瀋陽市中級人民法院（以下簡稱“瀋陽中院”）近日下達“駁回上訴、維持原判”的行政判決書，意味著瀋陽中糧廣場綜合體項目115位業主起訴瀋陽市自然資源局（原瀋陽市規劃和國土資源局，以下簡稱“自然資源局”）、請求依法撤銷規劃變更行政通知書一案終審勝訴。
中糧廣場綜合體項目是中糧集團於2011年開始在瀋陽投資建設的大型城市綜合體項目，最初的項目規劃明確，大悅城購物中心繫該項目的重要配套。2016年11月，項目住宅業主獲悉，原規劃中的大悅城購物中心建設將被取消，取而代之的則是高層住宅。
瀋陽中院判決書顯示，早在2016年7月末，經自然資源局批准，中糧地產（集團）股份有限公司（以下簡稱“中糧地產”）下屬公司、中糧廣場項目開發建設單位中耀房地產開發（瀋陽）有限公司（以下簡稱“中耀瀋陽”）已完成了將項目商業比例由28%～30%調整為21%～22%的變更。
“此變更表明，在項目業主未被告知的情況下，大悅城從規劃當中消失，而消失主要理由卻是開發商‘資金週轉面臨困難’。”業主方代理律師、遼寧觀策律師事務所陳寶龍表示，瀋陽中院撤銷自然資源局的違法行政行為，是因為既存在變更程序違法，也存在不符合控制性詳細規劃實體違法。
司法判定規劃變更違法
2019年10月28日，瀋陽中院下達《行政判決書》（2019）遼01行終560號，駁回自然資源局和中耀瀋陽的上訴請求，維持瀋河區法院作出的一審判決。
《行政判決書》載明，2011年4月28日，自然資源局向用地單位中耀瀋陽頒發位於瀋陽市皇姑區黃河北大街西側地塊的《建設用地規劃許可證》。用地項目名稱為居住和商業；用地面積為25.89萬平方米；建設規模約為68萬平方米。《建設用地規劃許可證》的附件《建設項目規劃設計要點》中明確，該項目商業比例為28%～30%。
當地媒體公開信息顯示，中糧廣場綜合體項目系中糧集團在瀋陽投資建設的第二個大體量商業地產項目，項目總投資78億元。將建成集央企東北總部、大悅城購物中心等為一體的國際化、高品質大型城市綜合體。
《行政判決書》維持原判重點體現在兩個方面：其一，自然資源局程序違法；其二，規劃變更沒有證據證明符合控制性詳細規劃。
《行政判決書》表明，2016年，中糧廣場綜合體項目原始規劃在3個月內完成了商業比例縮小7%的變更流程。
在2016年6月24日，自然資源局作為土地出讓方，與中耀瀋陽簽訂《國有土地使用權出讓補充合同》，約定：根據瀋陽市土地交易中心2016年5月13日關於上述地塊規劃指標調整的補充說明，該地塊容積率不變，商業比例由28%～30%調整為21%～22%；2016年7月13日，中耀瀋陽向自然資源局提交《瀋陽市建設項目規劃許可及其他事項申請表》，申請變更商業比例；2016年7月29日作出《瀋陽市規劃和國土資源局建設項目規劃審計要點變更通知書》，將該地塊《建設用地規劃許可證》規劃設計要點中商業比例由28%～30%調整為21%～22%。
“自然資源局與中耀瀋陽先簽訂了含有變更商業比例內容的補充合同，三週以後中耀瀋陽才提交了變更商業比例的申請表，又兩週後才發出變更通知，程序倒置，又屬於一種嚴重違法，也反映出雙方急於達到變更目的的迫切心情。”陳寶龍表示。
《行政判決書》對於自然資源局程序違法的落點則在於：未在規劃許可變更行政程序中告知利害關係人享有聽證的權利。指出，原告杜震華等115人均系中糧廣場綜合體項目住宅業主，且均於規劃許可變更前購買房屋，但作為利害關係人未被告知享有此項權利。
與此同時，瀋陽中院認為，根據相關法律規定，建設單位應當按照規劃條件進行建設，確需做出變更的規劃條件，須符合控制性詳細規劃。自然資源局並未向法院提交訴爭用地規劃變更符合控制性詳細規劃的證據，故原審認為其作出規劃許可變更行為證據不足，並無不當。
陳寶龍表示，終審判決維持原判，意味著原規劃28%～30%的商業比例恢復。
三年維權“捍衛”大悅城
法庭之上，是關於依法行政的訴訟；法庭之外，是項目業主對權益的爭取。更多細節，均圍繞“捍衛大悅城”展開。
“根據2011年披露的項目規劃，中糧廣場綜合體項目總計分四期建設。其中一、二、三期為住宅，包括高層和洋房。四期為商業部分，分為兩個標段，被稱為4.1和4.2，4.1包括寫字樓、商務公寓和商業步行街，4.2的主體就是大悅城購物中心。”業主孫女士表示，到2016年11月，項目一期、二期住宅銷售基本完成，4.1標段也建設完成，4.2標段的工程尚未開工。
彼時，規劃為大悅城的地塊有動工跡象，業主認為熱盼的大悅城購物中心即將落地。
“後來發現原規劃4.2期的位置已在施工，向中耀瀋陽的相關人士打聽後獲悉，此處將改建28層的住宅，不再建設大悅城。”業主田先生表示，後來聽說規劃變更已於2016年7月末獲得了自然資源局的批准。
據介紹，針對變更後的規劃，中耀瀋陽在宣介材料和口徑等方面做了調整。
“中耀瀋陽收到商業比例變更通知書後，重新制定了項目效果圖，原公建項目改為住宅項目，大悅城購物中心的位置代之以9棟28層住宅，增高約40米；營銷中心項目沙盤換上了示意9棟高層住宅的塑料模塊，進行推介宣傳。”業主劉先生向《中國經營報》記者出示了商業比例變更後的效果圖。
“中耀瀋陽在不能出示建設工程規劃許可和施工許可的情況下違法施工，在廣大業主的阻止下停工，但工程基底大坑已形成。”劉先生表示。
2019年11月21日，記者在瀋陽中糧廣場綜合體項目現場看到，原規劃中大悅城的位置，目前的狀態是一個堆積了各種垃圾的大坑，周圍用圍擋與街道隔離。在營銷中心，銷售人員表示目前房源均已售罄。記者看到沙盤上原規劃大悅城休閒購物中心的位置空白，沒有大悅城相關標示，亦未見9棟高層的模型和標識。
2017年初，業主們開始了“捍衛大悅城”的維權行動，其中包括對自然資源局的司法訴訟。
而業主們得到“不建大悅城”的確切消息則是在2018年4月27日。相關資料顯示，當天自然資源局、地方政府、中耀瀋陽等相關方面負責人現場召開說明會，明確向業主表示，大悅城已經確定不再建設。
“如果沒有大悅城，我不會選擇這麼貴的房子。中糧集團在瀋陽投資的首個項目——中街大悅城，即收穫了很好的口碑和較高的品牌美譽度，與大悅城為鄰，代表的是品位、舒適和便利。”業主孫女士介紹“一擲數百萬金”購買中糧廣場綜合體住宅的初衷。
業主們表示，在項目營銷過程中，“將引進集吃喝玩樂休閒購物於一體的大悅城”作為最大賣點之一，被中耀瀋陽廣泛宣傳。
《中國經營報》記者通過官方媒體報道、網絡轉載、視頻廣告、宣傳圖冊、沙盤照片等多種媒介，均看到了關於“大悅城入駐中糧廣場”的相關信息。
天眼查顯示，中耀瀋陽隸屬於中糧地產，2019年3月27日，中糧地產正式更名為大悅城控股集團股份有限公司（簡稱“大悅城控股”）。
“商業飽和”與“資金困難”之爭
“我們要求自然資源局及中耀瀋陽恢復原規劃、建設並引進大悅城，兌現承諾。”業主王女士表示，中耀瀋陽變更商業比例提出的“區域高端商業已經飽和”的理由全無道理。
一份瀋陽市規劃設計研究院2015年12月作出的《中糧廣場地塊商業比例調整論證報告》（以下簡稱“《論證報告》”）中關於“調整背景”作了如下闡述：“區域對大型高端商業的需求已經飽和，商業比降低至21%……對地塊及周邊區域影響較小。”
自然資源局2016年3月11日提交給瀋陽市政府的《市規劃國土局關於中糧廣場項目規劃指標調整有關問題的請示》當中，引用了“區域對大型高端商業的需求已經飽和”這一說法。
“說區域內高端商業飽和，完全沒有依據，與瀋陽市其他幾個城區相比，皇姑區屬於商業匱乏配套不足。”陳寶龍表示。
瀋陽市統計局2017年7月16日發佈的《瀋陽市城市商業綜合體大數據》顯示，2016年末全市17家城市商業綜合體，皇姑區僅1家。
商業地產深度服務機構睿意德2017年發佈的《瀋陽皇姑商業發展需聚焦最後一公里》一文曾披露，北皇姑成型的商業項目約10萬餘平方米，按增加至30萬人口計算，人均商業面積僅為0.3平方米，而人均0.8～1.2平方米屬合理範疇。
“中耀瀋陽變更商業比例最為根本的原因是因為‘資金週轉困難’，而不是公共利益的需要。”陳寶龍表示。
《中國經營報》記者發現，《論證報告》中有相關說法：“由於房地產市場低迷，中糧廣場已建成的13.7萬平方米商業面積銷售困難，造成項目資金週轉困難，後續開發難以啟動。”
2015年11月17日，中耀瀋陽提交給自然資源局的《關於中糧廣場項目調整商業比的請示》中，關於調整原因也有相關描述：“目前房地產市場處於低迷階段，商業地產競爭尤其激烈，中糧廣場項目目前已建的13.7萬平方米商業面臨巨大壓力，銷售不暢，項目資金週轉面臨困難，後續開發一直難以啟動，造成項目整體推進進度緩慢。”
“把商業部分的大悅城和三期的一小部分變更為9棟28層的高層，中耀瀋陽自然可以一舉兩得，既緩解了商業投入的壓力，住宅銷售又可快速回籠資金。”業主田先生表示，但是近年中糧廣場高層住宅項目價格並沒有大的漲幅，屬於宣傳效力透支的結果。
研究相關備案數據發現，中糧廣場綜合體高層住宅項目在2011年開盤當年創造了價格高點之外，2013年均價為1.25萬元/平方米左右，其他年份均在1.1萬元/平方米左右徘徊，直到2019年。
瀋陽瑞達思信息技術有限公司（以下簡稱“瀋陽瑞達思”）提供的備案數據顯示，中糧廣場高層住宅2011年10、11、12月三個月成交備案52套，備案均價為15881元/平方米。
瀋陽瑞達思分析師姜波表示，從備案數據上來看，中糧廣場項目高層住宅價格近年沒有太明顯變化，一般大商業配套溢價在開盤裡面就已經把這部分預期算進去了。
而中糧廣場項目往南4站地鐵還有瀋陽天地、樂天等綜合體項目，瀋陽天地2011年備案均價為10748元/平方米；皇姑區的華潤置地廣場高層住宅在2011年的備案均價為8231元/平方米。
《中國經營報》記者就相關問題致函自然資源局和中耀瀋陽方面，雙方回覆接受採訪均需走報批流程，截至發稿，上述兩方尚未作出正式回覆。
【熱點】格力電器417億引入高瓴資本：股價高開 股改落地
【關注】拆分物企上市成熱潮 房企角力萬億藍海市場
【公司】合生TIT科貿園停擺？
閱讀更多 中國經營報v房產 的文章
