原標題：理上網來丨破解“一管就死一放就亂”，網約車監管如何又快又穩
網約車蓬勃發展，監管也要“提速”
最近，“網約車”的話題，再次成了全社會討論的熱點話題。
11月11日，交通運輸部、中央網信辦等六部門聯合約談滴滴出行、首汽約車等八家網約車順風車平臺公司，要求堵住安全風險隱患，嚴格規範順風車。
今年下半年以來，網約車、順風車等市場發展出現許多新情況新問題，涉及行業安全、穩定等多個方面，引發關注。
早在2016年7月，交通運輸部等七部門聯合發佈《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(簡稱“網約車新政”)，在正式賦予網約車合法地位的同時，也使得我國成為了全球範圍內第一個實現網約車合法化的國家。
繼而，全國各地的網約車規制細則相繼出臺。截至2019年8月，已有247個地級及以上城市以地方交通主管部門的規範性文件及地方政府規章的形式，完成了網約車地方立法。
然而，現有的網約車監管體系，仍存在准入門檻過高，對傳統監管手段的路徑依賴，合規過程中普遍存在玻璃門、彈簧門等問題。
發展共享經濟，要把握“三個平衡”
從促進共享經濟的合法化和規範化發展來看，政府在網約車問題的治理上，目前還存在監管手段上的路徑依賴。
這種路徑依賴，具體來說，就是需要更全面、更準確地把握“三個平衡”。
網絡效應與屬地化管理的平衡。
共享經濟以平臺化運營為前提，構造了一個超越地理空間和行政範圍的交易空間，跨越行政邊界將帶來更高的匹配效率和規模收益，從而對於以屬地監管為主的傳統監管格局形成了巨大挑戰。
一些地方政府從便於屬地化管理出發，傾向於沿用傳統手段規制新興行業，試圖將網約車納入出租車監管框架，要求網約車必須轉為營運性質才能合法運營，平臺在本地設立分支機構或企業法人且在本地納稅，平臺24小時不間斷運營，保留對行業的數量管制和價格管制，排斥外地人和外地車提供網約車服務等。這客觀上為形成全國統一、公平有序的市場秩序造成了障礙，也阻礙了網約車行業網絡效應的發揮。
因地制宜與地方保護的平衡。
等級規模不同、地理位置不同的城市，由於其經濟發展水平、交通狀況及公共交通服務保障能力的不同，網約車的影響也可能天差地別，因此，因地制宜設置監管措施非常重要。然而，共享經濟平臺“一點上線、全網服務”的特性，使得其對資源的聚集效應更強，平臺企業增值稅主要在總部所在地繳納，不設立分支機構則意味著稅源的流失，對本地的傳統出租車行業及相關利益格局也將造成衝擊。
由此，出於保護本地稅源、維護本地就業和維持本地利益格局等考慮，一些城市的監管措施表現出了強烈的地方保護主義傾向，尤其是增設行政許可條件、排斥外地競爭等問題，如要求本地牌照、本地駕照、本地戶籍等，有的城市甚至在規定中對網約車型和主機廠進行了指定。
簡政放權與地方監管權限的平衡。
“網約車新政”在給予網約車平臺合法化身份的同時，也將規制的大部分權利下放到了地方政府，意在充分釋放市場活力，鼓勵地方在對新興業態監管上的政策創新。而現實情況是，央地兩級的監管模式並未能織密網約車的制度之網，全國性准入標準的缺位，反而給地方監管越位留下了很大的操作空間，一些城市為了分攤合規的職責和壓力，將辦證職能下放到了區縣。
地方網約車監管中存在的“放管服”難題，如重視車輛、人員、平臺准入資格的事前審批，而缺乏在駕駛員信用、網約車服務質量等方面的事中事後監督等，正是地方監管者規制理念落後於共享經濟市場需求的結果，許多監管措施遠遠超越地方政府的行政權限。從實施效果來看，這些審批制的規制手段扭曲了市場機制、增加了企業運營成本，容易誘發權力尋租，因而迫切需要從中央層面對地方政府出臺細則給予原則性指導和約束。
包容審慎，避免“因循舊辦法管制新業態”
網約車行業可以提高交通資源利用率、減少城市空氣汙染、滿足消費者對高質量出行方式的需求，總體來說，是一種具有正面社會經濟效益的新業態，必須更積極地加強政府引導。
為破解網約車規制“一管就死、一放就亂”的監管困境，建立適應新服務新模式技術經濟特性的監管體系，應堅持包容審慎的監管理念，以政策供給和監管制度重構為網約車行業的健康有序發展提供助力。
適當提升涉及網約車資質資格等事宜的立法層級。
應推動地方立法邊界重構，適當提升共享經濟資質資格審查相關事宜的立法層級，儘快在中央層面通過制定《網約車行業監管法》或修訂網約車細則等已有的行政法規，完善網約車資質資格許可的設定依據，將中央立法而非地方部門規章作為網約車行業發展的上位法基礎。
此外，還應參照互聯網平臺行政許可的經驗，儘可能在更廣闊的行政執法區域內保持行政執法規則和標準的統一，將共享經濟行政立法的權力逐漸提級至省級以上行政機關，地方則側重執法實施。根據《立法法》的要求，省級以下行政機關可就涉及“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面的事項結合本地特殊情形做出規定，因而地方對網約車的立法權限應僅限於本地的特殊情形，如嚴寒地區對網約車在雪天安全駕駛必要裝置的規定等。
推動適應性治理，建立健全公平競爭的審查機制。
針對地方網約車監管中出現的亂象，對各地已經出臺的網約車細則進行重新評估和修正勢在必行。應研究成立多部委組成的網約車公平競爭審查聯席會，有序清理和廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種政策措施和規定做法，切實解決合規和三證辦理過程中存在的玻璃門、彈簧門問題。
各地應按照國務院《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》的要求，對網約車實施細則進行公平競爭審查，自覺取消沒有上位法依據的限制性條款，著力避免“因循舊辦法管制新業態”的情況，為網約車企業營造穩定公平透明、可預期的發展環境。同時，應擺正出租車和網約車的關係，著力推動出租車行業體制改革和監管模式變革，不斷提升傳統服務行業的運行效率和服務質量。
加強動態監測和協同評估，實施智能監管和信用監管。
首先，應樹立集中監管理念，升級屬地化管理手段，取消各地市單獨與平臺數據對接的要求，由交通運輸部建設覆蓋全國、統籌利用、統一接入的數據共享平臺。
其次，應推動政府監管由規範市場主體資格為主轉向規範市場主體行為為主，更加重視過程監管和事後監管。統籌打通公安、交管、金融、徵信等公共數據，建立涵蓋個人犯罪、行政處罰、交通違法、負債、信用等信息的全國統一司機信用信息和車輛信息數據庫，作為人車註冊制的信息審核平臺。
最後，加強協同評估和信用監管。政府應側重於發揮社會信用體系的制衡監管作用，制定對嚴重違法失信網約車經營者和駕駛員實施聯合懲戒的備忘錄，建立行業黑名單制度和市場退出機制。特別是，政府部門應與各互聯網平臺通力協作，通過彙總分析每個平臺公司的用戶畫像和信用評價信息，構建一套全覆蓋、全流程的權威大數據徵信體系，藉由多方協作的方式有效化解風險。(作者：劉奕;單位：中國社會科學院財經戰略研究院服務經濟研究室副研究員)
(大眾日報客戶端記者 李檬 馬清偉 策劃 張德春)
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