繼審議最高檢關於開展公益訴訟檢察工作情況的報告之後，10月25日，本次全國人大常委會舉行聯組會議，就報告進行專題詢問，最高檢檢察長張軍到會應詢，回應了5個焦點問題。
資料圖：10月23日上午，在十三屆全國人大常委會第十四次會議第二次全體會議上，最高人民檢察院檢察長張軍作最高人民檢察院關於開展公益訴訟檢察工作情況的報告。
專題詢問現場，張軍自稱是“應試者”，他表示公益訴訟檢察目前只是開了局、破了題，還有不少差距和不足。例如今年8月全國人大常委會執法檢查組作的水汙染防治法執法檢查報告，列出了57個水汙染問題線索，檢察機關沒有一個主動介入。“這就是批評，這就是對我們的監督。我專門去了安徽銅陵，也是57個線索之一，與當地市委市政府去促進、督導、落實，檢討我們在這方面的差距和不足”。
提問1：公益訴訟檢察突出的問題和困難是什麼？
回應：“我們檢察機關自己還有很大差距”
委員張蘇軍提問，從試點到全面推行，在推進公益訴訟檢察工作中遇到了哪些突出的問題和困難，最高檢打算如何解決？
張軍回應說，公益訴訟檢察從2015年試點、2017年全面推開，四年多來取得了一定成績，但也遇到了四個問題。
其一，工作開展不平衡，“這個不平衡既有地域上的不平衡，一個省市區內的不同地方辦案不平衡，也有辦案的類型不平衡，民事公益訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟佔了絕大多數，行政公益訴訟就要少一些”。
其二，“4+1”“等”外的公益訴訟，“社會人民群眾呼聲很高，但是我們的經驗不足，我們審慎、積極地去做，人民群眾的需求和我們的能力、制度建設也還有差距”。
其三，有關法律法規、配套制度、司法解釋完善具體的程序、在工作進行當中發現的一些程序性、實體性、處理性的問題暴露出來，“我們的制度還跟不上。我覺得這也是正常的，先有實踐，再有規範，實踐中發現的這些問題還是比較突出的”。
其四，業務能力有待進一步加強，“有不少危害社會公益的案件，帶有區域性、流域性，我們現在司法管轄體系、制度不能適應。我們考慮，能不能以鐵路運輸檢察機關體制改革為契機，建立跨區域司法管轄制度為主的機構。我們在嘗試，也在努力爭取”。
張軍總結說，“最根本的還是我們檢察機關自己，我們的隊伍建設，整體對這項具有中國特色的社會主義公益訴訟檢察制度的政治上認識、業務能力素質上的提升、職業道德的建設，還有很大的差距”。
對於如何解決問題，張軍談到了三個“堅定不移”：堅定不移抓辦案，“把地域上、案件類型上的不平衡，儘快通過有力的措施得到解決”；堅定不移抓規範，“辦案要規範，不能因為有壓力就去弄虛作假。司法解釋、證明標準、鑑定工作要規範，靠我們制度建設跟上去”；堅定不移強素質。
提問2：檢察隊伍能否適應辦案需要？
回應：“理念跟不上是突出短板”
委員高友東提問，檢察公益訴訟是一個新領域，業務涉及面廣，專業性強，對檢察機關的機構設置和專業隊伍建設提出了更高要求。檢察隊伍是否能夠適應辦案需要？最高人民檢察院在專業人才培養方面有哪些思路和舉措？
“這可以說是我們的短板問題”，張軍回應說，公益訴訟檢察政治性極強，因為和老百姓切身利益非常緊密連在一起；業務性極強，需要不僅熟悉辦案的訴訟程序，更要對社會相關領域，包括科技領域的問題，有一般性的瞭解，有些還要有更深入的探求。“我們的綜合能力是跟不上的。最根本的還是理念跟不上，制約我們這項工作最突出的短板也在這裡”。
“我們想最根本的是把理念解決了，不要畏手畏腳，那麼就需要和政府部門加強溝通”，張軍說，去年到黑龍江省調研時與黑龍江省委書記、省長見面，瞭解有哪些問題需要給予支持，黑龍江提出小煤礦治理需要檢察機關給予特別的支持。檢察機關組織了幾十個辦案組，到煤礦去調研，發現問題，解決了很多原來束手無策的老大難問題。“這是一個理念，上下級檢察機關能夠給予支持配合，我們各級領導是給予支持的，這個沒有任何問題，關鍵是我們要主動去做”。
提問3：檢察監督與政府履職的關係如何協調？
回應：“公益訴訟是一個雙贏、多贏、共贏的工作”
委員李鉞鋒提問，公益訴訟檢察工作的一個重要作用，就是督促政府部門履職盡責、推動依法行政。不過，檢察機關向行政機關提出督促其依法履行職責檢察建議後，少數行政機關敷衍了事，甚至支持不力。實踐中檢察機關如何處理好檢察監督與政府履職的關係？如何採取有針對性的督促措施，推動政府部門依法履職？
“這確實是個很難的問題”，張軍說，“難不在中央機關層面，也主要不在省一級層面，主要是難在市一級，特別是縣區一級。倒不是因為最高檢和我們的省一級檢察機關辦案不多，不感覺難，而是在領導層面，對檢察公益訴訟有非常清醒、正確的認識，甚至中央有關部門都主動和我們聯繫，要求我們更及時地發現一些問題，給我們移送一些線索，督促下級檢察機關幫助監督、糾正一些行政部門履職不到位的問題”。
張軍表示，首先遇到的問題還是在理念上如何去解決。有的基層檢察機關沒有認識到怎樣去履行好公益訴訟職責，簡單地認為這是挑毛病指出政府部門的問題，提出訴訟是將行政部門告上法庭，今後還怎麼樣在一起相互支持，給予工作上的理解和幫助？“說到底，確確實實是個理念問題。因此，我們才提出公益訴訟是一個雙贏、多贏、共贏的工作，因為有共同的目標，就是社會、人民群眾的根本利益的維護”。
“實踐當中，確實有對我們的檢察建議不大理睬，甚至有反感的情形，我想主要問題還得從我們檢察機關自身去考慮，怎麼樣積極促進解決”，張軍說，比如說從檢察建議著手，檢察建議是否精準，是否確實反映了客觀存在的問題，發現問題、提出問題的角度、法律依據、事實依據、證據認定是否科學，鑑定是否能讓人家信服；跟進監督，“相關行政部門不採納檢察建議，是不是向上級行政部門、上級檢察機關反映？上級檢察機關是否一起接續監督？如果上級行政部門還是不能解決，找主管的市長、找主管的省長，沒有解決不了的問題”；注重借力，“就是運用好我們的政治智慧、法律智慧和監督智慧，共同推進政府部門依法履職。向有關行政機關發出建議的同時，向同級人大常委會報備，對拒不接受檢察監督的，還可以提請人大進行專項監督，或者報上級主管部門進行督促落實等等。做好這些工作，就能夠把檢察機關和行政機關的相互關係處理好，推動公益訴訟檢察工作不斷取得實效。”
提問4：跨行政區劃的公益訴訟怎麼辦？
回應：“設置專門的檢察院是一個方向”
委員劉德培提問，自然資源和行政區劃有交叉，檢察機關是如何辦理跨行政區劃的公益訴訟？
張軍表示，跨行政區劃公益訴訟涉及到的不僅有土地汙染，更多的是河流、水源的汙染，比如長江流域沿線11個省市、還有黃河流域，“為了水土資源的保護，落實好公益訴訟檢察制度，最高檢把相關地方檢察機關協調起來，協同促進相關汙染源的解決，每個檢察機關應該盡哪些職責，由哪個檢察機關為主，向哪個司法機關最終提出訴訟。這些省裡，哪個市縣的政府應該承擔更主要的責任，我們去年在武漢，今年還準備在上海專門召開協調會議。同時，與中央國家機關和有關部門協同，去促進從頂層設計，制度落實上去推進”。
不過對於跨行政區劃的公益訴訟，“體制機制的健全完善難度比較大，需要更充分地去論證”，張軍說，有的地方提出來設置專門的檢察院，我們覺得是一個方向。 這個專門檢察院還應該有除了公益訴訟以外的其他職能，包括刑事案件、民事案件、跨地域的案件，都可以承擔起這樣的職責。在現階段，我們可以根據憲法、人民檢察院組織法的規定，最高檢和相關省區市檢察機關共同做出決定，可以設置分院，給它一定的職能，就像鐵路運輸檢察機關，還有原來的森林檢察機關，都是跨行政區劃去管轄案件。鐵路，一個鐵路運輸檢察院可以管幾個省市範圍內的案件，就用這樣一個機制，把這個問題嘗試解決好，為最終設置專門檢察機關奠定實踐基礎，將來制度上能夠完善，這是我們的一個目標”。
提問5：公益訴訟檢察能否擴展工作範圍？
回應：法律賦權範圍之外的處理原則是“慎重、積極”
列席會議的全國人大代表楊松提問，公益訴訟檢察是否考慮拓展工作範圍，將與民生安全密切相關，老百姓關注的納入其中，比如安全生產、金融領域、婦女兒童權益保障等？
張軍回應說，法律規定的公益訴訟檢察的範圍是“‘4+1’等”，即授權檢察機關對生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護等領域的案件，向有關主體發出檢察建議或者提起訴訟。社會各方面希望檢察機關能夠在“4+1”的“等”外做一些探索。對此，
最高檢提出的處理原則是慎重、積極，而不是反過來積極、慎重。“為什麼做這樣的考慮呢？就是這項工作畢竟剛剛開始，畢竟主要的是行政機關履職履責有些沒有盡到位，需要我們通過訴前程序、通過訴訟程序去解決。法律賦權領域還有很多沒有做到位，沒有積累經驗。如果再去做‘等’外的探索，恐怕效果不會好”。張軍表示，對於有關方面提出來，或者人民群眾呼聲很高的，檢察機關作了“等”外的嘗試。例如北京市海淀區人民檢察院發現法律法規明確規定不得向未成年人銷售香菸，更不能在學校周圍一百米範圍內擺小煙攤，但向未成年人售煙不是個別現象，有的甚至把一包煙拆零，買兩支都行。檢察機關提出檢察建議，要求市場監管部門盡到責任。“作為最高檢，我們要總結這些經驗，商最高法，報全國人大常委會法工委，在這方面探索，做出相關的司法解釋，去規範解決好‘等’外老百姓十分關心的一些重點領域問題”。
最高檢副檢察長張雪樵：探索食品安全公益訴訟懲罰性賠償制度
“政事兒”注意到，本次專題詢問，最高檢副檢察長張雪樵在回應如何整治保健品虛假宣傳的提問時表示，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。
“我們與最高法院溝通，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”，張雪樵說，目前有的案件判決了違法銷售者承擔十倍收益或三倍損失的賠償金，但有的案件只判決銷售假貨的違法分子承擔退款的責任，同案不同判。一個通過網絡銷售治鼻炎假藥的案件，一家店賣給了38個消費者，每個消費者一個療程1980元，總共75000多元。法院對這個案子只判決了銷售假藥的銷售者只承擔6000元的賠償金。“銷售假藥或者偽劣食品的違法分子，承擔的法律責任與他的罪過遠遠不相符合，社會效果也不好。有的觀點認為，普通消費者做原告的，可以主張懲罰性賠償金，檢察機關就不能主張。我們也在思考，為什麼檢察機關起訴的案子就不能讓黑心的售假者承擔懲罰性賠償責任呢？”
張雪樵還表示，今年最高檢把保健品作為專項行動的重點，現在共辦理了相關公益訴訟案件1139件，下一步繼續與市場監管總局配合，重點整治電視購物廣告虛假宣傳保健品，電子商務平臺非法代購具有風險隱患產品。
“政事兒”（微信ID：xjbzse）撰稿/新京報記者 王姝
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