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一、 何為單一來源採購
單一來源採購指的是採購方向唯一供應商進行採購的方式，通常是由於某種原因使得所採購的產品或服務的來源渠道單一，單一來源採購方式最主要的特點就是缺乏競爭性。
二、 單一來源採購是否合規
根據我國《政府採購法》的相關規定，政府採購的方式主要有以下六種：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源採購、詢價及國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式，而其中公開招標應作為政府採購的主要採購方式。
單一來源採購作為《政府採購法》規定的其中一種政府採購的方式，其合規性是得到肯定的，但由於單一來源採購方式缺乏競爭，容易將採購方立於不利的位置，存在增加採購成本或滋生腐敗現象的隱患，《政府採購法》也明確了採用單一來源採購的前提，根據《政府採購法》第三十一條的規定，符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法採用單一來源方式採購：
（1） 只能從唯一供應商處採購的；
（2） 發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處採購的；
（3） 必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同採購金額百分之十的。
簡單來說指的是唯一供應商、緊急情況及項目一致性的三種情況下才可以採用單一來源採購的方式來選定相應供應商，而其中第一條只能從唯一供應商處採購的情形較為複雜，根據財金[2014]113號文的規定：
“項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整後重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的採購方式”
財政部令第18號第第十三條：
“投標截止時間結束後參加投標的供應商不足3家的，除採購任務取消情形外，招標採購單位應當報告設區的市、自治州以上人民政府財政部門，由財政部門按照以下原則處理：（一）招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規定的，同意採取競爭性談判、詢價或者單一來源方式採購”
此種情形也適用於第一條只能從唯一供應商處採購，而根據落地項目的情況來看，專利和技術也是導致只能從唯一供應商處採購的主要原因，所以本文中將使用單一來源採購的原因具體分為以下幾種：
圖1 使用單一來源採購的原因分類
本文將選擇單一來源採購方式的原因分為了被動選擇和主動選擇，被動選擇是指政府在開始採購該PPP項目時選擇的並不是採用的單一來源採購模式，但卻由於某種原因改變了招標形式，從具體的項目來看，主要原因都是由於參與該項目的供應商太少甚至只有一家，使得公開招標的模式連續失敗從而選擇了單一來源採購的模式來與唯一供應商合作，這種情況統稱為唯一供應商-無競爭；主動選擇單一來源採購模式的情況有四種，其中由於只能從唯一供應商處採購的原因除了專利、技術等原因外，還有部分項目由於地域偏遠、回報較低、資金需求量大等原因使得政府只能從唯一供應商處採購，主動選擇單一來源採購模式的原因還有發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處採購的，以及保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，分別簡稱為緊急情況和項目一致性
三、 全國落地項目分析
1.落地項目總體情況
圖2 全國PPP項目採購方式情況
截止到2018年8月底，全國共有8048個，11.66萬億的PPP項目落地，其中採購方式使用公開招標的項目佔據大半，有4191個，佔52.08%，除了採購方式不詳的項目外，採用競爭性磋商採購的項目共有1454個，從全國落地項目來看，PPP項目中採用公開招標和競爭性磋商兩種較為相對公開的採購方式較多，佔據了全國項目的70%，剩餘使用競爭性談判、邀請招標和單一來源採購的項目僅佔了全國項目的3%左右，使用單一來源採購模式的項目有134個。
2. 單一來源採購原因分析
圖3 單一來源採購項目原因情況
就全國落地PPP項目的情況來看，共有134個項目主動或被動選擇了單一來源採購的招標模式，除去部分採用單一來源採購模式原因不詳的項目外，主動選擇和被動選擇該採購模式的項目數量基本持平，被動選擇稍多3個項目；在主動選擇單一來源採購形式的項目中，50%的項目是為了保持項目一致性，這部分的項目由於已經與政府合作了一期項目，或是在原來的項目上進行改擴建，或是已經簽署了合作備忘錄等原因，為了保持項目在工藝、材料、設施、人員等方面的統一性和延續性，採用了單一來源採購的模式選取項目供應商；因為發生緊急情況而選用單一來源採購模式的項目共有7個，這些緊急情況主要有搶險救災、項目建設時間緊迫等。
3. 各地區採用單一來源採購情況
圖4 各地區單一來源採購項目情況
從各地區項目採用單一來源採購的情況來看，吉林省有3個項目使用了單一來源採購的模式選擇供應商，由於其中有兩個項目的規模均在200億以上，導致吉林省在所有地區中的項目規模上排名第一；從地區來看的話華東地區有六個省份均有采用過單一來源採購的方式，其中浙江省和山東省採用單一來源採購的項目個數最多，分別有23個和17個，新疆地區和安徽省採用單一來源採購的項目也超過了10個。
圖5 各地區採用單一來源採購原因
各地區採用單一來源採購的具體原因如圖5所示，被動採用單一來源採購的原因絕大部分是由於項目參與人太少導致項目多次流標後改變了採購形式，被動採用單一來源採購模式的地區主要集中在華東地區和華中地區。除去原因不詳的項目後，採用單一來源採購最多的浙江省中，大部分的項目是被動採用單一來源採購來選擇供應商，佔比較高的原因還有保持項目的一致性；而華中地區的湖南省中90%的項目均是被動選擇的單一來源採購模式，僅有一個項目是由於緊急情況主動選擇。
由於參與項目的供應商太少而不得不選擇單一來源採購模式的地區集中度較高，可以看出選擇單一來源採購與項目的地區有一定的關係，將地區以財政收入進行區間劃分後可以看出，被動選擇單一來源採購模式的地區主要是財政收入在30億以下的區縣級地區，而財政收入在100億以上地區的項目主要為市本級或省本級的項目，這些項目或由於規模較大使得參與投標的供應商太少，具體情況如圖6所示。
圖6 被動選擇單一來源採購的項目地域財政收入情況
4. 各行業採用單一來源採購情況
圖7 各行業單一來源採購項目情況
圖8 各行業採用單一來源採購原因情況
從各個行業落地的PPP項目來看，採用單一來源採購的情況主要集中在市政工程行業、教育行業和交通運輸行業，其中市政工程共有55個項目採用了單一來源採購的方式選取供應商，具體原因如圖8所示，除原因不詳的項目外，市政工程類項目中主動選擇單一來源採購模式的項目佔比較多，其中主要原因是為了保持項目一致性，但無論是主動選擇還是被動選擇，唯一供應商都是各類型項目選擇單一來源採購的最主要原因。
圖9 細分行業唯一供應商原因情況
由於專利技術、參與投標企業少或地域限制等原因僅能從唯一供應商處採購的情況中，汙水處理行業使用單一來源採購模式的情況較多，共有7個項目，其中大部分是由於參與投標的企業太少導致兩次流標後改變了採購方式，雖然參與該項目企業少的原因不好斷定，但也可以從側面反映出這些行業的項目缺乏一定的競爭性，或是由於技術門檻導致，或是由於回報較低導致，暫不能確定。
5.各中標人採用單一來源採購情況
圖10 各類型中標人採用單一來源採購原因情況
圖11 運營商採用單一來源採購項目類型情況
注：運營商包含文化體育旅遊類運營商、綜合環境服務商以及其他運營商
從各類型中標人採用單一來源採購模式的情況來看，大多數類型的企業均是由於參與投標的企業太少缺乏競爭而被動採用了單一來源採購模式，而其他運營商和綜合環境服務商類型的中標人則大多是為了保持項目的一致性而主動採用了單一來源採購來選取供應商，從圖11運營商採用單一來源採購項目類型情況來看，汙水處理類是運營商中標項目中採用單一來源採購模式最多的項目類型，共有15個項目，其中有9個均是為了保持項目一致性採用了單一來源採購模式，垃圾處理類和供熱類的項目採用單一來源採購模式也較多。
圖12 不同背景中標人採用單一來源採購原因情況
圖13 民營企業採用單一來源採購項目類型情況
注：圖13僅列出了項目個數大於等於2個的項目類型
將中標人按不同背景分類後可以看出，所有采用單一來源採購的項目中民營企業參與的項目個數最多，共有71個，其中有34個項目是由於參與人太少而轉成單一來源採購，16個項目是為了保持項目的一致性。而在民營企業以單一來源採購中標的項目中，汙水處理和垃圾處理類型的項目最多，分別有10個和8個，其中汙水處理有50%的項目是由於項目一致性而使用了單一來源採購的模式，40%的項目是由於參與投標的企業太少而被動採用單一來源採購模式。
四、 單一來源採購典型項目
1.採購過程最曲折的項目
在已經中標落地的PPP項目中，被動採用單一來源採購模式的項目個數與主動採用的項目個數相當，而被動採用單一來源採購模式的項目往往是由於參與該項目的供應商較少或僅有一個，導致項目多次流標從而改變了採購模式，這裡面不乏有經歷過多次採購仍然失敗的案例，下面僅選擇一個採購過程看起來最曲折的項目進行介紹。
某某鎮汙水處理PPP項目是財政部管理庫項目，根據該項目採用單一來源採購模式的原因情況說明可知，從2015年到2016年該項目共計進行了4次招標均以失敗告終，最後不得不被動採用了單一來源採購模式選取了參與該項目的唯一供應商，該項目招投標情況如下圖所示：
圖14 某某鎮汙水處理PPP項目招投標情況
2. 汙水處理行業項目
截止至2018年8月底，全國落地的8048個項目中共有811個為汙水處理類項目，佔比約為10.08%，而汙水處理行業中共有21個項目採用了單一來源採購，佔所有單一來源採購類項目的15.67%，是所有類型項目中佔比最高的，並且在前文的分析中，所有行業中由於唯一供應商原因採用單一來源採購模式最多的也為汙水處理行業，各類運營商和民營企業中標的項目也是汙水處理類排名第一，下面就具體分析汙水處理行業項目採用單一來源採購模式的具體原因。
圖15 汙水處理行業單一來源採購原因情況
從圖中可以看出，汙水處理行業的項目選擇採用單一來源採購的最主要原因是為了保持項目一致性，從具體的項目可以看出，這部分的項目均是在原有的項目上對其進行提標改造，由於供應商已經與政府合作了一期項目，為了保持項目在技術、設備等方面的一致性，通常政府會主動選擇單一來源採購模式與供應商續簽合約，使得項目能更快地開展起來，也在一定程度上降低了項目的前期成本；其次是由於缺乏競爭使得僅有唯一供應商可選擇，這部分的項目均經過多次招標，但由於參與的企業太少而流標後改變了採購模式，被動選擇單一來源採購。
3.技術緊缺的行業
政府主動選擇單一來源採購模式進行招標的項目中，有一部分是由於貨物或者服務使用不可替代的專利、專有技術，或者公共服務項目具有特殊要求，導致只能從某一特定供應商處採購，這些項目在一定程度上表示了該行業的技術處於緊缺的狀態，只有較少的企業擁有著不可替代的專利和技術，這部分的項目具體的行業如下表所示：
表1 細分行業唯一供應商-技術原因情況
從各行業的具體項目來看，沒有哪個行業由於技術原因而大量使用單一來源採購模式，其中其他類的兩個項目分別來自不同行業，一個是教育類其他，一個是政府基礎設施建設其他，大部分的項目均是市政工程類，也有能源、科技、環境保護等行業的項目由於技術原因採用了單一來源採購模式選取供應商。
五、 結論
部分地區PPP項目缺乏競爭。已經落地的PPP項目中，由於技術、保持項目一致性等原因而主動採用單一來源採購模式的項目與缺少參與的供應商而被動單一來源採購模式的項目個數差異較小，被動選擇稍多3個項目，而被動選擇單一來源採購模式的地區主要是財政收入在30億以下的區縣級地區，這些地區可能由於財政問題使得主動參與其中的供應商較少，缺乏一定的競爭，經過幾次失敗的採購後導致政府不得不採用單一來源採購的模式來選取唯一供應商。
採用單一來源採購模式的項目中由民企中標的項目個數最多。 結合前面的分析可以看出，較其他背景性質的企業來說，民營企業參與汙水處理行業以及參與部分財政收入較弱的偏遠地區的項目較多，而大型國有企業則會選擇地區更加優質的項目。
汙水處理行業採用單一來源採購模式的項目最多。汙水處理行業的項目主動和被動採用單一來源採購模式選取供應商的項目個數在所有行業中最多，其中最主要的原因是大多汙水處理項目是在原有的項目上提標改造，為了保持項目在技術、設備等方面的一致性，通常政府會主動選擇單一來源採購模式與供應商續簽合約，從具體項目來看，湖南省也有部分地區的項目是由於多次招標失敗改變了招標模式。
市政工程有部分技術緊缺行業。城市亮化工程、地區集中供熱及供水、電網改造建設與維護以及燃氣基礎設施建設等民生類PPP項目需求較多，但部分地區由於技術等原因導致政府只能選用單一來源採購的模式與唯一供應商合作，其中這部分項目最多的為新疆地區；而能提供國際度假區和軌道交通等項目服務的供應商在全國範圍內都較少，這類行業屬於確實技術緊缺的行業。
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