【案情简介】
王某系侯营村村民，在本村有承包耕地。2014年2月26日王某自家1.62亩承包土地因“五环工程”被东昌府区政府和侯营镇政府占用，但占用承包地未办理土地征收手续。
后经王某了解，2013年10月15日侯营镇政府、侯营镇侯营村委会、东昌府区财局签订了《西环南环路征用土地补偿协议》，约定：经东昌府区区委、区政府研究决定，征用侯营村属“五环工程”西环、南环路地段的土地265141平方米，其中农用地210036.86平方米；被征用土地在办理土地征收手续前土地征用补偿价格为每年按亩产800斤小麦、800斤玉米计算，小麦价格为上年度国家保护价，玉米价格为当年度11月1日玉米收购价，每年12月31日前付清本年度补偿款。
【律师说法】
本案属于典型的以租代征情形。那么何为以租代征？所谓“租赁”和“征收”又是怎样被联系到一起而变的“密不可分”。早在已经废除的《国土资源部关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》中原国土资源部将其定义为通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模，不落实耕地占补平衡法定义务的行为。以租代征干扰了建设用地管理秩序，影响了国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。而该通知重点强调的“建设用地”的规模与秩序正是以租代征的模式所规避的。
《土地管理法》第四十三条、第六十条、六十三条明确规定了，只能在三种情况下可以使用集体建设用地即1、农民集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以及土地使用权入股联营方式共同举办企业；2、乡镇村公共设施、公益事业建设；3、农村村民建设住宅。除此以外不得非法转让、出租集体土地。同时，在国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》第六条中也强调了农用地转为建设用地必须符合规划，禁止以租代征擅自改变性质与规模。因此，若建设需要占用农村集体土地的，必应通过合法的征地审批手续将土地性质及宗地用途进行变更，涉及农用地的还需要依法办理农用地转用审批手续。我们可以看到，以租代征并非为法律概念，其更多的是一个表象，即采取偷梁换柱、暗渡陈仓的方式行“农村租赁土地之事，做征地建设开发”之实。本案之所以作为以租代征的典型，正是因为镇政府、村委会、财政局在区政府的授意下隐瞒村民通过签订租赁协议的方式将土地占有用于道路建设。这种方式，表面上看效率极高，还能使农民年年获取补偿，但其实严重违反了法律规定，极大的侵犯了农民的合法权益与用地秩序。
通过以上案例，想必我们对以租代征的操作方式及操作主体有了一个大致的了解。顾名思义，这种方式基本上都会因征用方某项工程建设的需要将农村集体土地作为协议的核心，在农民承包期范围内，通过许诺他用及租赁费用内容与村委会或村民小组等将所辖集体土地进行非法的出租与转让。案例中的“五环工程”西环、南环路段工程的建设需要即是如此，因为该种方式很可能会极大缩短征地时间，促进工期的推进。现实生活中的开发项目大到省道建设、楼盘开发，小到仓储、驾校、物流等都有涉及。
结合实践中的操作形式，我们总结了大致以下几类参与主体：
一、区县级以上地方政府与村委会或村民小组签订集体土地租赁协议。这种形式的以租代征往往涉及到规模较大、面积广大或者公共利益的建设项目比如公共道路、发电厂等，某些相关机关好大喜功、急功近利的想法进一步推动实现了其与村委会或村民小组签订租地协议。甚至政府出面与建设单位、村委会签订三方协议，协议一般承诺按年向村委会支付土地租赁费用，租期在农民土地承包年限范围之内，例如10年到20年以上不等的年份。拿到土地后，必要时候再补办征地手续。这样，农民既不知晓赖以生存的农用地被非法转租及用作非农建设，同时拿到的土地补偿费也会因为协议的固定完全失去了其应有的价格。
二、用地单位（开发商等）与村民委员会或村民小组签订集体土地租赁协议。这种形式的以租代征自《国有土地房屋征收与补偿条例》出台后有减少的趋势。因为企业已不能作为拆迁方去搞强制拆迁的行为，但仍有一些地方利用百姓的法律意识薄弱而无视条例的出台继续进行以企业为主导的以租代征行为。某些企业会以看似高额的租金支付形式来诱惑村民，或以本村村民公共利益的幌子为由搞类似房地产开发、公园、娱乐等项目。实则想绕过政府规避大宗土地征地转用审批程序及相关税费谋取利益。
三、村委会与村民或村民之间自行签订集体土地租赁协议。村委会为发展本村经济或中饱私囊的考虑甚至会自行租赁土地进行非农业建设。这种项目多以小型场地为主，比如出面为某几个村民办驾校或者私立学校，仓库等。但《村委会组织法》并未赋予村委会或村民此项权利，尤其是村委会的行为更加超越了基层群众自治组织的职权。
《农村土地承包法》第三十六条规定了，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。同时第三十八条也规定了流转不得改变土地性质与用途通过。综合以上介绍，我们可以看到村委会在违背村民意志的情况下将承包地擅自转租的行为严重违法。
律师给广大朋友通过表格的形式对“以租代征”和“土地征收”进行比较，让大家比较直观的对两种模式有一个清晰的认识。
实践中除了以租代征的违法征收模式，其他常见的违法征收模式还有所谓“先上车，后补票”未批先占行为、“少批多占”行为以及规避《土地管理法》第四十五条而进行的拆分审批的行为。以上行为也被《查处土地违法行为立案标准》第二条归为“非法占地类”情形而严厉打击。同时，在某些发达地区的城市棚户区等地也大肆盛行政府牵头的“腾退”和“村民自治”的方式进行征收行为，该种行为同样没有法律依据做支撑，而是一味追求高效便捷。当然有些地方也在试点创新符合《土地管理法》的征收模式，比如之前试点的南京地区“综合区片地价”征地补偿模式将在最新修订实施的《土地管理法》中得以明确。广东等地区也在试点的“留地安置”政策，即地方政府征地时，除了给予村民和村集体货币补偿外，按照征地面积一定比例返还给村庄建设用地，用于安置被征地农民，来保障农民继续享有土地价值带来的增值。
作为违法征地实施者又该如何担责呢 ？律师给大家总结了以下几点。
一、民事责任：依据《合同法》第五十二条合同无效的情形，租赁方的以租代征协议的签订完全不符合法律规定，损害国家集体第三人利益及社会公众利益，因此应当承担合同无效的民事法律责任；
二、行政责任：依据《土地管理法》第八十一条的规定，擅自出租集体土地用于非农建设的，由县级以上人民政府责令限期改正，没收违法所得，并处罚款；
三、刑事责任：依据《刑法》第四百一十条规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑；
四、政纪责任：依据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第四点规定了国家机关工作人员参与以租代征要予以政纪处分。
作为农民当以租代征侵害自身利益，我们该如何去发现并合理合法进行维权呢？本案中，2015年10月王某以东昌区人民政府，侯营镇政府及区财政局为被告将其诉至聊城市中级人民法院，请求法院确认其强行占用承包地行为违法。法院最终判决确认了区政府及镇政府的占地行为违法，这是一起典型的司法救济途径。综合律师办案经验，我们在这里提醒广大农民的是，以租代征的土地违法行为一般并不会光明正大的进行，我们应该及时去关注自身土地的占用情况，并通过信息公开等工作去核实占有土地的征地实施情况，一旦发现符合以租代征的特征应该及时进行取证，在遇到紧急情况及时报警并委托专业人士进行土地查处等法律工作，对于强占土地行为更应该依据《行政诉讼法》的规定在六个月的起诉期限内启动行政诉讼进行维权。
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