轉自：魯法行談
☑ 裁判要點
原告提起行政訴訟針對的行為應當屬於行政訴訟受案範圍，如果該行為不可訴，即使原告提起的是一個履行法定職責之訴，也不能因為行政機關未予答覆或者不作為，即認為屬於行政訴訟受案範圍。
行政規劃是指行政主體為實現特定的行政目標而對未來一定時期內擬採取的方法、步驟和措施依法做出的具有約束力的設計與規劃。行政規劃種類繁多，效力各有不同。某一規劃和規劃行為是否可訴，依賴於該規劃和規劃行為是否針對特定人，並對該特定人的權利義務直接產生影響。以城鄉規劃為例，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃包括編制、審批、實施、修改等不同環節，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》作出的行政處罰、行政許可等具體實施行為，屬於可訴的行政行為。但就規劃的編制和審批而言，因其屬於針對不特定對象作出的面向未來的一般性調整，因此具有抽象行政行為的特徵，不能直接對其提起訴訟。《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第八條亦規定，編制控制性詳細規劃，應當綜合考慮當地資源條件、環境狀況、歷史文化遺產、公共安全以及土地權屬等因素，滿足城市地下空間利用的需要，妥善處理近期與長遠、局部與整體、發展與保護的關係。由此可見，編制控制性詳細規劃，是行政機關根據城市發展的需要，對城市的土地、建築、基礎設施、管線等安排和佈局進行整體的設計和謀劃，而不是針對特定單位和個人實施的行政行為。《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十八條規定的修改控制性詳細規劃，同樣也是建立在行政機關根據需要對規劃宏觀調整的基礎上，而不是針對特定主體的要求予以更改。
☑ 裁判文書
江蘇省南通市中級人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）蘇06行終191號
上訴人（原審原告）ＸＸ玉，女，1964年11月1日生，××族，住鹽城市亭湖區。
被上訴人（原審被告）如東縣河口鎮人民政府，住所地如東縣。
法定代表人徐鵬飛，鎮長。
上訴人ＸＸ玉因要求履行調整供電規劃法定職責一案，不服南通經濟技術開發區人民法院（2018）蘇0691行初268號行政裁定，向本院提起上訴。本院立案受理後，依法組成合議庭審理了本案。
一審法院經審查查明，2018年2月2日，ＸＸ玉向如東縣河口鎮人民政府（以下簡稱河口鎮政府）提出書面申請，要求河口鎮政府對供電詳細規劃進行調整並實施。河口鎮政府收到申請後未有書面回覆。ＸＸ玉不服提起訴訟，認為河口鎮政府批准吳新民用戶在ＸＸ玉房屋北側建房，阻擋了ＸＸ玉接電線路走向，導致ＸＸ玉房屋無法接電。ＸＸ玉於2018年2月向河口鎮政府寄送了申請書，要求對供電詳細規劃進行調整並實施，但是河口鎮政府未依照城鄉規劃法的相關規定依法履職，請求法院判定河口鎮政府行政不作為違法。
一審法院認為，按照《中華人民共和國城鄉規劃法》第二條、第十五條、第二十條及《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第十條的規定，城鄉規劃包括了鎮規劃，鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃，詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。縣政府組織編制縣政府所在地鎮的總體規劃，其他鎮的總體規劃由鎮政府組織編制。鎮政府根據鎮總體規劃，組織編制鎮的控制性詳細規劃，鎮政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細規劃。鎮的總體規劃內容包括：城市、鎮的發展佈局，功能分區，用地佈局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域範圍，各類專項規劃等。控制性詳細規劃基本內容包括：（一）土地使用性質及其兼容性等用地功能控制要求；（二）容積率、建築高度、建築密度、綠地率等用地指標；（三）基礎設施、公共服務設施、公共安全設施的用地規模、範圍及具體控制要求，地下管線控制要求；（四）基礎設施用地的控制界線（黃線）、各類綠地範圍的控制線（綠線）、歷史文化街區和歷史建築的保護範圍界線（紫線）、地表水體保護和控制的地域界線（藍線）等“四線”及控制要求。修建性詳細規劃主要是用以指導各項建築和工程設施及其施工的規劃設計，它一般針對的是某一具體地塊，能夠直接應用於指導建築和工程施工，一般包括以下內容：規劃地塊的建設條件分析和綜合技術經濟論證，建築和綠地的空間佈局、景觀規劃設計，佈置總平面圖，道路系統規劃設計，綠地系統規劃設計，工程管線規劃設計，豎向規劃設計，估算工程量、拆遷量和總造價、分析投資效益。因此，對照上文分析，供電規劃應屬鎮總體規劃中的專項規劃，並非鎮的控制性詳細規劃，也並非某一重要地塊的修建性詳細規劃。對於鎮總體規劃的修改，《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十七條有明確規定，即有下列情形之一的，組織編制機關方可按照規定的權限和程序修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃：（一）上級人民政府制定的城鄉規劃發生變更，提出修改規劃要求的；（二）行政區劃調整確需修改規劃的；（三）因國務院批准重大建設工程確需修改規劃的；（四）經評估確需修改規劃的；（五）城鄉規劃的審批機關認為應當修改規劃的其他情形。本案中，ＸＸ玉因個人用戶的接電問題要求鎮政府調整供電規劃，明顯不屬於上述修改鎮總體規劃的情形，且縱觀整個《中華人民共和國城鄉規劃法》，亦找不出由鎮政府為某一戶修改或者調整供電規劃的條文規定。職權法定是依法行政原則的基本要求，行政機關的行政職權必須有法律予以規定或授予，否則，其權力來源就缺乏法律根據。基於上述分析，河口鎮政府並無為ＸＸ玉戶修改或者調整供電規劃的法定職責，ＸＸ玉提出的履職申請不具備實體法上的請求權基礎，超出了河口鎮政府的權限範圍，應當予以駁回。據此，依照《最高人民法院關於適用的解釋》第九十三條第二款的規定，裁定駁回ＸＸ玉的起訴。
ＸＸ玉不服一審裁定，向本院提起上訴稱，控制性詳細規劃是按照總體規劃的要求編制的，是把上位規劃的意圖用指標的形式詳細的固定下來。河口鎮政府非法拆除了案涉房屋周圍的電力、電信線路等設施，侵犯了ＸＸ玉的合法權益，ＸＸ玉向河口鎮政府提出修改供電控制性詳細規劃的申請後，河口鎮政府沒有作出回應以及履行職責，屬於違法行為。綜上，請求二審法院撤銷一審裁定，依法改判。
本院經審理查明的事實與一審裁定認定的事實一致，本院予以確認。
本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第四十九條第四項規定，提起訴訟應當屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。根據以上規定，原告提起行政訴訟針對的行為應當屬於行政訴訟受案範圍，如果該行為不可訴，即使原告提起的是一個履行法定職責之訴，也不能因為行政機關未予答覆或者不作為，即認為屬於行政訴訟受案範圍。
行政規劃是指行政主體為實現特定的行政目標而對未來一定時期內擬採取的方法、步驟和措施依法做出的具有約束力的設計與規劃。行政規劃種類繁多，效力各有不同。某一規劃和規劃行為是否可訴，依賴於該規劃和規劃行為是否針對特定人，並對該特定人的權利義務直接產生影響。以城鄉規劃為例，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃包括編制、審批、實施、修改等不同環節，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》作出的行政處罰、行政許可等具體實施行為，屬於可訴的行政行為。但就規劃的編制和審批而言，因其屬於針對不特定對象作出的面向未來的一般性調整，因此具有抽象行政行為的特徵，不能直接對其提起訴訟。《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第八條亦規定，編制控制性詳細規劃，應當綜合考慮當地資源條件、環境狀況、歷史文化遺產、公共安全以及土地權屬等因素，滿足城市地下空間利用的需要，妥善處理近期與長遠、局部與整體、發展與保護的關係。由此可見，編制控制性詳細規劃，是行政機關根據城市發展的需要，對城市的土地、建築、基礎設施、管線等安排和佈局進行整體的設計和謀劃，而不是針對特定單位和個人實施的行政行為。《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十八條規定的修改控制性詳細規劃，同樣也是建立在行政機關根據需要對規劃宏觀調整的基礎上，而不是針對特定主體的要求予以更改。 本案中，ＸＸ玉要求河口鎮政府為ＸＸ玉戶修改供電控制性詳細規劃的申請，就屬控制性詳細規劃的審批行為，河口鎮政府沒有按照ＸＸ玉個人的要求，修改控制性詳細規劃的職權和義務，故ＸＸ玉認為河口鎮政府不履行法定職責而提起的訴訟，不屬於行政訴訟受案範圍。
綜上，一審裁定認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應予維持。ＸＸ玉的上訴請求不能成立，本院不予採信。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定如下：
駁回上訴，維持原裁定。
本裁定為終審裁定。
審判長 郭德萍
審判員 仇秀珍
審判員 張祺煒
二〇一九年四月二十二日
書記員 王 引
注：本文僅供研究交流之用！
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