邓小平“一国两制”理论与《香港基本法》的制定

​转自： 法律读库

郝铁川：《邓小平“一国两制”理论与的制定》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2017年第1期。原刊责任编辑：施业家

目前有关邓小平和《香港基本法》关系的研究，存在三个不足。

➤ 一是没有很好地把邓小平“一国两制”阐述和《香港基本法》的制定密切相结合。

➤ 二是研究邓小平有关香港问题的论述，人们往往局限于三卷本的《邓小平文选》，而忽略了后来出版的《邓小平年谱》。《邓小平年谱》搜集了大量的《邓小平文选》所没有的香港问题的论述。

➤ 三是大陆学者没有注意到《香港基本法》起草委员会中的香港委员有关邓小平与香港基本法起草过程的回忆资料。

本文则试图弥补上述缺陷。

//

邓小平“一国两制”理论的主要内容

//

（一）“一国两制”中“一国”体现主权，高于“两制”

“一国两制”并非意味着“一国”和“两制”是平起平坐的、没有主次的两个范畴，而是“一国”高于“两制”，“一国”最核心的内容就是中国主权，“两制”是中国主权之下的“两制”。“主权”主要包括对内统治权和对外防御权两部分。邓小平在阐释“一国两制”中，最强调中国对香港的主权不容置疑和分割。

❶ 香港的主权属于中国，这个问题不容讨论

1982年9月24日邓小平会见了英国首相玛格丽特·撒切尔，指出：

我们对香港问题的基本立场是明确的，这里主要有三个问题。一个是主权问题；再一个问题，是一九九七年后中国采取什么方式来管理香港，继续保持香港繁荣；第三个问题，是中国和英国两国政府要妥善商谈如何使香港从现在到一九九七年的十五年中不出现大的波动。

关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地。坦率地讲，主权问题不是一个可以讨论的问题。一旦中国宣布一九九七年要收回香港，香港就可能发生波动，我的看法是小波动不可避免，如果中英两国抱着合作的态度来解决这个问题，就能避免大的波动。

邓小平的这一论述告诉我们，处理国际争端的底线原则是不能损害国家主权。主权不容转让、不容分割、不容限制。

❷ 如果香港不能和平收回，中国就以武力方式收回

1982年9月24日邓小平会见英国首相玛格丽特·撒切尔时指出，我们还考虑了我们不愿意考虑的一个问题，就是如果在十五年的过渡时期内香港发生严重的波动，怎么办？那时，中国政府将被迫不得不对收回的时间和方式另作考虑。

邓小平处理任何复杂问题，都强调必须要“两手抓”“两手硬”，进退有据。处理香港问题也是这样，争取和平解决，但不放弃武力手段。这也是处理台湾问题的原则。

❸ 英国休想用主权来换治权

1983年9月10日邓小平在会见英国前首相爱德华·希思时，特别强调说：英国想用主权来换治权是行不通的。希望不要再在治权问题上纠缠，要扎扎实实地商量香港以后怎么办，过渡时期怎么办。这对彼此最有益处。1983年10月30日邓小平会见西班牙外交大臣费尔南多·莫兰时说：中英两国政府正在进行谈判，但谈判的前提是一九九七年中国必须收回香港。不管英国人怎么打算，到一九九七年必须收回。三个条约都得作废。最近，英国人又提出，不讲治权，讲某种程度的参与管理，我们说，还是不行。英国人在谈判中搞了一些手脚，前不久港币贬值，就是英国人搞的，这是一种威胁，这个吓不倒我们。一国的主权和治权是不能分割的。

针对末代港督彭定康“三违反”的政改方案，邓小平及时作出指示说：“香港问题就是一句话，对英国人一点都软不得。对他们背信弃义的做法，必须坚决顶住，决不能让步。要质问他们，中英协议还算不算？如果他们一意孤行，我们就另起炉灶。”“我在一九八二年同撒切尔夫人讲话中提到，必要时在另外的时间，采取另外的方式收回香港的讲话，今天仍然有效。另外的方式，就不是和平的方式了。”邓小平这番话是在1992年南巡讲话约半年之后。根据他的指示，中国对英国背信弃义的行径作了充分的斗争，坚持按原有协议办事，实行了“另起炉灶”的方针，保证香港的平稳过渡和顺利回归。

（二）中国人民解放军在香港驻军是行使国家主权的象征

1997年7月1日中国恢复对香港的主权，那么“恢复”的象征是什么？降下英国国旗、升起五星红旗，新的特区政府主要成员向中央人民政府宣誓就职，等等，这些都是象征。但在戎马半生的邓小平看来，“枪杆子里面出政权”，因此，中国人民解放军在香港驻军是行使国家主权不可缺少的主要形式，是保持香港繁荣稳定的保证条件之一。

❶ 在香港驻军是国家主权的象征

1984年4月18日邓小平会见英国外交大臣杰弗里·豪，在谈到香港问题时指出：1997年后，我们派一支小部队去香港。这不仅象征中国恢复对香港行使主权，对香港来说，更大的好处是一个稳定的因素。

1984年5月25日邓小平会见出席六届全国人大二次会议和全国政协六届二次会议的港澳地区人大代表和政协委员，针对当月2日香港《明报》报道中央一位负责人对记者表示，1997年后中国不会在香港驻军一事，指出：趁这个机会，我要对记者们说几句话。关于“将来不在香港驻军”的讲话，不是中央的意见。既然香港是中国的领土，为什么不能驻军！英国外相也说，希望不要驻军，但承认我们恢复行使主权后有权驻军。没有驻军这个权力，还叫什么中国领土！在记者们退场后，又指出：我们解决香港问题的立场是完全合情合理的。我国政府在恢复对香港行使主权之后，有权在香港驻军，这是维护中华人民共和国领土的象征，是国家主权的象征，也是香港稳定和繁荣的保证。

❷ 解放军驻港，针对的是一些人想把香港变成反社会主义、反大陆的基地的企图

1987年4月16日邓小平会见出席香港特别行政区基本法起草委员会第四次全体会议的全体委员。指出：有些事情，比如1997年后香港有人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在“民主”的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动。只有发生动乱、大动乱，驻军才会出动。但是总得干预嘛！

1990年1月18日邓小平会见李嘉诚，在谈到香港问题时说：在考虑制定香港基本法时，我就讲不能使中央政府无所作为。如果把香港变成反社会主义、反大陆的基地，中央政府就要干预，不干预会越搞越大。

（三）“一国两制”是中国特色社会主义制度的组成部分，社会主义制度在“两制”中居于主体地位

在“一国两制”中，不仅“一国”高于“两制”，在“两制”中，社会主义这一“制”也高于资本主义这一“制”，后者依存于前者。邓小平曾指出：

第一，只有在中国特色社会主义制度下，才可能有“一国两制”方针的制定。

第二，在“一国两制”中，中国主体要保持社会主义制度。

第三，保持香港资本主义制度长期不变是中国的现实和发展的需要，不保持香港资本主义制度长期不变，香港就会衰落，成为国家的包袱。

邓小平之所以强调中国主体是社会主义制度，是因为从国家性质来说，社会主义制度决定了中国国家性质，宪法规定了社会主义制度是国家的根本制度；从地域来说，中国绝大地区实行社会主义制度，只是局部区域实行资本主义制度。不保持香港资本主义制度长期不变，香港就会衰落，成为国家的包袱。产生这一格局是诸多历史和现实条件造成的，非人们主观意志可以随意改变。

（四）“港人治港”必须是以爱国者为主体的港人来治理香港

❶ 爱国者治港

香港回归后，“港人治港”是保持香港资本主义制度不变的重要措施。但“港人治港”并非任何港人都可以“治港”，而必须是以爱国者为主体的港人来治理香港。爱国者的标准是：尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。

1984年6月22日、23日邓小平在谈到港人治港问题时说：香港过去的繁荣，主要是以中国人为主体的香港人干出来的。中国人的智力不比外国人差。要相信我们中国人自己是能够干得好的。港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。

❷ 要培养治港人才

1982年3月20日邓小平会见香港工商界知名人士查济民，介绍中国政府解决香港问题的方针政策。指出：香港一百多年来都是在英国人统治下，香港人没有机会参政，香港回归后培养管理香港的人才是个很大的问题，建议成立几个政治性团体，以便培养这方面的人才，并强调这个建议很重要。为了培养治港人才，需要建立一些政治性团体。

邓小平强调“爱国者治港”，与“一国两制”和香港现实政治力量对比密切相关。前者要求管治香港的人必须承认中国对香港拥有无可置疑的主权，但未必是信仰社会主义的人。香港存在左、中、右三种政治力量，左和中间力量在承认中国对香港拥有主权上是一致的，两者相加在香港总人数中居于多数，

实行“爱国者治港”才能体现香港最大多数人的要求。

（五）“一国两制”、“港人治港”、高度自治的治港方针，并非完全排除中央政府对香港的必要干预

“一国两制”、“港人治港”、高度自治是保持香港繁荣稳定的基本方针，但不能把这一方针理解为中央政府对香港没有必要的干预权。1984年10月3日邓小平会见由二百人组成的港澳同胞国庆观礼团，指出：有些人担心中央干预。不能笼统地担心干预，有些干预是必要的。要看这些干预是有利于香港人的利益，有利于香港的繁荣和稳定，还是损害香港人的利益，损害香港的繁荣和稳定。

这就是说，中央之所以对香港事务要拥有一定的干预权，是因为香港是中国的一个地方行政区域，而不是独立的政治实体，总有一些事情需要中央政府出面解决。中央政府行使国家主权，主权和治权不能截然分开，因此，中央对香港的干预权来源于中央对香港所拥有的主权。

//

邓小平亲自指导了《香港基本法》的起草

//

邓小平是“一国两制”理论的创立者，也是香港《基本法》的设计师。他深知法治是保持长治久安的必由之路，1978年12月他在《解放思想、实事求是，团结一致向前看》的讲话中就深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在不同场合，邓小平对基本法的起草表达了如下意见:

第一，《香港基本法》要体现“一国两制”的构想，要从实际出发来制定；

第二，中央拥有《香港基本法》的制定权，《香港基本法》要规定中央对香港的管治权；

第三，《香港基本法》要制定得简要些；

第四，香港不要全盘照搬三权分立的政治制度；

第五，香港的普选要循序渐进。

//

《香港基本法》起草委员会委员对邓小平贡献的评价

//

据《香港基本法》起草委员会委员、时任中国人民大学教授许崇德回忆，邓小平曾三次接见香港基本法起草委员会的委员，亲自指导了《香港基本法》的起草工作。正如许崇德教授说的那样，“邓公是划时代的伟人，基本法和一国两制的总原则都是由他的思想延伸出来的”。

（一）邓小平使《香港基本法》起草委员会认识到“一国两制”方针是基本法的根本指导思想

1983年初，中央分批邀请了大约10余位香港知名人士单独赴京，由邓小平接见，听取他们对解决香港问题的意见。这其中包括时任香港查氏集团主席、后来担任基本法起草委员会委员的查济民先生。查先生“实话实说”地向邓小平表示，那时的香港，每天都有人移民。而香港之所以为香港，一是有人，二是有钱。如果人和钱都走了，那就不再称其为香港，国家收回的将是一座“石屎森林”，对国家将一无用处。因此，解决香港问题，并不单是一个主权问题；主权是一定要收回的，但方法可以灵活一点、温和一些。当时邓小平听了查济民这番话，明确表示，主权是一定要收回的，没有讨价还价的余地，英国人提出的“主权换治权”、“三脚凳”都不可以接受。但收回后可以由你们香港人自己去管，法律不变，出入境一样自由，港元也可以继续自由兑换。对英国人来说是坚决收回，对香港同胞来说是一切不变。

基本法起草委员会委员、香港圣公会大主教邝广杰与邓小平前后见过三四次，他说：“1984年10月3日那次印象最深。他很有信心，原则清晰，立场坚定，很谦厚，是敬业乐业的典型。”他除了提倡改革开放，引领新中国走向世界，更提出“一国两制”这一伟大构想，成功解决了香港回归这个历史难题。

基本法起草委员会委员、香港著名医生邬维庸先生说，邓小平提出“一国两制”伟大构想，其背后理念就是希望以此凝聚香港人心。邓小平知道，香港人长期在英国殖民管治下，不会接受内地那一套价值理念，因此，不能把内地那种思想套用到香港上，所以就用“一国两制”，希望“一国两制”可以提升到凝聚香港人这个层次。为什么邬维庸对“一国两制”有这样的理解呢？他解释说，因为正常制定法律，没有必要花这样长的时间和精力，但如果要树立凝聚力，一定要引起很多人参与，才会共同拥护。当然邓小平没有把这种思想诉之于口，但在他主理下，起草基本法要花四年多的时间及大量的人力，要“三上三下”，又要广泛咨询香港人。全世界起草法律都不会这样麻烦，可以想象，邓公这样做背后是另有理念。理念是什么？我想，就是他希望基本法是香港市民都认同的，“一国两制”是大家都拥护的，然后以宪法形式定下来，让大家都拥戴、爱护，他希望以一国两制凝聚香港人的人心。

邬维庸认为，“一国两制”是邓小平根据他对国情的了解提出来的。中国土地辽阔，地区发展不平衡，国家发展的原有传统、制度有局限，在架构、结构、文化上也有很多障碍，如果硬把中国内地的一套强加在香港身上，对香港的发展未必有利。为此，邓小平容许香港采用原有的资本主义制度，这样一来就可以发挥香港原有的功能和作用，二来就可以安定香港民心，对国家也有好处。

（二）邓小平使起草委员认识到了设计香港特区政制不能照搬西方模式，民主要循序渐进

基本法起草委员会委员、时任新华社香港分社社长的周南先生说，邓小平对香港的情况包括历史和现实的情况都十分熟悉。从香港的实际情况出发，以维护香港的长期繁荣稳定为依据，这是他解决香港问题的指导原则。他指出，香港不能照抄西方议会民主的那套，二是要根据香港的实际情况来制定自己的政治制度，最后经委员们反复研究，确定了适合香港情况的应是行政主导而不是立法主导的体制，并写进《基本法》。小平还讲到，要搞普选也必须按照循序渐进的原则，一步一步地来，否则将造成动乱，破坏香港的稳定和繁荣。《基本法》也据此作出了相应规定。

基本法起草委员会委员、时任中国人民大学教授的许崇德先生回忆道，基本法起草期间，起草委员会内外对香港政治体制有过争论，“邓公指明了正确的方向，决不能学英美，不能西化，决不能搞三权分立。他提醒起草委员会的委员们对这问题一定要深思熟虑”。“那个时候起草委员会内部也有一些分歧，有个别香港委员带动着社会上的一些政治势力，打着‘民主’的旗号，要基本法写明香港的行政长官立即由选民一人一票直接选举产生，立法会的全部议员都立即直接选举产生。后来邓公在会见我们的时候就指出‘对香港来说，普选就一定有利？我不相信。比如说，我过去也谈过，将来香港当然是香港人来管理事务，这些人用普遍投票的方式来选举行吗？我们说，这些管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选就一定能选出这样的人来吗？’这段话现在看来仍是最好的解释。”

基本法起草委员会委员、时任国务院港澳事务办公室副主任的李后先生回忆道：1987年4月，邓小平在会见参加基本法起草委员会第四次全体会议的起草委员时，批评了“三权分立”的提法。他指出，香港的制度“不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”在邓小平讲话的第二天，专题小组负责人对香港记者作了解释，说：“小组较早时确定的政治体制，不是真正的‘三权分立’，只是指司法独立，行政机关与立法机关既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名词，就借用了‘三权分立’一词。”从此以后，起草委员会及有关专题小组即不再用“三权分立”的说法。

（三）邓小平使起草草委员认识到“港人治港”、高度自治与中央的必要干预是可以并行不悖的

基本法起草委员会委员、时任香港工会联合会副理事长谭耀宗先生说，“邓公对香港问题，有很全面深刻的了解。比如干预问题，邓公说，切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了，这是不行的，这种想法不实际。他当时已经提出，‘香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢？过去香港遇到问题总还有个英国出头嘛！总有一些事情没有中央出头是你们难以解决的。’这番预言，在人大的几次释法中一一应验”。

基本法起草委员会委员、时任新华社香港分社社长的周南说，小平多次指出，不要以为香港没有破坏的因素、动乱的因素，中央必须保留在必要时进行干预的权力。他说，除了国防、外交交由中央管辖外，还要加上一条，就是不能允许把香港变成颠覆中央人民政府和社会主义的基地。

基本法起草委员会委员、香港圣公会大主教邝广杰与邓公前后见过三四次，他说1984年10月3日会见港澳同胞国庆观礼团那次印象最深。

• 邓公说，有些人担心香港回归后中央会干预，不能笼统地担心干预，有些干预是必要的。要看这些干预是有利于香港人的利益，有利于香港的繁荣和稳定，还是损害香港人的利益，损害香港的繁荣和稳定。

（四）邓小平使起草委员认识到“港人治港”必须坚持“爱国者治港”

基本法起草委员会委员、时任香港亚洲电视董事局主席的黄保欣先生说，“邓公对草委的几次讲话，我都深受感动，特别是邓公说‘香港人一定可以治理好香港’，那是对港人的莫大信任！而邓公特别强调‘要由爱国者来治理香港’，这句话更包含着邓公对回归后香港情况的远见”。

基本法起草委员会委员、时任香港工会联合会副理事长的谭耀宗说，邓公质疑一些人急于在香港搞普选：“对香港来说，普选就一定有利？我不相信。”谭耀宗强调，这不是不要搞普选，基本法里并没有排斥普选，只是觉得应该循序渐进。基本法也体现了邓公这一精神。

（五）邓小平理论对香港未来的发展仍然有指导意义

基本法起草委员会委员、时任香港工会联合会副理事长的谭耀宗指出，在香港未来的政制发展道路上，邓公的理论有着深刻的指导意义。“邓公当时已预见，社会对政制发展问题上会有许多争拗，因而强调普选不宜过急。”

基本法起草委员会委员、香港著名医生邬维庸说，邓公是想用“一国两制”凝聚起香港人的人心。如果我们当时就认识到他这深一层的用意，就应该在基本法起草后实时展开工作，要花大力气宣传基本法，要让大众都参与其中，要研究有什么要强化，有什么要淡化。“可惜，一个高智慧的人想出的主意，执行的人却没有这个智慧去领悟老人家的一番苦心。”邬维庸说，很多人以为起草完基本法就万事大吉，“以为换一只旗就搞掂”。假如能跟着邓公的理念，就不会引起诸多麻烦，把许多基本法的精神都违背了，包括立法思想、立法意图被别具用心的人扭曲，带入不正确思想。因此，他认为现在要深入研究邓公的理论，要发掘字里行间的真正用意，只要有一天，“一国两制”能像《圣经》一样获得所有“信徒”的推崇，则“一国两制”在香港的推行才算真正成功。

基本法起草委员会委员、时任香港新界乡议局主席的刘皇发说，邓小平关于“一国两制”的论述不但是香港回归平稳过渡的保障，对回归后香港的发展具有恒久指导意义。但回归前港英政府不断贬低基本法的地位；回归后特区政府向公务员和司法机构宣传基本法也不够。回归前这是香港发生不少问题的根源所在。一般市民对基本法认识不足尚可理解，还可以慢慢加以教育，如果公务人员或法律界、司法界人士对基本法也认识不足，这就令人难以置信，更会影响“一国两制”的实施，危及香港的繁荣稳定，这是一个不能轻视的问题。

“一国两制”是以“一国”为根本，将基本法的精神一条一条广泛宣传，才是彻底解决香港现今问题的办法。

基本法起草委员会委员、时任香港亚洲电视董事局主席的黄保欣指出，邓公在当时独具慧眼，以前瞻性的眼光来看香港回归后的问题，提出了很多指导性的思想，“可惜的是，回归至今我们有很多地方都做得不好，感觉上对不起邓公”。

哪里做得不好？黄保欣对“人心回归问题”

最感遗憾。

“回归前，香港市民对内地的情况有许多隔阂，但对某些方面也有一定的认识；起草委员以为这种情况会随着时间的推移改变，港人越来越深入认识中国情况，对国家的认知与认同感也会渐渐加强。回归后的情况竟非向着此一方向发展，甚至有的倒退了，我们真的对不起邓公。”“倒退”主要是两方面，一是回归至今，特区政府建制之内的各种声音纷纷纭纭，形成喧闹的政治环境，影响政府施政的效率。二是以前港英时代刻意淡化对中国历史尤其是近代史的教育，土生土长的新生代港人对国家近代史未有清晰的了解。回归后特区政府在这方面的工作亦未见太大改善，港人对中国最新的发展情况不了解，印象也流于片面。

从基本法起草委员会委员们的上述论断可以看出，邓小平的“一国两制”理论、尤其是他围绕香港基本法起草中重大问题的一系列指示，是香港基本法起草的指导思想，因此，研究基本法的立法原意，不能不研究邓小平关于一国两制的理论，尤其是要研究他对基本法起草工作所发表的重要讲话。

回归以来的《香港基本法》实践告诉我们，

邓小平当年对基本法起草工作所关注的问题，恰恰成为实施香港基本法的焦点。

例如，邓小平当年强调香港政治体制不能照搬西方的三权分立模式，而香港一些人眼下正是要拼命否定香港基本法规定的以行政主导为特征的政治体制；当年邓小平预言香港回归后不能排除香港会发生动乱，这已经为前时的“占中”违法动乱所证实；邓小平当年反复强调香港的主权属于中华人民共和国，这个根本原则问题不容置疑，而现在香港一些人刮起“港独”歪风，说明邓小平的对香港问题的要害一针见血。

这些事实再次启示我们：邓小平理论和在邓小平亲设计下制定的《香港基本法》，是我们和香港一些敌对势力展开斗争的有力武器，是我们处理香港复杂事务的基本指针。