土地是農村之基、財富之母。不同國家和地區的土地制度和土地治理有各自的特點，研究其土地制度的演變歷史和發展規律，對推動我國土地制度創新、培育和規範土地市場有重要參考價值。

資本主義國家的土地制度演變

資本主義土地所有制是一種特殊的土地私有制形式。由於各國建立資本主義制度的歷史背景不同，因此，土地佔有制形式並不完全相同，比較具有代表性的包括英國、美國、法國、日本、韓國。

英國：“圈地運動”與現代土地產權制度

英國現代農村土地制度根源於封建領地制經濟，經歷了3個世紀的圈地運動，最終實現了現代產權制度。圈地運動是資本主義生產方式的資本原始積累過程，發端於14世紀末15世紀初英國養羊業圈地運動的興起。這一階段的圈地運動規模小，屬於非法行為，目的主要是變公地為牧場，但有力地瓦解了封建土地制度。18世紀以後，圈地運動出現了第二次高潮。這次圈地運動得到了政府的大力支持，國會發出圈地法令，圈地以合法形式進行。19世紀圈地運動結束後，消滅了小農階層，產生了可以自由出賣勞動力的無產者，建立了典型的““土地所有者—租地農場主—僱傭工人””這種所謂三位一體的資本主義農場，標誌著英國資本主義農場制度的形成。

二戰後，英國資本主義農場制度出現了新變化，主要表現在：第一，農村土地所有權結構出現了新動向。在整個19世紀，英國占主導地位的農村土地制度是所有權與使用權分離的租佃農場。19世紀末，英格蘭的農村土地約有87%是出租地，在蘇格蘭和威爾士，這一比例高達90%以上。二戰以後，自營農場的比重上升，租佃農場的比重有所下降。到1977年，62%的農場為自營農場，38%為租佃農場。第二，地主的地位下降，農場主的地位上升。農村土地所有權的地位下降，使用權的地位上升，租佃者取得了終身租佃權。第三，農場經營規模，出現了明顯的擴大趨勢。政府在政策上支持大農場，排擠小農場，以擴大農場規模，增強其競爭力。

美國：在處女地上建立的現代農地制度

美國是一個沒有封建歷史的移民國家，是由“現代的人們根據現代的、實際的、合理的原則在處女地上重新建立起來的”。

獨立戰爭後，美國政府頒發了一系列關於實行土地國有化和分配國有土地的法令，沒收親英貴族的土地，並將其出售或分配給農民。1780年關於聯邦土地的決議和1787年的西北法令，奠定了土地國有化政策的基礎。從1785年開始，美國政府就通過法令，將國有土地分配給私人。1785年頒佈了獨立後的第一個土地法令，規定政府對土地按長方形進行丈量，除劃撥給1/6 的土地作為教育方面的用途外，成立土地管理局，按低價出售公有土地。南北戰爭以後，1863年《奴隸解放令》的頒佈，廢除了奴隸制，瓦解了奴隸制的種植園制度，促進了資本主義農場的發展，形成了美國現代農村土地制度。

美國政府往往通過土地產權制度的有效變革來推動農村生產要素的合理組合與優化配置。在農民家庭農場的建立與發展過程中，政府通過土地所有權和經營權的分離，藉助土地租佃等形式來擴大家庭農場經營規模，在家庭經營過程中，政府對國有土地只保留法律意義上的所有權及其相應的收益分離權，其他一切權益均歸家庭經營主體所有，以此來提高土地投入產出效率，為農村土地經營制度內在潛力的釋放創造必要的契機與動力。

法國：經歷過小農經濟洗禮的現代農地制度

法國農村土地制度發展大致分為3個時期：第一時期，1789 年大革命前的封建領地制經濟；第二時期，1789年法國大革命爆發後的小農經濟；第三時期，20世紀20年代開始的現代農村土地制度的構建。

在1789年的大革命前，法國處於封建領地制經濟時期。其領地的特點是禁止私人圈佔土地，實行公共放牧和強制性輪作制度。領地和份地的結合是法國封建領地制的土地佔有形式的主體。領主是土地的所有者，同時又是領地的統治者。封建土地的農民大致分為自由佃農和農奴兩種。前者與領主無人身依附關係，後者對領主有一種固定的人身依附關係。13世紀後，領主普遍減少了由自己經營的領地，將土地分成小塊租給農民耕種，從而形成了法國封建土地制度的一個特點：領主一般不直接經營土地。

1789年爆發的法國大革命，摧毀了舊的封建土地關係，通過暴力將貴族和教會地產分給農民，在農業中廣泛建立起了以小塊私有土地為基礎的小農經濟。在大革命後，農村中高利貸活動十分猖獗，到了19世紀，法國農民開始了兩極分化的過程，很多農民破產，少數大土地所有者組織起了資本主義式的大型農場。

20 世紀20年代，法國開始了現代農村土地制度的構建。第一，法國政府在將小農場土地合併的同時，限制土地過度兼併。政府規定，對農村土地使用和轉讓時，私有農村土地一定要用於農業，不準棄耕、劣耕和在耕地上進行建築。對於棄耕和劣耕者，國家有權徵購，提高土地稅或讓其出租。政府明確規定土地轉讓不可分割，該塊土地只能整體繼承或出讓。第二，建立土地市場管理機構——土地事務所，並建立土地銀行。土地的轉讓和出租必須經過管理機構批准，不獲其批准，土地轉讓無效。土地事務所對小塊土地有先買權，整治合併後，賣給有經營前途的農民。土地銀行購買土地後，再租給農民，訂立長期租約，以刺激投資。第三，現階段法國土地流通的特點是將土地市場分為市地市場和農村土地市場，市地市場以建設用地流轉為主，農村土地市場以農業生產用地流轉為主。

日本：從封建土地所有制走向自耕農體制

日本的近代土地制度確立於明治時期。1873年地租改革中，明治政府進行土地調整，建立以封建地主土地所有制和封建土地租佃製作為日本農村土地制度主體的土地制度。“二戰”後，在美國的幫助下，開始了自上而下廢除半封建農村土地制度的改革，從1945年12月日本國會通過第一次農村土地改革法案開始，到1950年基本完成，消滅了地主階級，形成了自耕農體制為代表的現代農村土地制度。

1962年日本《農地法》第一次修改，開始允許農村土地出租和出售，但地價的不斷上漲阻礙了土地耕作權的讓渡。1970年《農地法》第二次修改，突破了土地佔有和使用方面的限額，以土地使用權和經營權為中心內容，鼓勵土地的租借和流轉。1980年《農地利用增進法》、《農地法》、《農業委員會法》等三法修改，主要鼓勵農民間相互形成農村土地的合作利用，核心是通過土地所有權與經營權、耕種權的分離來擴大經營規模，有效地利用土地。農村土地改革的重點由所有制轉向使用制，在農村土地由小規模家庭佔有的基礎上發展協作企業，擴大經營規模，鼓勵農村土地所有權和使用權的分離。隨著日本工業化的發展，農業人口不斷減少。

20世紀六七十年代，政府農村土地改革重點開始由鼓勵農村土地集中佔有轉到分散佔有、集中經營和作業的新戰略上來。政府連續出臺了有關農村土地改革與調整的法律法規，鼓勵農田的租賃和作業委託等形式的協作生產，以避開土地集中的困難和分散的土地佔有給農業發展帶來的障礙因素，建立了自耕農體制，並賦予其土地所有權，調動了農民的積極性，加速了農業增長，為日本國民經濟發展奠定了堅實基礎。

韓國：從殖民地起步的現代農地體系

自從結束日本殖民統治和朝鮮戰爭後，韓國的土地利用制度大致經歷了有序緩慢發展到無序快速發展再到有序穩步發展的過程。

1949年頒佈《土地改革法》是韓國現代土地制度改革的開端，以“耕者有其田”和“保有和限制財產權”為改革目的，禁止土地的租賃轉讓。1960年《土地稅法》正式頒佈。這一階段的土地政策主要側重於兩個方面，一是農地分配，提出了耕者有其田的原則;二是財產權的保有和限制，以此作為資本主義經濟秩序的基礎。1962年，韓國政府以工業至上為管理核心，頒佈了《土地規劃法》，實現大規模的城鎮建設。當時的制度安排將大規模的農村土地轉化為建設用地，雖然在一定程度上刺激了韓國經濟的發展，但產生了大量的失地農民，也沒有實現土地的市場化。

由於工業經濟和城市化的迅速發展，到20世紀七八十年代，土地政策開始遊離於調控土地投機和活躍房地產市場之間，具有偏僻性和暫時性的特點。1971~1980年韓國政府開展了全國範圍的“新農村運動”。為了有效利用土地，防止城市盲目擴張，韓國政府頒佈了一系列法規，制定了國土綜合開發規劃和農村綜合開發計劃，但由於仍受舊土地規劃法的影響，政府並沒有在宏觀尺度和法律上解決土地問題，也沒有對過熱的土地市場進行調控，僅在微觀尺度上做了土地整理、規劃與設計等具體工作，開展系統的村鎮基礎設施建設，從而耕地銳減的趨勢仍在繼續。

1988年開始，韓國政府為調控土地投機，遏止地價持續上漲，糾正由地價暴漲而引起的分配不公現象，制定了一系列法規轉換土地政策實施方向，實現了土地需求管理向土地供給管理的轉換，確保土地市場可持續發展，進一步提高土地政策水平。1997年金融危機爆發，韓國平均地價下降了13.6%，土地市場停滯。基於此，韓國政府採取了一系列積極措施：第一，解除土地交易許可地區，撤銷宅地擁有上限制和土地超過得利稅制，開發負擔金也從2000年初起減半等；第二，1998年5月起允許外國人取得土地，進一步開放土地市場；第三，提倡環境保護，修訂土地利用政策，施行土地的“先規劃、後開發”。隨著金融危機的結束，韓國土地政策也逐步進入到了“穩健週期”。

感謝中信改革發展研究基金會副理事長、《解放土地》作者蒲堅的大力支持。

審核：喻娟