近年来,得益于信访制度改革的深入推进,信访制度的理论研究也日益活跃,涌现出一批很有分量的论著,信访制度理论与实践呈现出相辅相成、相得益彰的局面。最近,十分欣喜地看到,舒晓琴任主编的《中国信访制度研究》一书已由中国法制出版社出版,这部由国家信访局组织编写的著作,不但完整地展现了信访工作的运行机制,更难能可贵的是,本书对理论研究中的重大问题敢于鲜明地展现自己的立场和观点,使得本书不但具有很强的实践指导意义,也具有相当的学术深度,以下几个方面的论述尤为深刻。
一是将信访权纳入信访制度基本理论体系,确立了信访制度的权利保障观。本书不但提出并证成了“信访权”这一概念,对其构成、性质等作了阐述,还明确了信访权作为基本权利的价值属性。在学术研究上,信访是否属于一项权利,或者是否属于基本权利,尚有一定的争议,争议的根源很大程度上即在于研究者认为信访权这一概念尚没有得到公权力的确认。本书对信访权及其性质的界定,有助于在这一争议中发挥一锤定音的作用,而其背后所体现的理念以及问题意识则更为重要,确认信访权的权利属性尤其是基本权利属性,从权利保障的角度有力地明确了保障群众正常信访活动的重要意义,非法限制、打击正常信访活动的现象是对公民基本权利的侵害。同时,以权利保障作为未来信访立法的基础,相比于《信访条例》的行政管理型立法模式,显然实现了立法理念上的飞跃。
二是完整阐释信访制度的政治定位和法律定位,体现了信访制度的双重定位观。信访制度既具有政治属性,也具有法律属性,相应产生了信访制度在国家政治体系和纠纷解决体系中的定位问题。以往的论述,多是从单一维度对信访制度的政治属性或法律属性进行阐述,本书坚持双重定位的理念,对作为政治制度和法律制度的信访制度作了系统分析,对这一制度的双重定位作了全面刻画。特别是在法律定位中,对信访制度在纠纷解决体系中的地位问题作了深入论证,有力回应了理论研究中关于信访制度权利救济功能的问题,明确提出“需要客观准确地评价信访制度在多元化纠纷解决机制中的地位和作用”这一鲜明的问题,认为“认识和评价信访的救济功能,既需要对诉讼等法定程序的功能和局限有客观的认识,也需要对我国公民的纠纷解决需求和传统文化有深刻的理解”。相对于笼统地提出限缩或者扩张信访制度的救济功能的观点,本书从人民群众的现实需求、信访制度在纠纷化解方面的独特优势、相关法定救济渠道的局限性等不同角度对信访制度救济功能作了论述,这意味着,信访制度救济功能的发挥,不单纯是制度设计的结果,而是多方面因素综合作用的结果。这种判断,有助于更科学地认识信访制度的定位。
三是将信访制度纳入世界公民申诉制度体系中观察,拓展了信访制度的国际观。一般的理解往往认为,信访制度是中国所特有的制度。本书跳出了这一认识上的窠臼,不但系统地介绍了世界范围内具有不同特点的公民申诉制度,而且在同一纬度下,对中国信访制度与国外公民申诉制度进行了比较。通过这种比较,我们可以发现,信访制度与国外公民申诉制度在很多方面是具有共通性的,不但具有相互借鉴交流的基础,而且在诸多方面还具有类似制度所不具有的优势。实际上,在世界范围内,作为弥补司法救济程序不足而产生的公民申诉制度,在任何国家都是具有本国特色的,信访制度正是这一各具特色的公民申诉制度的组成部分。在此基础上,本书最终落脚于“信访制度是符合中国国情的制度设计”,通过在不同制度的相互比较中确立制度自信,进而提出“为国际公民申诉制度的发展提供中国方案”,从而有力呼应了为全球治理提供中国方案这一时代命题。
作者：胡建淼（中央党校（国家行政学院）政法教研部教授）
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