摘 要：建設用地指標異地流轉，有利於推動指標流入方與流出方共同發展與社會福利增加。本文針對農戶宅基地騰退後形成建設用地指標異地流轉，在共同、共享發展理念基礎上，結合指標流轉現實途徑以及存在不足、利益交換機制的分析，提出指標異地流轉利益平衡機制優化設計，包括建設用地指標流轉中不同區域間利益均衡、不同性質用地引發的產業利益均衡，以及不同參與主體間利益分配均衡，以實現不同區域間統籌發展、利益共享。
一、引言
2004年，我國出臺的《土地管理法》提出“佔多少、補多少”耕地佔補原則；同年，我國出臺了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》，提出城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。2008年出臺的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》、《國土資源部關於嚴格耕地佔補平衡管理的緊急通知》，2015年的《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》以及2017年的《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》等相關文件，都旨在有效保證我國的耕地數量與質量，節約鄉村建設用地使用，推動建設用地指標在鄉村與城市之間流轉。2018年，國務院辦公廳出臺了《關於印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》、《城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法的通知》，提出耕地佔補平衡以及深度貧困地區的城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑。允許土地指標跨省域調劑，擴大交易範圍，提升市場主體的競爭程度，促使入市土地交易增值，[1,2,3]這對於城鄉統籌發展無疑極具現實指導意義。
宅基地騰退、復墾是城鄉建設用地增減掛鉤中節餘建設用地指標重要來源。目前學者們的研究主要集中於建設用地市場構建、土地增值收益分配，以及建設用地指標流轉等方面，農村集體經營性建設用地入市作為“同地同權”重要體現，[2]由於入市流轉過程中各自目標不一致，農民集體、地方政府與中央政府三者間利益衝突在所難免。[5]構建城鄉統一的建設用地市場要經歷一個長期過程，需要分階段開展改革，才能最終實現國有與集體建設用地“同地同權”，[6]探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，[7]真正公平公正理順我國農地權益分配關係。[8]學者們對宅基地復墾後節餘的建設用地指標異地流轉基本持肯定態度，指標流轉提升了市場主體的競爭程度、客體的靈活程度和市場的覆蓋程度，[1]能提高宅基地權利置換的績效，[10]顯化機會成本，為宅基地退出確定合理農戶補償標準提供定量依據；[11][12]指標流轉能使社會全體成員共同分享社會發展及土地增值帶來的改革紅利，[13]成渝實踐（建設用地指標流轉）為中國以市場化手段統籌城鄉土地資源進行了有益探索。[14,15,16]
宅基地復墾帶來節餘建設用地指標異地流轉對不同區域間經濟發展具有重要作用。指標流入區域（或流入方）能獲得進一步發展所需建設用地，指標流出區域（或流出方）能獲得轉讓建設用地指標帶來補償。目前情況下，節餘建設用地指標在城市與邊遠鄉村之間、全國深度貧困縣與不同省份之間流轉，由於級差地租收益大，指標異地流轉作用明顯，成為當前推動扶貧、鄉村振興的重要舉措。建設用地指標異地流轉如何推動城鄉、不同省份間共同發展，共享發展成果？建設用地指標異地流轉現狀如何？參與流轉主體利益能否能得到保證？目前制度是否還存在改進空間？這些問題都需要我們加以認真思考，並有針對性地予以合適的制度安排，使建設用地指標異地流轉能更好實現土地資源有效配置。
二、節餘建設用地指標異地流轉符合現實發展需要
從我國相關法律來看，宅基地使用權流轉侷限性很大，僅限於本集體組織內部流轉，這是基於宅基地作為本集體組織成員福利認識，賦予其上的成員身份屬性束縛了宅基地使用權流轉。而國家徵收是宅基地得以公開流轉（所有權變更）最重要途徑。隨著農民對其最重要財產的宅基地及地上房屋資產性功能需求增強，以及城鄉共同發展中建設用地需求加大，通過徵收方式來促進以宅基地為主的農村建設用地流轉，農民增收有限，且伴隨公益用途徵收範圍縮小，徵收方式也難以滿足城市化進程中對建設用地多用途發展需要。為此，利用耕地異地補充，或建設用地跨省域調劑已成為促進不同區域經濟發展有效途徑。
1．符合不同區域共同發展需要
城鄉建設用地指標掛鉤，在可以進行市場交易之前，一般按宅基地復墾成本進行補償，每畝約為2萬～3萬元。相較於政府通過徵收獲得建設用地後，以拍賣方式取得項目區建設用地市場價值，二者差價懸殊，也不符合以市場價格為基礎所獲的指標收益全部歸於指標所有者享有的一般規則。[14]在此情況下，閒置宅基地騰退意願並不高，強行徵收不利於農民土地權益保護。而以市場為基礎的建設用地指標流轉，有利於宅基地利用效率低、“空心村”嚴重[18][19]的偏遠山區騰退出更多建設用地，通過與經濟發達地區建設用地需求對接，實現不同區域間土地要素流動。如重慶與成都地方實踐，通過節餘建設用地指標的市場流轉，解決落後地區宅基地利用率不高且難以增值問題，同時又滿足城市周邊地區（或項目實施區）建設用地需要，共同推動不同區域發展。目前，從通過省內或省域間節餘建設用地指標流轉來看，指標流出方所得資金主要用於指標流出方土地整治、高標準農田建設、當地公共設施與基礎設施等方面。節餘建設用地指標異地流轉作為宅基地“三權分置”政策之後的重要舉措，將實物（建設用地）使用權流轉轉向指標使用權流轉，使得農地與建設用地也能在不同位置間“移動”，打破土地使用區位固定性，進而使得土地之間交易具有更大靈活性，不同區域同一性質用地同價化（如省域內不同區位的建設用地指標同一平臺交易），有利於當前城鄉之間、不同區域之間統一自由競爭市場形成，進而能推動不同區域間共同發展。
2．符合不同區域共享發展成果的要求
建設用地指標異地流轉，有利於指標流出方分享城市發展過程中土地增值收益，共享改革發展的成果。在省域範圍的土地市場交易，能放活偏遠山區建設用地使用價值，由資源變資產，促進地方經濟建設；省域內交易平臺建立，有利於發揮市場機制作用，提升指標流出方收益；而且隨著交易市場範圍擴大，其交易後收益也在進一步增加，政府將城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省調劑，將可以形成一個更合理的價格；[20]跨省域流轉由國家政府部門定價，調控不同區域間農地與建設用地（其中宅基地佔比近70%）之間佔補平衡，實現節餘建設用地指標流轉，對流入方實現“價格歧視”政策，即類似在買方有購買意願的前提下根據其購買能力定價，達到社會福利最大化。這種基於區位不同帶來級差地租在空間轉移，資金收入全部返還到生成節餘指標的深度貧困地區，讓邊遠地區也能更多地分享到城鎮化發展帶來的紅利，優先和重點保障產生節餘指標深度貧困地區的安置補償、拆舊復墾、基礎設施和公共服務設施建設等，[21]以此促進經濟發展成果共享。賀雪峰認為，在經濟發展過程中，特定位置的土地會因為工商業的發展、城市建設而具有超出其原本使用價值的增值收益，這部分增值收益只與土地特定位置有關，與經濟發展有關。[22]邊遠地區不應被排斥在分享增值利潤空間之外。指標的採用，其增值收益能實現全民共享、全社會共享。[1,18]
三、節餘建設用地指標異地流轉實踐探討
農戶宅基地騰退帶來建設用地指標增加，成為解決城鄉建設用地不足的一條有效途徑。2018年出臺的建設用地跨省域指標流轉政策，將宅基地騰退後建設用地指標（使用權）流轉推向一級市場，成為不同地域共同發展、共享改革發展的重要體現。
1．建設用地指標形成
對於建設用地指標形成，目前主要有兩種途徑。一是將增加的耕地面積或耕地產能提升部分折後面積再轉為建設用地指標。原有耕地質量提升，通過高標準農田改造，或旱地改為水田方式，按增加產量折算後增加耕地“面積”，或其他一些可開發、還未開發為耕地的土地，如荒地，通過開發增加耕地面積，形成可增加的建設用地指標。二是獲得城鄉建設用地增減節餘指標。拆舊復墾區所復墾耕地面積，包括宅基地、村企業或公共設施復墾，扣除項目區用於農民安置等用地指標後節餘的增減掛鉤指標。這兩種方式，實質上在於保證指標流出區域與流入區域耕地產能總體相等的基礎上，將流出方多餘的耕地面積轉化為建設用地指標，既保證糧食安全，又能保證指標流入方與流出方經濟發展需要。
2．建設用地指標異地流轉實踐
2004年成都開始了城鄉建設用地指標增減掛鉤、2008年重慶地票指標在市域範圍內流轉、2015年全國宅基地試點改革以及此後的省域內、跨省域用地指標異地流轉實踐，都為制度層面建設積累了可借鑑經驗。如重慶建設用地指標包含了一大部分的宅基地騰退後指標，成都在其後的地票制度設計中，通過整村推進土地綜合整治，獲得建設用地節餘指標（地票），地票出售後資金主要用於農村新居建設、農村公益設施、基礎設施建設等。重慶與成都做法，發揮了市場機制作用，較好解決了邊遠山區發展中動力不足、資金缺乏等難題。2017年底，四川省樂山市馬邊縣向浙江省紹興市越城區簽約流轉節餘指標7000畝，[24]每畝協議價格達70萬元以上，而我國2018年出臺的《城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法》規定的浙江省用地指標使用價格為每畝50萬元。這種通過自行協商，實際價格高出了國家制定標準，對於指標流出貧困區域發展無疑更為有益。但這種自行協議方式也會帶來尋找合作成本增加，存在合作不確定性等風險。國家出臺的耕地跨省域佔補平衡、建設用地指標跨省域流轉的相關政策，在穩定市場、促進不同區域發展方面起到調劑、監管、平衡作用，也有利於穩定省域內用地指標市場。目前，以各地市自有的市場交易價格為依據，對不同指標流入區實現差異性定價，主要根據流入區域經濟發展程度而定，流向越發達地區，收取交易價格就越高。而省域內用地指標市場，則可通過公開、公平的市場交易環境打造，促進用地指標市場交易效率提升，也能較顯著提高建設用地指標流轉價值。山西省出臺的《山西省土地指標交易調劑暫行辦法》，規範土地指標交易的流程、規則，在省級土地指標交易平臺上公開競價、有償交易，2018年以來，批覆省域內指標交易2.44萬畝，平均每畝15萬多元；而通過跨省域指標交易6100畝，平均每畝為31萬元。[22]這也顯示出跨省域流轉對中西部省的貧困縣發展更有利，能更大幅度地加大對邊遠貧困縣資金支持。
3．可能存在不足
(1）制度供給不足仍是影響指標異地流轉效率提升的最重要因素。國家給予建設用地指標異地流轉制度安排，在有些省份進行大膽創新，允許指標在交易平臺進行交易（如山西、重慶等），提升土地資源配置效率，而宅基地“三權分置”政策提出使其使用權流轉更加順暢。但從目前來看，我國有關宅基地使用權流轉法律條文相對滯後，仍體現在集體內部流轉。雖然全國宅基地試點縣已開展宅基地“三權分置”下宅基地使用權縣域內流轉、允許集體經營性建設用地使用權直接入市等，但由於缺乏法律支撐，在宅基地使用權流轉推動方面還難以做到有法可依，影響到作為建設用地重要組成的宅基地使用權流轉進程。由宅基地騰退後節餘建設用地指標異地流轉主要還是政府行為，仍由流出區域政府收集到建設用地指標通過省域內市場交易平臺或按國家規定跨省域流轉，這一僅限於政府部門之間交易顯然不利於建設用地使用權流轉市場不斷髮展，也不利於集體、農戶作為理性人在不同用途的土地利用（利益）比較中做出選擇。因此，為了更有效提高土地資源配置效率，從法律上給予更加明確規定，允許在“三權分置”框架下，建立適合集體和農戶為單位的建設用地（包括宅基地）使用權指標交易平臺，體現以市場為基礎對建設用地資源配置。
(2）政府對價格干預會降低節餘指標跨省流轉資源配置效率。跨省域建設用地指標流入區因經濟發展水平不同獲得指標價格存在差異，流入區域（流入方）獲得跨省域建設用地指標價格（A）與流入區域項目所在地周邊土地市場價格（B）之間也存在一定差異，若A相較於B偏低，流入方肯定是願意接受，並願意使用這種跨省流轉指標，甚至在用地指標上存在一定屯積行為，但流出方必然利益受損；若A與B較接近或稍有偏高，流入方因建設用地指標不足，為了自身發展需要仍願意使用這種跨省域流轉指標，流出方也願意按市場價出讓；若A比B高出較多，流入方則可能儘量使用本區域內的指標，若沒有指標，有可能權衡利弊後，放棄投資項目，其獲益將為零，流出方也幾乎沒有獲益（僅考慮土地流轉環節）。由於建設用地指標彈性較小，出清價格主要由需求方決定。從經濟學上來看，作為理性供給者，希望獲得較多生產者剩餘，必然優先考慮出價高地區，但若政府壓低市場價格，則必然引發供不應求，同時存在效率損失；而政府抬高價格，引發供過於求，建設用地指標也難以得到充分利用。從長遠來看，跨省域建設用地指標流轉也必然是以市場為基礎，當然這其中還應顧及區域間發展公平問題。
(3）指標生成區域發展權補償尚需進一步細化。對於指標流出區域（流出方），在省域內通過平臺交易或跨省域調劑，對於騰退出建設用地指標農戶，獲得更多可承包的新增耕地，而當地政府獲得可轉讓的節餘建設用地指標。由於建設用地指標流出，騰退復墾出新增耕地不再具有再次非農化的發展權。對於指標流入區域（流入方），當地政府獲得與指標相當的農地轉為非農地權利，即獲得農地發展權。在資金具體安排上，更多根據國家、當地政府相關文件精神，用於指標流出區域的硬件建設，包括基礎設施、公共服務設施、整村搬遷、環境治理等。對於提供建設用地指標的集體與農戶，如何獲得相關利益則沒有明確規定。事實上，對於指標來源地的集體和農戶，作為建設用地所有者和使用者，在建設用地轉為收益價值更低的農業用地，其用地性質改變會隨著區域間發展差距縮小使發展權益流失作用顯化。尤其國家允許集體經營性建設用地進入一級市場，以及“三權分置”帶來使用權出租、轉讓、抵押等資產性收入增加。並且，隨著新興產業發展，建設用地越來越稀缺，集體與農戶將更加關注用地性質改變帶來機會成本增加，維權意識將不斷增強，為此，需要賦予參與指標異地流轉集體與農戶相應的利益。
四、建設用地指標異地流轉交換機制及利益平衡機制優化設計
隨著宅基地“三權分置”以及集體經營性建設用地入市等政策出臺，以其新興產業發展對建設用地需求增加，宅基地作為建設用地資產價值將越來越顯現。目前，需要公平對待政府、集體與農戶三者利益，逐漸賦予集體和農戶對宅基地利用或轉為建設用地指標選擇自由，將集體與農戶視為理性人，並對集體與農戶予以一定補償，從制度上做出更為合理安排。
1．建設用地指標異地流轉交換機制
對於建設用地指標異地流轉利益交換機制分析，也主要基於共同發展與共享發展理念認識，打造要素統一市場（如圖1），促進增值收益不同主體之間分配，使不同區域共享改革紅利。我國土地要素市場還未全面放開，國家所有土地與農村集體所有土地，同地不同權現象普遍，農村土地資產性功能體現不足已成為制約農村發展一大瓶頸。而指標異地流轉帶來巨大級差地租收益（其流轉價格參考流入區國有土地市場價格，能實現城鄉建設用地同地同權），同時解決因土地位置固定、使用權難以大範圍流轉難題，有利於區域間統籌推進。並且從國家層面來看，由於指標來自於深度貧困縣，將交易後收入全部用於深度貧困縣發展，這顯然能夠使貧困區域也能分享到經濟發展較好區域（指標流入方）發展成果，有利於深度貧困縣脫貧與鄉村振興。藉助市場力量，構建有利於宅基地騰退後建設用地指標增值收益均衡分配機制，形成基於城鄉統一土地市場的合理利益共享機制。[21]指標流入方與流出方在通過指標異地流轉中均能使現有情況變得更好，實現帕累托最優。
圖1 用地指標異地流轉交換機制
2．建設用地指標異地流轉利益平衡機制優化設計
隨著建設用地指標異地流轉的地方實踐增多，異地流轉在推動城鄉間、不同省份間作用越發明顯，指標異地流轉帶來級差地租收益給貧困區域帶來了豐厚的“土地財政”，促進貧困區域基礎設施建設以及民生問題改善，而發達省份或城市周邊地區也因獲得建設用地指標能夠落實重要項目所需建設用地，進而推動發達省份或城市進一步發展，實現不同區域共同發展、利益共享。在此基礎上，必須圍繞宅基地使用權指標異地流轉三個目標，即不同區域利益均衡（尤其是貧困區域經濟發展）、不同性質用地引發產業收益均衡、不同參與主體之間利益分配均衡的實現，對現有宅基地指標流轉利益平衡機制進行調整與優化。
(1）指標異地流轉中不同區域間利益均衡。宅基地指標異地流轉要實現不同區域間利益均衡，最為關鍵的就是要突破現有政府定價問題，建議以流入方項目區基準價格依據，採用市場公開競拍方式，實現指標市場均衡，達到社會整體福利最大化。目前建設用地指標異地流轉中，指標流入方政府與流出方政府為市場交易主體，跨省域流轉中對指標價格限定，與以市場為基礎的交易方式相比，存在效率損失。若在目前情況下，跨省域流轉由相關國家政府部門為“中介”，明確規定流出方不同質量地塊不同價格（供給）、流入方（需求）則隨行就市，也就是我們經濟學上採用“價格歧視”銷售策略，主要出於對“供貨商”壟斷（僅有一家單位）地位，針對不同區域不同經濟發展程度（可視為不同支付能力），給予不同價格，從而獲得儘可能大利益。要減少政府對指標價格干預，以市場為基礎，構建全國統一交易平臺，用地指標通過交易平臺逐步流向支付能力強、次強、次次強及更弱些地區。在這一過程中為了避免指標被炒作現象（如發達地區可以憑藉其較高支付能力獲得過多建設用地指標並進行屯積，而其他沒那麼發達地區就可能出現缺乏發展所需建設用地指標），必需有相應的制度安排，可做到指標流轉以項目為先，先有項目，再購買指標，並以項目重要性為尺度，對於基礎的、關乎國家安全戰略的項目區域優先參與指標競拍，其他項目則按對國民經濟重要程度排序，影響越大越優先使用。
(2）指標異地流轉中不同性質用地引發產業間利益均衡。建設用地指標異地流轉重要性在於既能保證經濟發展中對建設用地需求，又能夠保證耕地紅線不受破壞。當政府引導耕地資源潛力豐富地區的集體和農戶騰退或整理出更多建設用地指標，通過流轉獲得地方“土地財政”，以此推動當地經濟發展。集體和農戶主要獲得新增耕地（不同區域實現耕地增補平衡），通過對新增耕地質量監控，可實現指標流入區域與指標流出區域耕地總量不減少與質量不降低。隨著經濟發展帶來同一區域之間不同性質用途土地價格差異，會直接影響到農戶騰退閒置宅基地意願，尤其在比較耕地收益與騰退出建設用地發展二三產業收益後，集體與農戶會從中做出選擇，無差異選擇就是要實現不同產業用地之間無差異邊際效用。宅基地騰退後用於發展農業和保留宅基地作為建設用地用於二三產業發展之間邊際收益相等，進而體現不同性質土地利用之間利益均衡。由於農業作為低效益產業（當其仍處於以一產為主時），作為耕地用途效益必然小於用於其他產業（如二、三產業）發展用地收益。基於邊際效用均衡理論，需要對農業區域進行補償，補償因失去發展權（宅基地騰退後變為耕地，這些新增耕地在現有政策下是不允許再轉為建用地的）帶來損失，包括保護和提升耕地質量補償，提升地力，達到農產品品質與產量提升；加大人才培訓、科技推廣、農機設備等方面支持與補貼，確保農產品有效供給與當地農民收入增加。由於農業投資是長期行為，就需要長期予以關注與支持，這就要求建立相關涉農基金，對耕地予以長期保護，並對不同級別的耕地給予不同程度的補助，補償資金可來源於建設用地指標異地流轉收益。而指標流入區獲得農地發展權，可根據當地投資，集聚更多社會資本、人才、技術優勢，促進包括產業集聚與總部經濟發展，增加溢出效益。總之，從提升農業產業邊際效益出發，真正實現農地利用與非農利用的長期邊際效益均衡。
(3）指標異地流轉中不同參與主體間利益分配均衡。我國建設用地指標異地流轉以中央、地方政府部門為交易主體。隨著未來發展中市場機制引入以及集體、村民在宅基地確權後帶來對權益維護需要，將會逐漸呈現國家從農村基層制度建設領域的逐步退出以及鄉村社區權利加強[11]局面，對於指標流出區域的相關經濟主體將有機會在耕地保護中獲得補償。[28]目前來看，對建設用地指標直接貢獻者———集體與農戶，在具體利益獲取上，基本沒有涉及，這必然影響到集體與農戶參與宅基地騰退意願。為此需要對這部分制度設計進行重構。我們可以將指標異地流轉收益分為兩部分，一是不同區域之間建設用地級差地租收益，為不同區域間建設用地市場價格之差絕對值；二是建設用地轉為農業用地後二者之間差價帶來收益，即發展權收益。對於前一部分收益，主要受區位與經濟發展程度影響，可用於指標流出區域基礎設施與民生工程等建設；而對於後一部分收益，則應允許集體與農戶分享到其中部分收益（抵扣建設用地機會成本後收益），可借用現有發展權價值補償研究成果，用徵地補償減去農地價值的補償部分得到。[29]即當地建設用地周邊市場價格與農地價值之差，其中集體可獲得支持耕地保護與其他事業發展補償，如設置耕地保護基金補償，用於提升耕地保育、農民就業培訓、機械設備購置、技術推廣以及貧困戶支持等，由發展權流轉收益中獲取。騰退後農戶獲得發展機會損失補償，基於宅基地用途增加帶來機會成本增加，支付機會成本與耕地收益之間差額。此外，應允許退出宅基地的農戶優先擁有與其宅基地大體相當的新增耕地承包經營權。
基金： 國家社會科學基金項目“我國耕地保護中的土地發展權機制創新的實踐與理論研究”（編號：15BJY080）; 福建省社科規劃項目“福建省農戶宅基地使用權流轉及其權益保障機制研究”（編號：FJ2016B228）; 福建省科技廳公益類項目“福建省現代農業規模經營的實現方式與保障制度研究”（編號：2017R1015-4）; 福建省農業科學院“農業政策與鄉村發展創新團隊”項目（編號：STIT2017-2-7）的研究成果;
作者：周江梅 黃啟才 王熒 福建省農業科學院農業經濟與科技信息研究所 福建省社會科學院亞太經濟研究所 福建江夏學院金融學院
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