專訪：“十四五”期間應大力推動天然氣立法

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開欄的話

時光荏苒，白駒過隙。轉眼間2019年的時間已所剩不多，而即將到來的2020年也將是“十三五”的最後一個年頭。“十三五”時期，我國能源領域取得了諸多成就，為經濟社會發展貢獻了源源動力，那麼“十四五”時期我國能源發展應注意哪些問題？其發展脈絡又將如何？為配合國家能源局就能源發展“十四五”規劃展開的調研行動，即日起，本公眾號開始推出“建言能源發展‘十四五’規劃專家訪談”專欄，從業內專家的視角為“十四五”能源規劃建言獻策，敬請讀者關注。

“油氣在我國仍有較大發展空間，‘十四五’期間，要大力推動天然氣立法，為《油氣管網設施公平開放監管辦法》提供更強有力的法律支撐，切實實現油氣管網設施公平開放。”

國家能源局黨組書記、局長章建華8月13日在《人民日報》撰文談到制定能源發展重大戰略規劃時提出，儘快確立“十四五”及更長一個時期的能源發展規劃。在油氣領域，要以放寬油氣勘探開發市場準入、油氣管道運營機制改革為重點，加快推動配套措施出臺實施。日前，記者

油氣在我國仍有較大發展空間

中國電力報：據瞭解，正在編制的能源發展“十四五”規劃，一個很重要的目標和任務是壯大清潔能源產業，為實現2030年非化石能源佔一次能源消費比重達到20%的目標奠定堅實基礎。您認為這對油氣行業意味著什麼，“十四五”期間油氣行業將面臨怎樣的發展前景？

陳守海：根據BP統計資料，2018年我國一次能源消費總量增加了4.2%。在總量增加的同時，核電、水電和可再生能源三項，佔我國一次能源消費的14.7%，比上年增加1個百分點。這說明我國能源結構轉型的力度非常大，進度非常快。到2030年還有11年，實現非化石能源佔比20%的目標是完全有可能的。

與此同時，我們也看到，2018年我國石油、天然氣消費總量和佔比都是增加的。2018年，我國石油消費為6.412億噸油當量，比上年增加了0.305億噸油當量，在一次能源消費中佔比由2017年的19.45%，增加到2018年的19.58%；天然氣消費從2017年的2.067億噸油當量，增加到2018年的2.433億噸油當量，佔比從6.58%增加到7.43%，增加了將近兩個百分點。在這個過程中，市場份額被削減的主要是煤炭，雖然煤炭消費量略有增加（0.26億噸油當量），但消費佔比從2017年的60.2%下降到2018年的58.2%，下降了兩個百分點。

因此，我國能源結構轉型的去碳化和非化石化，主要還是去煤，石油和天然氣並不是打壓對象。我國石油消費應該會很快達到峰值，但這主要是受我國汽車市場相對飽和、國家積極鼓勵新能源汽車的影響。由於天然氣相對低碳、清潔，還是我國能源結構轉型過程中要積極發展的行業。國際上天然氣供應充足，我國天然氣資源也很豐富，探明率還很低，還有很大的發展空間。

即將成立的國家油氣管網公司長遠來看意義重大

中國電力報：“改革”和“開放”是今年我國油氣行業的關鍵詞。這其中，成立國家油氣管網公司作為我國油氣體制改革的一項重要措施，受到行業高度關注。業界將成立國家油氣管網公司視作重塑我國天然氣上下游市場的重要舉措，尤其是在儲、運、銷環節，帶來的影響更為顯著。對此您怎麼看？有何期待和建議。

陳守海：國家油氣管網公司的成立，將極大改變我國油氣行業的格局，是繼1998年中國石油、中國石化兩大石油公司重組以後，我國油氣行業最大的格局調整。成立國家油氣管網公司的目的，是建立“X+1+X”的競爭性油氣市場，“放開兩頭、管住中間”，在上游油氣生產和進口領域建立競爭，使下游用戶有更多選擇。國家油氣管網公司的定位是“運銷分離”，其僅提供運輸、儲存服務，不參與油氣市場的競爭。國家油氣管網公司的成立，對於促進油氣行業的競爭，無疑具有正面意義。但是油氣生產投資很大，週期很長，即使放開上游生產，短期內也難以改變目前的市場格局；石油進口早已經放開，用戶就是那幾家煉廠，不會有大的變化；天然氣進口本來就沒有法律上的限制，限制天然氣進口的主要是進口設施（包括管道和接收站）和市場消納能力。國家油氣管網公司成立後，基礎設施公平開放，為其他市場主體參與天然氣進口提供了可能。但是，想要參與天然氣進口並不容易，獲得境外穩定的資源供應和下游市場消納能力都需要一個過程，並不是有錢就行的。

因此，國家油氣管網公司的成立，長遠來看意義重大，近期影響有限。國家油氣管網公司成立後，是油氣行業新的壟斷性巨無霸，如何防止其大公司惰性以及防止其濫用壟斷地位是重要課題。

應切實實現油氣管網設施公平開放

中國電力報：請問對於能源發展“十四五”規劃中油氣行業管理工作重點，對於業界關注的上游勘探開發領域放開、中游管網公平開放，以及下游理順終端銷售價格，有什麼樣的政策建議？

陳守海：上游勘探開發領域放開，首先要儘快修訂礦產資源法，至少要修訂礦權登記和轉讓的兩個條例，改變現在關於勘查開採石油天然氣資源需要國務院同意或批准的規定，完善礦權管理辦法，制定礦權出讓和轉讓辦法，改變上游開放“玻璃門”的現狀，真正落實上游開放。

目前，關於中游管網公平開放的法律層級太低，尚不能設立監管機構，也不能設定行政處罰，需要加快推進天然氣立法，為中游監管提供法律依據。

下游理順終端銷售價格的關鍵是對居民用氣由暗補改為明補，取消交叉補貼，實行兩部制價格（座機費加使用費模式），推動下游城燃管網配售分離。

中國電力報：對於“管住中間、放開兩頭”的油氣體制改革總體思路，您認為在能源發展“十四五”規劃中應如何有效推進？

陳守海：“管住中間、放開兩頭”，關鍵是管住中間，就是要管住管網公司。但是必須強調，管網公司並不僅僅是即將成立的國家油氣管網公司，下面還有省網、市網、縣網甚至鎮網。對管網公司的“管住”，一是管住價格，即按照允許成本和收益確定的管道運輸價格，防止管網公司濫用壟斷地位；二是運銷分離、公平開放，必須大力推進運銷分離，嚴格落實公平開放。國家油氣管網公司的成立，僅僅在國家幹線管網的層面實現了運銷分離，下面各級地方管網並未觸及。“十四五”期間，要大力推動天然氣立法，為《油氣管網設施公平開放監管辦法》提供更強有力的法律支撐，切實實現油氣管網設施公平開放。上游的開放多年來一直在逐步推進，包括煤層氣開放、頁岩氣開放，國家又在新疆實行了常規油氣開放試點。“十四五”期間要總結試點經驗，繼續擴大試點範圍，推出新的礦產資源法，改革油氣礦權管理制度，真正實現油氣上游勘探開發的放開。至於下游，成品油銷售環節已經放開，城鎮燃氣早已經實行招標方式授予特許經營權，已經實現了初步競爭。不過城鎮燃氣行業還面臨價格管制、交叉補貼等問題，需要進一步研究和推動改革。

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