《最高人民法院 最高人民檢察院 中國海警局關於海上刑事案件管轄等有關問題的通知》解讀
·為貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會有關決定，確保海警機構切實履行海上維權執法職能，依法懲治海上犯罪，維護國家主權、安全、海洋權益和海上秩序，中國海警局、最高人民法院、最高人民檢察院立足海上執法司法工作實際需求，重點就海上刑事案件審判管轄、海警辦理的刑事案件的提請批准逮捕和移送起訴、檢察機關對海警辦理刑事案件的監督等問題進行深入研究，形成了《關於海上刑事案件管轄等有關問題的通知》。《通知》共六條，主要明確了海上刑事案件的審判管轄、偵查管轄、提請批准逮捕和移送起訴、檢察機關派員介入偵查等有關問題。
·檢察院派員介入偵查活動符合以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，有利於發揮檢察機關在刑事訴訟中的主導作用，引導偵查機關按照法律規定的證據裁判要求和標準及時、全面、規範地收集、固定證據，提高偵查活動質效，有利於檢察官提前熟悉案件情況，提高審查逮捕和審查起訴效率，減少審查起訴環節的補充偵查，提高審前程序的辦案質量效率效果。
2020年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局聯合印發了《關於海上刑事案件管轄等有關問題的通知》（海警〔2020〕1號）（下稱《通知》），自印發之日起施行。為便於司法實踐中準確理解和正確適用，現對《通知》的制定背景和主要內容作出簡要介紹和說明。
《通知》制定背景和過程
為了貫徹落實黨的十九大和十九屆三中全會精神，有效維護我國海洋權益，按照黨中央批准的《深化黨和國家機構改革方案》和《武警部隊改革實施方案》決策部署，2018年，海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，統一履行海上維權執法職責，行使公安機關、有關行政機關的相應執法職權。海警轉隸後，其領導指揮體制、運行機制、協作關係等都將發生重大變化。為了保證機構改革方案的順利完成，2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《全國代表大會常務委員會關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，明確中國海警局執行打擊海上違法犯罪活動，維護海上治安和安全保衛等任務，行使法律規定的公安機關相應執法職權。2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過的《關於修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》在附則中增加規定：“中國海警局履行海上維權執法職責，對海上發生的刑事案件行使偵查權”“中國海警局辦理刑事案件，適用刑事訴訟法的有關規定。”依照上述規定，中國海警局的偵查權性質上同公安機關對刑事案件的偵查是相同的，享有同公安機關相同的偵查職權。
為貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會有關決定，確保海警機構切實履行海上維權執法職能，依法懲治海上犯罪，維護國家主權、安全、海洋權益和海上秩序，中國海警局執法部會同最高法研究室、最高檢法律政策研究室於2019年初開始研究起草《關於海上刑事案件管轄等有關問題的通知》（下稱《通知》）。其間，三家單位立足海上執法司法工作實際需求，重點就海上刑事案件審判管轄、海警辦理刑事案件的提請批准逮捕和移送起訴、檢察機關對海警辦理刑事案件的監督等問題進行深入研究，充分溝通，廣泛徵求全國人大常委會法工委等有關單位以及沿海地區法院、檢察院、海警機構的意見建議，在此基礎上修改完善，形成了《通知》。
《通知》的主要內容
《通知》共六條，主要明確了海上刑事案件的審判管轄、偵查管轄、提請批准逮捕和移送起訴、檢察機關派員介入偵查等有關問題。
（一）明確海上刑事案件的管轄問題。2007年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關於辦理海上發生的違法犯罪案件有關問題的通知》（公通字〔2007〕60號）第4條規定，海警支隊辦理刑事案件，需要提請批准逮捕或者移送審查起訴的，依法向所在地檢察院提請或者移送，檢察院應當依法進行審查並作出決定；檢察院提起公訴的海上犯罪案件，同級法院依法審判。即由偵查機關所在地的檢察院批准逮捕和審查起訴，偵查機關所在地的法院審判。但是，上述規定與相關司法解釋的規定不一致，如2012年《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（下稱《刑訴法解釋》）第4條則規定：“在中華人民共和國領域外的中國船舶內的犯罪，由該船舶最初停泊的中國口岸所在地的法院管轄。”
考慮到刑事訴訟法規定的地域管轄是審判管轄，檢察院對案件審查起訴的管轄依從於法院的審判管轄，而不應依從於偵查機關的管轄，為了與刑事訴訟法、司法解釋協調一致，同時考慮到海上刑事案件的特殊性和管轄的便利性，《通知》第1條以刑事訴訟法第25條、《刑訴法解釋》第4條、第8條、第9條、第10條的規定為基礎，區分在內水、領海發生的犯罪，我國領域外中國船舶上發生的犯罪，中國公民在領海外犯罪，外國人在領海外犯罪以及適用普遍管轄的罪行等五種情形，明確了海上刑事案件的審判管轄原則。一是明確在中華人民共和國內水、領海發生的犯罪，由犯罪地或者被告人登陸地的法院管轄，如果由被告人居住地的法院審判更為適宜的，可以由被告人居住地的法院管轄。內水、領海屬於中華人民共和國領域，按照屬地管轄原則，應當由犯罪地法院管轄。犯罪地包括犯罪行為發生地和犯罪結果發生地，參照《公安機關辦理刑事案件程序規定》第15條第2款的規定，犯罪行為發生地，包括犯罪行為的實施地以及預備地、開始地、途經地、結束地等與犯罪行為有關的地點；犯罪行為有連續、持續或者繼續狀態的，犯罪行為連續、持續或者繼續實施的地方都屬於犯罪行為發生地。犯罪結果發生地，包括犯罪對象被侵害地、犯罪所得的實際取得地、藏匿地、轉移地、使用地、銷售地。《刑訴法解釋》第17條規定，兩個以上同級法院都有管轄權的案件，由最初受理的法院審判。必要時，可以移送被告人主要犯罪地的法院審判。鑑於目前我國部分省域海界劃分以及部分沿海省份的縣域海界劃分沒有完成，導致在一些海域即使確定了犯罪地，也難以確定屬地管轄的法院，並且，被告人居住地可能是內陸地區。因此，《通知》規定被告人登陸地的法院也可以管轄。需要注意的是，該規定只適用於在內水、領海發生的海上刑事案件，不適用於在我國領域外的海域（包括毗連區、專屬經濟區和大陸架等我國管轄海域）發生的海上刑事案件，對於我國領域外的海域不屬於我國領土範圍，不能按照行政區劃確定屬地管轄的法院。二是明確在中華人民共和國領域外的中國船舶內的犯罪，由該船舶最初停泊的中國口岸所在地或者被告人登陸地、入境地的法院管轄。《刑訴法解釋》第4條只規定了“由該船舶最初停泊的中國口岸所在地的法院管轄”，實踐中，犯罪人可能不隨船靠岸，或者在下船之後在船舶最初停泊地以外的地方被抓獲，因此，《通知》增加規定登陸地、入境地的法院可以管轄。三是明確中國公民在中華人民共和國領海以外的海域犯罪，由其登陸地、入境地、離境前居住地或者現居住地的法院管轄；被害人是中國公民的，也可以由被害人離境前居住地或者現居住地的法院管轄。在《刑訴法解釋》第8條規定的基礎上增加了被告人登陸地、現居住地和被害人現居住地三個管轄地。四是明確外國人在中華人民共和國領海以外的海域對中華人民共和國國家或者公民犯罪，根據刑法應當受到處罰的，由該外國人登陸地、入境地、入境後居住地的法院管轄，也可以由被害人離境前居住地或者現居住地的法院管轄。在《刑訴法解釋》第9條規定的基礎上增加了被告人登陸地、被害人現居住地兩個管轄地。五是明確對中華人民共和國締結或者參加的國際條約所規定的罪行，中華人民共和國在所承擔的條約義務的範圍內行使刑事管轄權的，由被告人被抓獲地、登陸地或者入境地的法院管轄。在《刑訴法解釋》第10條規定的基礎上增加了被告人登陸地、入境地兩個管轄地。需要說明的是，登陸地和入境地不是等同的概念。入境地，包括進入我國陸地邊境、領海以及航空器降落在我國境內的地點。
為確保訴訟程序銜接更為順暢，《通知》第2條明確，海警對海上刑事案件的偵查管轄依據法院的審判管轄原則進行，對於依據審判管轄原則確定的管轄地未設海警機構的，由有關海警局商同級檢察院、法院指定管轄。第5條規定，對檢察院提起公訴的海上刑事案件，法院經審查認為符合刑事訴訟法、司法解釋以及本通知有關規定的，應當依法受理。上述規定，有利於減少在審查起訴階段可能出現的因管轄不明確或者管轄爭議而導致協商管轄和指定管轄的問題，節約司法成本，提高訴訟效率。
（二）明確海警機構提請批准逮捕和移送起訴問題。刑事訴訟法第87條規定，公安機關要求逮捕犯罪嫌疑人的時候，移送同級檢察院審查批准。由於海警已經脫離地方政府，劃轉武裝警察部隊，按照部隊編制架構設置各級海警機構，與地方公安機關和同級檢察院對應設置不同，《通知》第3條對各級海警機構提請批准逮捕和移送起訴對應的檢察院作出了規定。明確沿海省、自治區、直轄市海警局辦理刑事案件，需要提請批准逮捕或者移送起訴的，依法向所在地省級檢察院提請或者移送；沿海省、自治區、直轄市海警局下屬海警局，中國海警局各分局、直屬局辦理刑事案件，需要提請批准逮捕或者移送起訴的，依法向所在地設區的市級檢察院提請或者移送；海警工作站辦理刑事案件，需要提請批准逮捕或者移送起訴的，依法向所在地基層檢察院提請或者移送。
《通知》第4條規定，檢察院對於海警機構移送起訴的海上刑事案件，按照刑事訴訟法、司法解釋以及本通知的有關規定進行審查後，認為應當由其他檢察院起訴的，應當將案件移送有管轄權的檢察院。需要按照刑事訴訟法、司法解釋以及本通知的有關規定指定審判管轄的，海警機構應當在移送起訴前向檢察院通報，由檢察院協商同級法院辦理指定管轄有關事宜。
（三）完善檢警協作機制，強化檢察院對海警偵查活動的支持配合與監督制約。為了更好地貫徹分工負責、互相配合、互相制約的刑事訴訟原則，加強檢察監督和檢警協作，確保辦案質量和效率，《通知》第6條規定，海警機構辦理刑事案件應當主動接受檢察機關監督，與檢察機關建立信息共享平臺，定期向檢察機關通報行政執法與刑事司法銜接，刑事立案、破案，採取強制措施等情況。海警機構所在地的檢察院依法對海警機構的刑事立案、偵查活動實行監督。海警機構辦理重大、疑難、複雜的刑事案件，可以商請檢察院介入偵查活動，並聽取檢察院的意見和建議。檢察院認為確有必要時，可以派員介入海警機構的偵查活動，對收集證據、適用法律提出意見，監督偵查活動是否合法，海警機構應當予以配合。
檢察機關派員介入偵查活動的檢警協作工作機制，在實踐中已經取得較為成熟的經驗。檢察院派員介入偵查活動符合以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，有利於發揮檢察機關在刑事訴訟中的主導作用，引導偵查機關按照法律規定的證據裁判要求和標準及時、全面、規範地收集、固定證據，提高偵查活動質效，有利於檢察官提前熟悉案件情況，提高審查逮捕和審查起訴效率，減少審查起訴環節的補充偵查，提高審前程序的辦案質量效率效果。同時，檢察機關介入偵查活動也有利於強化對偵查活動的法律監督，確保偵查取證活動的合法性，依法維護犯罪嫌疑人的合法權益。檢察機關介入偵查活動，參與重大案件的討論，還可以統一偵查機關、檢察機關在法律適用、證據運用方面的認識，總結辦案經驗，提升辦案水平，更好地實現政治效果、社會效果、法律效果的統一。
來源：檢察日報 最高人民檢察院法律政策研究室高翼飛
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