大鵬視野戰略策劃中心 主任

一、小城鎮，大戰略

1983年，費孝通首提“小城鎮大問題”，此後提出“小城鎮大戰略”，進而成為我國城鎮化發展的一個重要方向。不可否認，30多年來，該戰略對我國農村工業化、城鎮化都起到了巨大推動作用，功不可沒！

但同時，也必須承認，世易時移，該提法是特定歷史時期、特定環境、特定區域情況下的產物，屬於時代產物。作為時代產物，必然有其歷史侷限性，發展至今，已與當今時代明顯不符，亟需轉變。

二、大撤併，大困局

先來看一組數據，自1984 年底，全國將原來的人民公社改建為9.1萬個鄉( 鎮) 機構，降至目前的不足4萬個，降幅超過一半；從人口比重來看，目前小城鎮人口占城鎮人口比重不足20%；從單體規模比例來看，1萬人以下的鄉鎮近70%，超過3萬人的鄉鎮不足4%；如果從經濟和工業產值指標衡量，比值更低。

相信看完這組數字，各位腦海裡都會自動呈現一條曲線，一條下滑的曲線。不錯，小城鎮在經歷了上世紀八九十年代的輝煌之後，進入新世紀開始逐步減少，而今這種趨勢更加明顯。

我們不得不客觀地承認，小城鎮在逐步衰減，這絕非危言聳聽，但對於多數人來說會覺得匪夷所思。之所以如此，這與當前的語境和輿論環境有很大關係，我們談論更多的是城市群、城市和鄉村振興，關注更多的是城市的發展和鄉村的凋敝，但是忽略了小城鎮，猶如拉美的瑪雅文明，歷史上的西夏、遼，突然間在話語體系中突然銷聲匿跡，這本身就很奇妙。

二十世紀七八十年代正是城鄉二元分割最為明顯、戶籍管理最為嚴格時期，也正是在此情形下，小城鎮無疑起到了巨大的緩衝和吸納作用，極大緩解了城鄉矛盾，也因此獲得了極大發展，可以說二十世紀八九十年代是我國小城鎮發展最為黃金時期。

隨著上世紀90年代末財稅和土地調整之後，中國真正開始了以土地財政為基礎的轟轟烈烈的城市化進程，城市開始崛起；進入新世紀，伴隨著城鄉鴻溝拉大，三農問題列入首要任務；因此，位於兩端的城市和鄉村受到了國家和媒體的過多關注，而小城鎮則幾乎消聲匿跡。

從本質上來看，小城鎮有兩個典型屬性，一是最初由戍邊屬性，進而是農業服務屬性，屬於典型的農業文明產物；二是過渡性，“城之尾，鄉之”，屬於典型的由鄉村到城市過渡型居民點。與其說城鄉二元，不如說城鄉三元更為合理。

2011年，我國城鎮化率超過50%，標誌著我國由鄉村型社會進入城市型社會。伴隨著中國由農業型社會向工業型社會轉型進而向後工業化社會轉型，小城鎮所賴以生存的土壤在發生著根本性變化。

此外，隨著信息化、快速交通化、農業機械化等技術進步，城鄉空間進一步扁平化，並且通過大量的調研數據表明，鄉鎮地區居民向縣城和地級市以上城市的意願更為強烈。

正因為內外因的綜合性疊加影響，可以斷定，小城鎮衰減將是必然。

令人遺憾的是，正是缺乏這樣的基本判斷，使得我們在理論研究、戰略制定和實際工作中出現諸多誤判和失誤，從而付出了很大諸多代價和造成一系列後續影響。

概念誤讀。城鎮化國際上通用英文為Urbanization，可以明顯看出，從字面直譯為都市化或城市化，根本沒有鎮的內涵。曾經關於究竟翻譯為城鎮化或是城市化率還引起過學界的熱烈討論，最終確定為城鎮化，屬於中國特有。這或許適用於由農業社會向工業社會過渡時期，但當前則不適用，容易造成誤解，應該改為城市化和都市區化，而且與實際演進趨勢和當前的實際情況相吻合。

模糊化的戰略引導。可以說，自進入新世紀以來，小城鎮基本是模糊化、邊緣化處理，從來沒有明確的引導方向。通過研究梳理，對各地具體發展實踐和趨勢總結，可以看出，目前對於城市和鄉村實際上方向都已經非常明確，從國家和區域層面，以城市群為主體，以省會城市為核心集聚，地級市為支撐；從縣域層面，則是以縣城為核心集聚；對於鄉村地區則是非常明確的鄉村振興戰略；唯獨對於小城鎮則是表述相對模糊，所謂的協調發展，實則是不上不下，很尷尬的中間層，正因為如此，多年來小城鎮發展一直搖擺不定。典型的如“美麗鄉村”由最初財政支持真正的鄉村到後來各地變相的全部支持位於鎮區的鄉村，打擦邊球；最近兩年的“特色小鎮”熱潮等皆是如此。

模稜兩可的城鎮化率。2012年前，從來都是自我迷戀於每年一個多百分點的城鎮化增長率，尤其是當2011年城鎮化率突破50%時，更是舉國亢奮。直到2012年，正式指出若按城鎮戶籍人口統計，城鎮化率也就在35%左右，並指出與國際水平還存在巨大差距，至此，學界和業界才開始認識到戶籍城鎮化率和常住城鎮化率的巨大差別。

實際上，如果按照國家所提出的城鎮化數量向城鎮化質量轉型來考量，當前的所謂戶籍城鎮化和常住人口城鎮化，並不能代表真正的城鎮化質量，所謂的鄉鎮實際上質量並不高，無就業與產業支撐，大量鎮區沿過境交通一張皮，大量房屋空置，資源的極大浪費，從長遠來看，更無潛力可言。

虛擬的人口和透支的用地。與城鎮化率相對應的則是小城鎮的人口和建設用地。以目前大約4萬個小城鎮來估算，先按照5000個來計算，減去可能併入城區的小城鎮，再考慮未來絕大多數將撤鄉建鎮，如果以80%來保守計算，將有約2.8萬個建制鎮，按照平均1.2萬人，1.2平方公里規模計算，將有3.36億人，3.36萬平方公里鎮建設用地，在實際的城鄉規劃和鄉鎮規劃編制中基本就是照此標準來規劃的。可以肯定的是，將來的小城鎮不可能吸納如此眾多人口，人口有水分，但建設用地則是實實在在的，也就是將有3.36萬平方公里的建設用地在空間上規劃出來，並且可以肯定的是絕大多數用地和空間將是空置和浪費的，在當前我國土地和耕地資源極其有限情況下，無疑是巨大的資源浪費。

空心化的產業。一方面小城鎮自身的規模和資源稟賦，註定了絕大多數的小城鎮不可能集聚過多的人口和產業，另一方面各地力多年來力推的“三集中”，從管理層面加速了小城鎮產業的空心化，尤其是原本有一定產業基礎的小城鎮也開始逐步衰弱，況且在當前及未來實體經濟持續低迷情況下，更不可能在鄉鎮集聚。沒有過多的產業和就業支撐，進一步加速了人口的空心化，進而加快了小城鎮的衰減。

大事務和小權限。小城鎮作為中國最基層的機構，幾乎承擔了所有機構的職能。自上而下來看，從國家到省市縣所有層級工作任務最終的落實都要由鄉鎮來執行，常說的“上面千根線，下面一根針”就是最好的比喻；自下而上來看，鄉村所有的問題和矛盾也幾乎要有鄉鎮來化解。可以說鄉鎮承擔著最多的事務，但同時缺僅有最少的權限，尤其是財權、人事權，無法有效整合有限的人力、物力和財力，極大地制約著鄉鎮發展。同時，各鄉鎮之間人員配置結構性失衡，而且目前已經由許多地區是在實行部分部門職能同時管理兩個或多個鄉鎮，另外許多鄉鎮的部門機構過多，人員和技術分散，管理效率和水平低下，不可持續。

三、大趨勢，大變動

1、基本趨勢判斷

未來關於小城鎮有幾個基本的判斷：

• 隨著城市群、中心城市的集聚，小城鎮衰減趨勢還將進一步強化。鄉村地區土地市場進一步激活，與城市和鄉村相比，原有的相對優勢進一步弱化，鄉鎮並不具備絕對優勢，衰減是必然，從人口流動意願和趨勢來看也是如此。
• 小城鎮數量上將會繼續減少，甚至加速，最終數量可能不足現在的1/3。
• 與總體數量減少相對應的則是，處於大都市區內、大中城市周邊、重要發展軸帶或自身自然或文化資源富集型鄉鎮的集聚功能開始凸顯，部分潛力巨大鄉鎮甚至有可能成長為中小城市。
• 隨著高等教育普及化、信息化、機動車普及化、快速交通化、農業機械化，城鄉空間關係趨於扁平化，時空距離在減小，空間尺度在增大。
• 隨著鄉村城鎮化和鄉村地區人口流動和村莊數量較少，從中心與腹地關係來看，既有的鄉鎮數量自然過多，依然靠原有腹地的鄉村不足以支撐鄉鎮區的發展。
• 鄉鎮“大事務、小權限”窘境有望改善。

2、大鎮戰略

基層調整。實際上，與機構調整相對應的，對鄉鎮一級基層機構調整更是事關成敗的關鍵，應大力推動基層的深層次調整。

合併鄉鎮。依託規模、產業基礎、資源稟賦、區位條件等合理遴選重點鄉鎮，將其餘鄉鎮進行合併，一方面有利於整合資源，形成合力，另一方面精簡人員編制，增強專業性，提高工作效率，減少財政支出。

強鎮擴權。擴大鄉鎮管理權限，尤其是管理、財政、用地、規劃等權限範圍，甚至可以提高級別至副處，或由副縣級兼任，由此才真正做強鎮一級管理的真正職能，可以運作更大空間，比如新市鎮培育、整合各項資金、土地流轉、農業產業化、鄉村振興等。

產業扶持。賦予這類重點鎮工業用地指標和相應的支持。

試點先行。可以先試點，然後分地區分佈推進，尤其注意區域間差異。

明確概念。概念一定明確，不可含糊，儘量少用容易造成誤導，之前重點鎮、中心鎮的混淆，特色小鎮過熱和走樣，與概念模糊有極大關係，相比之下，田園綜合體和美麗鄉村則較貼切。

李俊鵬

國家註冊城鄉規劃師，高級工程師

聚焦區域和城市發展戰略、文旅項目策劃諮詢、相關規劃技術諮詢，從業10餘年，操盤各類實戰案例100多項。

-----往期推薦 ----

1. <strong>
2. <strong>
3. <strong>
4. <strong>
5. <strong>
6. <strong>
7. <strong>
8. <strong>
9. <strong>
10. <strong>
11. <strong>
12. <strong>
13. <strong>
14. <strong>
15. <strong>
16. <strong>
17. <strong>
18. <strong>

長按二維碼關注“大鵬視野”