疫情防控的"硬核力量":傳染病防治法(上篇)
為深入貫徹落實黨中央關於疫情防控指示精神,加大對傳染病防治法的宣傳教育,引導全社會依法行動、依法行事,今、明兩日連續推出專版,邀請有關專家對傳染病防治法重要知識點進行梳理、解讀,以推動傳染病防治法的有效執行,助力打贏防控疫情阻擊戰,敬請關注。
法定職責與義務有哪些
“本次疫情中,無數醫護人員勇敢逆行,讓人動容,這不僅是無私奉獻,也是在履行法律賦予他們的職責。”
陳雲良
疾病控制中心是個什麼機構?為什麼新冠肺炎確定為乙類傳染病又要採取甲類防控措施?為什麼不戴口罩會被拘留?等等,人們心中一大串困惑,恐怕專業人士也未必完全明白。對此,筆者結合傳染病防治法第一章總則各條文從以下方面對政府專業部門乃至個人的法定職責和義務進行條分縷析。
一、法定傳染病病種的分類。我國傳染病防治法將發病率較高、流行面較大、危害嚴重的急性或慢性傳染病列為法定管理的傳染病,並根據其傳播方式、速度及其對人類危害程度的不同,分為甲、乙、丙三類,實行分類管理。等級越高,表明此類傳染病危害性越大,國家採取的應對措施也越嚴厲。
甲類傳染病包括鼠疫和霍亂兩種。鼠疫曾經在中世紀時肆意蔓延數百年,歐洲有近一半人因鼠疫喪生。霍亂的傳染速度和致死率也居高不下。但經過人類社會的長期努力,目前已鮮有這兩種疾病流行。乙類傳染病包括新型冠狀病毒肺炎、傳染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、狂犬病、肺結核等26種傳染病。雖然乙類傳染病的疾病烈度不如甲類,但是對人民生命健康造成的危害依然巨大。此次新冠肺炎讓我們直觀感受到了它的危害性,感染人數多、範圍大,造成了不小的社會恐慌。但由於這種病毒以前沒有出現過,剛發現時醫生不能判斷其應該屬於哪類傳染病,為此,傳染病防治法第3條第5款專門規定:“國務院衛生行政部門根據傳染病暴發、流行情況和危害程度,可以決定增加、減少或者調整乙類、丙類傳染病病種並予以公佈。”據此,國家衛健委1月20日發佈公告將新冠肺炎納入乙類傳染病。丙類傳染病危害小於甲類和乙類,包括流行性感冒、流行性腮腺炎、風疹、急性出血性結膜炎、麻風病等10種。這類傳染病要麼疾病烈度小,要麼傳染性低,要麼已經得到了有效控制。
二、乙類傳染病中的哪些情形應當採取甲類傳染病的預防、控制措施?1月20日,國家衛健委根據傳染病防治法第4條規定,宣佈對新冠肺炎採取甲類預防、控制的措施。至此,目前採取甲類傳染病預防、控制措施的乙類傳染病共有“新冠肺炎”、“非典”、肺炭疽、高致病性禽流感四種。
既然這四種疾病需要更嚴厲的管控措施,何不直接將這幾種傳染病列為甲類傳染病?因為,像鼠疫和霍亂這種甲類傳染病的危害極其慘烈,一旦宣佈會造成極大的社會恐慌,必須由最高立法機關認定。單從流行病學角度來說,這四種疾病的危害程度還不足以與鼠疫、霍亂相提並論。所以,法律沒有授權國家衛生行政部門增加或減少甲類傳染病的權力。但這四種傳染病危害性大,傳播性強,不採取甲類措施又不足防控疫情。所以,傳染病防治法第4條規定,乙類傳染病中的傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感採取甲類傳染病預防、控制措施。而對於突發原因不明的新型傳染病需要採取甲類措施的,由國務院衛生行政部門報經國務院批准後公佈實施。
三、各級政府及衛生行政部門的法定職責。根據傳染病防治法的規定,傳染病防治工作歸各級政府領導,各級衛生行政部門即現在的衛生健康委員會(下稱衛健委)是傳染病防治的主管部門。
縣級以上政府制定傳染病防治規劃並組織實施,建立健全傳染病防治的疾病預防控制、醫療救治和監督管理體系。縣級以上政府其他部門則在各自的職責範圍內負責傳染病防治工作。疫情防控決不只是衛健委一家的職責,還需要所有政府部門的協調一致。如新冠肺炎患者不配合隔離治療,公安機關應當協助醫療機構採取強制隔離治療措施。
四、疾控機構、醫療機構的功能定位。自新冠肺炎零星出現,再到疫情的暴發,中國疾病預防控制中心(下稱中國疾控中心)一度被推入了輿論的漩渦,有人認為,中國疾控中心處置不力,也有人認為中國疾控中心沒有及時向社會發出預警。根據傳染病防治法第7條規定,各級疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。同時,傳染病防治法第18條還規定了中國疾控中心的詳細職責。但沒有規定中國疾控中心具有疫情發佈權利、直接的疫情處置權利。所以,本次疫情中國疾控中心不能向公眾發佈情況。
醫療機構承擔與醫療救治有關的傳染病防治工作和責任區域內的傳染病預防工作。城市社區和農村基層醫療機構在疾病預防控制機構的指導下,承擔城市社區、農村基層相應的傳染病防治工作。在本次疫情中,無數醫護人員勇敢逆行,這不僅是無私奉獻,也是在履行法律賦予他們的職責。
五、居(村)民委員會的基本任務。居(村)民委員會作為基層群眾自治組織,在應對疫情時有義務配合政府開展疫情防控,在政府的指導下開展相關工作。傳染病防治法第9條第2款規定:“居民委員會、村民委員會應當組織居民、村民參與社區、農村的傳染病預防與控制活動。”《國家突發公共衛生事件應急預案》規定:居(村)民委員會需要做好疫情信息的收集、報告、人員分散隔離及公共衛生措施的實施工作等。在本次疫情應對中,基層群眾自治組織配合上級政府迅速採取有效宣傳措施、人員隔離措施,對於疫情的控制發揮了基礎性的作用。
六、國家開展預防傳染病的健康教育。傳染病防治法第10條規定,國家開展預防傳染病的健康教育。首先,開展傳染病防治宣傳。新聞媒體應當無償開展傳染病防治和公共衛生教育的宣傳。目前,疫情防控情況有所好轉,新聞媒體的強力宣傳功不可沒。其次,自身學習預防傳染病。各級各類學校應當對學生進行健康知識和傳染病預防知識的教育。再次,開展傳染病防治專業人才培養。醫學院校、疾病預防控制機構和醫療機構應當加強預防醫學教育和科學研究,對在校學生以及其他與傳染病防治相關人員進行預防醫學教育和培訓。
七、公民的傳染病防治義務。傳染病防治法第12條和第31條明確規定了公民的配合防治義務、告知義務和報告義務。公民個人必須接受疾控機構、醫院有關傳染病的調查、檢驗、採集樣本、隔離治療等預防、控制措施,如實提供有關情況。發現傳染病病人或者疑似傳染病病人時,應當及時向附近的疾病預防控制機構或者醫療機構報告。公民如果隱瞞自己感染新冠肺炎的情況,不及時報告,導致他人感染,還可能觸犯刑律,構成危害公共安全罪。基本醫療衛生與健康促進法規定,公民是自己健康的第一責任人。公共場所戴口罩不僅是公民的權利,也是防控疫情的義務。
(作者為廣東外語外貿大學法學院院長、教授,中國衛生法學會副會長)
如何開展傳染病預防
“通過法律規制,促進疫情防控工作依法有序開展,正確引導這份危機感,防傳染病之患於未然尤顯關鍵。”
于娟
當下,新冠病毒雖然來勢洶洶,人民群眾的生命健康受到嚴重威脅,但全社會眾志成城,其必然被人類所戰勝。目前,應當引起我們關注的是,如何引導全社會依法行動,以及在未來如何更有效地預防傳染病的暴發。本文就“如何依法開展傳染病預防”問題,對傳染病防治法第二章“傳染病預防”的相關條款進行簡要解讀。
一、日常預防如何開展。傳染病防治法第13條是關於傳染病預防的法律規定,對此,應當給予審視的是,如何正確理解並予以靈活適用以應對當下冠狀病毒的猖獗。
第一,防治工作由政府主導。通過上述條款的表述能夠發現,法律在傳染病防治層面上對政府給予相當的硬性要求和行為指引,以確保在緊張時期仍能維持較高的工作質量和效率。另外,在特殊時期,應當宣揚人民公僕所應當承擔的社會責任感和敬業精神,使其敢於為國家積極奉獻,以達成防治工作的順利開展,穩定人民情緒和降低社會恐慌的目的。
第二,強化衛生宣傳工作。負有主導責任的各級政府應當通過積極協調資源和開展宣傳工作來提高公眾對傳染病的防治意識和應對能力。在新冠肺炎形勢嚴峻的狀況下,應當多利用網絡、廣播、電視、報紙等當下老少可能接觸到的媒介進行新冠肺炎的危害性和預防措施宣傳,對於部分特殊人群可以在確保安全的情況下采取社區上門宣傳的做法。此外,應當設立信息反饋系統,旨在將政府防治工作和社會公眾呼聲聯結起來,提高群眾在傳染病防治過程中的參與度,對於群眾生活用品和防護用品等需求要及時上達政府,讓政府的防治工作及時予以調整,具有靈活性。
第三,加強環境衛生建設。要求各級政府部門按照職責分工積極開展環境衛生建設。通過對較集中的社會資源進行再分配,進而明確區分防治工作的重心。譬如,本次新冠肺炎的產生可能源於人食用了野生動物,因此政府可以將此次工作重心置於“禁止食用野味”的宣傳工作以及對近人群的蝙蝠及其生物鏈上的病媒生物危害組織集中消除。
二、傳染病病人和疑似病人有何預防義務。傳染病防治法第16條規定:“國家和社會應當關心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人,使其得到及時救治。任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人。傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人,在治癒前或者在排除傳染病嫌疑前,不得從事法律、行政法規和國務院衛生行政部門規定禁止從事的易使該傳染病擴散的工作。”
通過分析上述法條,再結合疫情實踐而言,其一,傳染病病人和疑似病人應當及時告知有關傳染病的情況。對於全新的傳染病,因為對其形成、傳播途徑、對人體的影響等尚未形成足夠認識因而可能造成疫情被隱秘化地傳播。因此,傳染病病人和疑似病人負有義務向醫療機構闡明病情以及說明所接觸的人、什麼時間出現症狀等情況。其二,傳染病病人和疑似病人應當及時配合國家和社會所給予的治療措施。譬如,當下新冠肺炎中的疑似病人應當通過網絡、電話等方式與醫院及時溝通交流病情,根據醫院給予的建議採取居家觀察或是就近就醫,不能亂作為致使病毒有被擴散的風險。其三,在治癒前或者在排除傳染病嫌疑前,傳染病病人和疑似病人應當以“不擴散”為核心要義進行工作。除要對條款中的文字本身進行理解即停止從事法律、行政法規和國務院衛生行政部門所規定的易使該傳染病擴散而禁止從事的工作外,也應該從立法初衷出發認識到在患有或者可能患有傳染病的情況下不得繼續從事有可能傳播傳染病的工作。
三、傳染病監測如何進行。傳染病防治法第17條規定:“國家建立傳染病監測制度。國務院衛生行政部門制定國家傳染病監測規劃和方案。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門根據國家傳染病監測規劃和方案,制定本行政區域的傳染病監測計劃和工作方案。各級疾病預防控制機構對傳染病的發生、流行以及影響其發生、流行的因素,進行監測;對國外發生、國內尚未發生的傳染病或者國內新發生的傳染病,進行監測。”根據該條法律規定,國家應當建立傳染病監測制度,傳染病監測的進行分為以下兩個層次:
第一層次:傳染病監測規劃和方案的制定。其一,國務院衛生行政部門制定國家傳染病監測規劃和方案。通過國務院衛生行政部門對於國內外衛生安全事件信息的收集處理,結合國內實情制定一套在全國範圍內切實可行的傳染病監測規劃和方案。其二,省、自治區、直轄市政府衛生行政部門根據國家傳染病監測規劃和方案,制定本行政區域的傳染病監測計劃和工作方案。即給予地方政府權力制定規劃和方案。根據地域、人口的特點,各地方政府可以因地制宜,適當調整監測力度。譬如對此次新冠肺炎的蔓延情況觀察:中國西北地區的傳染病感染率遠低於中國沿海城市,因此,西北地區的政府可以在確保新冠肺炎不會在當地暴發的前提下適當降低監測力度,將更多資源集中於發展建設。在此,要確保地方的傳染病監測規劃和方案與國家傳染病監測規劃和方案一致,避免脫軌或有所衝突。
第二層次:各級疾病預防控制機構負責對傳染病的發生、流行以及影響其發生、流行的因素進行監測。其中應當注意,其一監測範圍的廣泛性。對國外發生、國內尚未發生的傳染病也要進行監測。其二監測內容的整體性。對於傳染病監測的內容應當是涵蓋一個傳染病“從生到死”的整體,即包括病原體、傳播途徑、適應條件、對人類的影響及其他相關信息。
四、傳染病預警如何進行。傳染病防治法第19條規定:“國家建立傳染病預警制度。國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測,及時發出傳染病預警,根據情況予以公佈。”
預警制度,即通過預先發布警告實現信息的超前反饋,為及時佈置、防風險於未然奠定基礎。根據該條法律規定,預警的主體是國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市政府。發出預警的條件是對傳染病發生、流行趨勢進行評估,對於達到或者可能達到傳染病預警程度的傳染病應當及時予以發出預警,對於部分傳播能力較強、影響或者可能造成影響較大的傳染病應當及時予以公佈進而確保人民的生命健康安全。
(作者為吉林大學醫事法學教研室副教授)
怎樣進行疫情控制
“防控疫情正處於關鍵時期,我們應該準確適用傳染病防治法,依法採取防控措施,這是保障社會公共安全的需要。”
郝川
為防止新冠肺炎疫情的傳播,目前最有效的措施之一就是對傳染病患者、病原攜帶者、疑似病人、密切接觸者以及特定場所等實施隔離,從而阻斷其傳播途徑,這是保障社會公共安全的需要。迄今為止,從中央到地方各級政府採取的措施來看,主要涉及的是傳染病防治法第39條、第41條至第45條的規定,筆者針對新冠肺炎疫情的情況,對傳染病防治法第四章規定的疫情防控措施做簡要解讀。
一、新冠肺炎屬於乙類傳染病,但採取甲類傳染病的預防、控制措施。根據傳染病防治法的相關規定,實施甲類防控措施,前提條件是相應的傳染病必須屬於甲類傳染病。雖然新冠肺炎屬於乙類傳染病,但根據傳染病防治法第4條的規定,對乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感,採取本法所稱甲類傳染病的預防、控制措施。因此,1月20日,國家衛生健康委報國務院批准,決定將新冠肺炎納入法定傳染病乙類管理,採取甲類傳染病的預防、控制措施。
二、醫療機構採取隔離治療的對象。傳染病防治法第39條規定,醫療機構被授予採取強制措施的權力。醫療機構發現甲類傳染病時,對病人、病原攜帶者,予以隔離治療;對疑似病人,確診前在指定場所單獨隔離治療,對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者,在指定場所進行醫學觀察和採取其他必要的預防措施。但傳染病防治法沒有明確對密切接觸者的醫學觀察是否屬於隔離,因此,對密切接觸者,在指定場所進行醫學觀察和採取其他必要的預防措施時,不能限制自由。拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的,可以由公安機關協助醫療機構採取強制隔離治療措施。也就是說,隔離治療以國家強制力作為保障,確診病人、病原攜帶者和疑似病人有必須服從的義務。醫療機構發現乙類或者丙類傳染病病人,應當根據病情采取必要的治療和控制傳播措施。醫療機構對本單位內被傳染病病原體汙染的場所、物品以及醫療廢物,必須依照法律、法規的規定實施消毒和無害化處置。
三、政府採取隔離措施的權限和程序。傳染病防治法第41條規定,對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員,所在地的縣級以上地方政府可以實施隔離措施,並同時向上一級政府報告;接到報告的上級政府應當即時作出是否批准的決定。上級政府作出不予批准決定的,實施隔離措施的政府應當立即解除隔離措施。在隔離期間,實施隔離措施的政府應當對被隔離人員提供生活保障;被隔離人員有工作單位的,所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。隔離措施的解除,由原決定機關決定並宣佈。
依據上述規定,所在地縣級以上政府對已經發生新冠肺炎病例的場所或者該場所內的特定區域的人員,有權決定採取隔離措施,但是要同時向上一級政府報告;接到報告的上級政府應當即時作出是否批准的決定。上級政府作出不予批准決定的,實施隔離措施的政府應當立即解除隔離措施。
四、政府採取緊急措施的內容。傳染病防治法第42條規定,傳染病暴發、流行時,縣級以上地方政府應當立即組織力量,按照預防、控制預案進行防治,切斷傳染病的傳播途徑,必要時,報經上一級政府決定,可以採取一些緊急措施並予以公告。上級政府接到下級政府關於採取前款所列緊急措施的報告時,應當即時作出決定。緊急措施的解除,由原決定機關決定並宣佈。傳染病防治法第43條規定,甲類、乙類傳染病暴發、流行時,縣級以上地方政府報經上一級政府決定,可以宣佈本行政區域部分或者全部為疫區;國務院可以決定並宣佈跨省、自治區、直轄市的疫區。縣級以上地方政府可以在疫區內採取本法第42條規定的緊急措施,並可以對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫。傳染病防治法第44條規定,發生甲類傳染病時,為了防止該傳染病通過交通工具及其乘運的人員、物資傳播,可以實施交通衛生檢疫。具體辦法由國務院制定。
依據上述規定,縣級以上地方政府沒有采取緊急措施的決定權,須報上級機關決定,在新冠肺炎暴發、流行時,或在疫區內,可以採取緊急措施。緊急措施的內容包括:(一)限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動;(二)停工、停業、停課;(三)封閉或者封存被傳染病病原體汙染的公共飲用水源、食品以及相關物品;(四)控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽;(五)封閉可能造成傳染病擴散的場所。此外,縣級以上地方政府可以對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫。
五、緊急調度的主體和內容。傳染病防治法第45條規定了傳染病暴發、流行時緊急調度的主體、調度措施及其他內容。
依據上述規定,緊急調度的主體為國務院和縣級以上地方政府。新冠肺炎暴發、流行時,根據傳染病疫情控制的需要,國務院有權在全國範圍或者跨省、自治區、直轄市範圍內,縣級以上地方政府有權在本行政區域採取緊急調度措施。緊急調度措施包括緊急調集人員或者調用儲備物資,臨時徵用房屋、交通工具以及相關設施、設備。對於緊急調集人員的,應當給予合理報酬,對於臨時徵用房屋、交通工具以及相關設施、設備的,應當依法給予補償;能返還的,應當及時返還。
(作者分別為西南大學司法改革研究所所長、教授郝川,重慶市人民檢察院檢察官李立峰)
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