北宋三司的監察權是由一系列法令構建而成的制度化的權力類型,其運行有系統的監察法律體系作為淵源。由於三司經理北宋國計的職權特殊性,北宋三司監察權有著獨特的運行模式和精神理念。同時,正是因為北宋三司監察權與三司經理國計等職權雜糅為一體而缺乏基本的獨立性,伴隨著北宋三司體制的惡化直至被取締,北宋三司監察權也不可避免的走向末路。北宋三司基於其財政、會計、審計等權能產生的對宋代國家機關的監察權能的研究仍然處於晦暗不明的狀態。正如本文開端的論斷,北宋繼承三司,除了經理財政外,還有分割宰輔與地方的權威,建立皇帝為中心的中央制度的目的。然而,北宋三司體制的建立到廢除不過一百餘年時間。為何會是如此結局?北宋三司體制引起的爭議從宋代就已經開始並延續至今,足見這一體制的建立與廢除牽連深廣,不能止步於舊有的類型化研究模式,而應該走的更遠一點,用更加多元的視角和方法進行分析、探討。本文擬以北宋三司的監察權為主題,運用法律史與政治史雙重視野,全面、系統地考察北宋三司檢察權的制度背景、法律淵源、運行模式以及留給當下中國監察法制建設與實踐的經驗教訓,以求教於方家。
一、北宋三司監察權的運行的基本步驟
北宋三司經理國計,是整個北宋行政機關官吏俸給、士兵裝備甚至災傷時期百姓口糧的總理機關,可謂是北宋國家財政與社會經濟的關防和鑰匙。為了確保三司體制以及國家財賦運轉的健康,其監察立法可謂邏輯嚴密。概而言之,北宋三司監察法的運行既注重事前預防,也重視過程監控,而結果評價更是重中之重。上文所舉法例一可見,早在宋太祖開寶年間,北宋朝廷就已經通過立法建立了三司監察權“事先預防→過程控制→結果評價”的系統機制:“令諸州知州、通判、判官、兵馬都監、縣令所掌鹽曲及市徵、地課等,並親臨之”是事先預防;“月具籍供三司”為過程監控;“秩滿校其殿最”則是典型的結果評價。
二、北宋三司監察權的運行的基本方式
北宋三司監察權運行的基本方式大致可以分為以下兩種:一是北宋三司獨立行使監察權,一是三司與其他機關(如刑部、大理寺、審官院)協同行使監察權。
三司監察權獨立行使基本的手段即運用三司經理國計的職權對關聯部門進行監察,其相關的法律依據也是維護三司財經體制的法律制度體系,如“鹹平二年七月三十日,戶部使、右諫議大夫索湘上《三司刪定編》六卷,詔頒行”,“景德二年十月九日,三司鹽鐵副使林特上《三司新編》三十卷,詔依奏施行”,“三年正月七日,右諫議大夫、權三司使丁謂上《景德農田編》五卷,詔頒行”等法令規章。三司獨立行使的監察權所涉及的主體為監察者(三司)與被監察者(如上文所舉例二中諸倉斛豆鬥責任者和例五中的法物管理者)兩方,三司監察權無須其他法權機關協同即可行使,上文所舉例二、例五就是典型。
由於北宋三司權力範圍極為廣泛(監察權涉及範圍也是如此),故為了減輕負擔,同時也為了建立順暢的三司監察懲處與相關法權部門(如御史臺、大理寺、刑部等)的制度銜接機制,三司監察權的行使大多采用協同行使的方式。一方面是因為北宋三司監察所涉及的部門與官吏的委任與監管的有權機關具有多重性。以北宋轉運司為例,轉運司轉運財賦的職權與考課由三司主理,而轉運司官吏的任免與考績又是吏部的職責範圍,同時,若轉運司官吏涉及職權犯罪,則會牽涉更多法權機關(如大理寺、刑部等)的監管。
上文所舉例七可見,北宋監倉的朝臣、使臣在任職內受到的監察至少有三方主體:提點官、三司、審官院或三班院。另一方面,由於三司監察權主要基於三司經理國計職權而產生,故當被監察官吏身份與所涉事項的複雜程度以及違法行為的嚴重程度超出三司監察權的範圍時,三司必須與其他法權部門協同,才可能將三司的監察權切實落地。從上文所舉例一可知,三司對諸知州、通判、判官、兵馬都監、縣令的經濟職權進行逐月監察屬於第一步,要落實對諸知州、通判、判官、兵馬都監、縣令的監察,還需要吏部管理考績機關進行考較,若確實存在欺瞞行為,還需要諸如御史臺、大理寺、刑部等法權機關的協同,才能實現對上述官吏的監察。要而言之,以上步驟共同構成的監察體系才是北宋監察法律制度體系的常態,而三司監察權的形式正是這一制度體系中必不可少的一環。事實上,為了在監察權上更加順暢與國家相關法權機關協同,北宋三司曾一度設立“三司檢法官”這一機構。
此外,關於北宋三司的監察權還有兩點必須明確:其一,三司監察權的行使並非僅指向否定性、懲罰性評價。事實上,三司監察得出的積極評價也會成為被監察官吏升遷的門徑,如天禧四年(1020)四月“壬辰,詔茶場、榷務,自今令三司副使、判官、轉運使副、制置茶鹽司舉歷任無贓私罪者,監榷務以京朝官、殿直以上使臣充,茶場以幕職、令錄充”。)其二,三司監察權除法律明確規定的監察權之外,還存在基於三司官吏(如三司使)個人行為而產生的監察,如“慶曆八年(1048)五月,詔諸道非鞠獄而差知縣、縣令出者,以違制論。其被差官據在外日月,仍不得理為考”,朝廷之所以頒佈這一詔令,源於“時權三司使葉清臣自永興召還,言所部知縣有沿牒他州而經數時不歸者,恐假領之官不能盡心職事,故條約之”的進言。
三、對北宋三司監察權的評價
(一)北宋三司監察權的經驗
北宋之所以繼承並完善唐末、五代以降的三司體制,最重要的出發點在於控制造成唐代衰落和五代戰亂的地方藩鎮勢力,並將權力收歸中央。《涑水記聞》記載趙普與太祖議定約束節鎮之法時建議對藩鎮“惟稍奪其權,制其錢穀,收其精兵”,其中“制其錢穀”就是其中重要一環。宋初通過建立三司與轉運使制度,將地方財賦的收支權收歸中央,使地方割據勢力難以為繼,進而達到強幹弱枝的目的。關於三司的監察權及其重要地位,司馬光道:
祖宗之制,天下錢穀,自非常平倉隸司農寺外,其餘皆總於三司,一文一勺以上,悉申帳籍,非條例有定數者,不敢擅支。故能知其大數,量入為出,詳度利害,變通法度,分畫移用,取彼所餘,濟彼不足,指揮百司、轉運使、諸州,如臂使指。朝廷常選健吏精於理財者為三司官,如陳恕、林特、李參之類,皆稱職有名者也。其餘非通曉錢穀者,亦罕得叨居其任。理資序,受厚俸而已。故倉庫充溢,用度有餘,民不疲乏,邦家乂安。
正是因為有了三司相對職業化的財政經理,加上監察權,北宋中前期的國計經理與社會財富調節才可能得以實現。同時,中唐以降此起彼伏的國家與社會運轉混亂的弊端在北宋得到解決。北宋穩定的國家與社會秩序的形成,離不開權力的監控與制衡,而權力監察與控制最有效的手段就是經濟監察,即通過監察國家與地方機關的經濟收支行為並通過法律制度加以規制,可謂最根本的監察手段,而北宋三司監察權的存在,就是將這種權力付諸實踐,進而達到國家與社會治理“指揮百司、轉運使、諸州,如臂使指”的理想狀態
(二)北宋三司監察權的教訓
北宋三司的監察權及其運行為後世構建監察法律制度體系提供了重要的政治經驗與制度經驗。北宋之後的南宋、元、明、清雖不曾設立三司體制,但中央通過制度化的經濟監察制約地方、通過制度化的經濟監察制衡宰輔的精神卻被繼承下來,成為國家監察法律制度體系的重要組成部分。但北宋三司的監察權卻隨著三司一起在元豐五年被宋神宗取締。因為三司監察權本身有難以克服的缺陷,主要源於其產生、運行的悖論。
一方面,隨著北宋經濟的繁榮和三司體制的成熟,三司涉及的國計事項日益龐雜,除主持中央財政並監理地方財政外,還有軍器製造、工程建造、漕運水利等事務需要負責。因此,三司不得不增設機構與官吏,從宋太宗時期“封域寢廣,財谷繁多,三司之中,簿牒填委,朝廷設法,督責尤嚴,官員吏人,救過不暇”,到宋仁宗年間已經發展到“三司簿書不治,其滯留者自天禧以來朱帳六百有四,明道以來生事二百一十二萬”)的嚴重程度。由於北宋三司並沒有設置獨立、專職且相對穩定的監察權執行機構,這就意味著三司監察權分散在所有三司機構與官吏手中,隨著北宋三司機構與官吏隊伍的膨脹,三司監察權的主體隊伍也隨之擴大,這種趨勢違背了監察權主體性穩定性的基本準則。況且,隨著北宋三司財經事務權運行的惡化直至被廢除,三司監察權也隨之走向末路。另一方面,北宋三司監察權在制度建構上與三司財經事務權雜糅為一體,則三司的監察權的行使必然會受到三司財經事務權的干預,甚至左右。由於三司監察權與三司體制中的其他權力類型(如財經事務權等)之間缺乏制度上的獨立性,北宋三司的監察權必然難以對三司運行過程中產生的弊端進行監察和矯正。
北宋三司監察權留給後世最重要的教訓在於反思監察法律制度構建時,必須明確監察權制度化建構中的監察權獨立的問題。只有在制度上獨立於監察權關聯的權力,才可能保證監察權制度化運行不受監察權力的干預或侵蝕。同時,也只有監察權的獨立成為國家監察法律制度體系構建的基礎,監察權才可能獨立、穩定地去實現其存在的終極目標。
參考文獻：
1.司馬光.資治通鑑
2.李義瓊.熙豐變法時期的利益集團與中央財政制度的變遷——以制置三司條例司的置廢為例
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