為地方人大及其常委會的監督對象。1984年，遼寧省安臺縣3名律師，履行辯護職責遭到誣告被逮捕，並以包庇罪被提起公訴。後在全國人大常委會和遼寧省人大常委會監督下，三人獲釋。
司法監督的做法此後迅速推廣。廣東、江蘇專門制定了“個案監督”的地方性法規。
但也迅速引發爭議。反對者指出，監督的目的是為了推動司法機關啟動內部的監督機制，人大不應該代行檢察權、審判權。
最終，全國人大常委會明確人大不直接處理個案。七屆全國人大常委會副委員長彭衝1989年提出建議，人大對“兩院”有意見，可以提出詢問和質詢，糾正錯案讓法院和檢察院去辦，如果對重大案件有意見，也可以聽取“兩院”彙報，依法組織調查。
據張春生回憶，圍繞要不要開展個案監督，當時開了很多次座談會，但最終還是沒有把個案監督寫進2006年通過的各級人大常委會監督法。他認為，司法領域需要相對專業的知識，如果在個案監督過程中辦錯了，會很難糾正。
質詢越來越少
為了履行人大對公檢法的監督職能，個別地方如武漢就開始探索新的監督方式——人大常委會每年召開專門會議，聽取公檢法機關辦案質量專項工作報告。
但北京市人大法制委員會委員焦洪昌也注意到，使用質詢、組織特定問題調查等監督手段的越來越少，“都講求以和為貴。”焦洪昌的分析是，越到基層，人與人之間更熟悉，人大一旦啟動對抗性更強的方式導致官員被罷免或相關部門“丟臉”，會使各部門間的關係變得尷尬。
質詢作為人大及常委會的一種法定監督方式，指的是人大對被質詢機關工作不理解、不滿意之處提出質問，要求被質詢機關必須作出答覆。
2018年2月，昆明市人大常委會對治理大氣汙染“採取行動”，就治理建築工地揚塵不力對市住建局局長進行質詢。
這是近年來地方人大常委會少有的嘗試，就連長期關注人大工作的闞珂聽到這起質詢案時，都為之一驚。
不同於質詢的嚴厲，詢問被認為是一種更溫和的監督方式。四川巴中市巴州區人大在2009年就啟動了“詢問”。
2006年換屆時，劉青寧當選巴州區人大常委會常務副主任，他上任後總覺得人大形式主義太重，最典型的就是常委會聽取、審議報告時，許多問題往往不了了之。
劉青寧想改變“說了也是白說”的局面，並在3年後迎來了機會。2009年，巴中規定區縣黨委書記不再兼任人大常委會主任，劉青寧當選區人大常委會主任。經過一番醞釀，他決定啟動詢問程序，以督促“一府兩院”負責人應詢時，當場對要解決的事作出解釋說明或承諾，想法得到了區委書記和區長的支持。
2010年6月，全國人大也啟動了專題詢問。這讓劉青寧更有底氣，在之後舉行的詢問會上，委員們說話的語氣越來越重，類似於“請不要忘記你是個局長”、“你這個局長是怎麼當的”的話頻繁出現在詢問會議上。
“現如今，專題詢問比剛開始時還是有很大的改善。”全國人大常委會委員、湖北省人大常委會副主任周洪宇告訴南方週末記者。在他的印象中，專題詢問最為明顯的變化有兩處，一是詢問時，相關部門的“一把手”必須到場，甚至是分管副省長；二是詢問的問題不再提前安排。
周洪宇覺得，作為另外一種監督方式，人大常委會的執法檢查在流程上也有進步，更具針對性和時效性。此外，規範性文件的備案審查也是人大保障依法治國順利實施的重要抓手之一。據周洪宇介紹，湖北省人大常委會已經建立了法規規章、規範性文件數據庫，推動了規範性文件的清理、修改和廢止。
“應該說人大監督更規範了。”闞珂沒有對40年來地方人大及常委會監督力度的變化作深入闡釋。
地方人大及其常委會履行監督職責，離不開下設機構作用的發揮。秦前紅建議應該鼓勵地方探索、創新，給予人大各專委會更大的監督空間。
此前，圍繞地方人大專委會的設置，相關部門之間經歷了長達數十年的“拉鋸戰”。1982年討論修改地方組織法草案時，一些代表就提出地方要仿照全國人大設立專門委員會。因實踐經驗不多，建議沒被採納。
直到1986年，法律才明確設區的市及以上地方人大可以設立專委會。而縣一級人大設立專委會，則等了將近30年。2015年8月，地方組織法再次修改，規定了縣級人大也可設立法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。
“完善人大組織機構改革仍大有空間可為。”秦前紅建議全國人大在適當時機再次啟動地方組織法的修改工作，充實完善地方人大專委會的設立和職責規定。
南方週末記者 杜茂林 譚暢 南方週末實習生 全思凝
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