王利博製圖
中國正處於新型工業化加快發展、安全生產事故總量雖有下降但依然居高的時期。公開數據顯示，2017年全國非煤礦山共發生各類生產安全事故407起、死亡484人，同比減少54起、41人，分別下降11.7%和7.8%。全國煤礦百萬噸死亡率0.106，死亡率同比減少0.05、下降32.1%。
許多發達國家的實踐經驗表明，工業化需要完備的安全監督管理體制機制，尤為重要的是構建全面促進企業安全生產的法治體系。
在《事故共和國》一書裡，約翰·維特討論了美國工業事故的危機及其引起美國法的改革。透過分析19世紀末工業世界的社會圖景、工傷賠償與法律救濟制度的興起、工業事故的歷史與國家治理，描述了法律如何參與了一種新社會秩序的創造。
中國正積極推進《中國製造2025》，努力實現工業由大變強。此間借鑑發達國家的安全生產法制，根據新型工業化的特點和問題，完善立法，提高法律法規的實施效果和可操作性，促進經濟社會科學健康發展，構建和諧社會秩序，不無重要意義。
事實上，改革開放以來，我國安全生產立法已然取得斐然成就。在1982年國務院《礦山安全條例》《礦山安全監察條例》基礎上，1992年全國人大常委會頒佈《礦山安全法》，這是早期重要的安全生產立法。
90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立，適應市場經濟需求的安全生產法律陸續頒佈實施：《鐵路法》（1991年）、《勞動法》（1995年）、《煤炭法》（1996年實施，2009、2011、2013、2016年四次修訂）、《職業病防治法》（2001年實施，2011、2016、2017年三次修訂）、《道路交通安全法》（2003年實施，2007、2011年修訂）等。
1997年修訂的《刑法》、2006年的《刑法修正案（六）》增設了勞動安全事故罪和不報、瞞報安全事故罪，加大了安全生產犯罪的處罰力度。這一期間，國務院頒佈了《生產安全事故報告和調查處理條例》《監控化學品管理條例》《危險化學品安全管理條例》《煙花爆竹安全管理條例》《水庫大壩安全管理條例》《安全生產許可證條例》《工傷保險條例》等涉及安全生產的一系列行政法規。
在眾多的法律法規中，2002年頒佈實施、2014年修訂的《安全生產法》是安全生產領域的基本法，構建了安全生產的基本法律制度。這些法律法規在《中華人民共和國憲法》的統領下形成國家層次的安全生產法律體系，對於全面保護勞動者生命安全、促進企業安全生產、加強安全監督管理發揮了極為重要的保障作用。
儘管安全生產法制建設取得了明顯成效，但與21世紀以來中國工業化發展進程的安全生產法治體系需求相比，現行的法律體系尚存在不容忽視的問題。
從美國、歐盟等發達國家安全生產法治實踐來看，良好的安全生產秩序需要的基本要素至少包括完備的法律、安全生產管理機構制定的強制性標準和推薦性標準、企業安全生產的主體責任、勞動者既是保護對象亦是安全生產的行為主體等，多方參與主體互動，形成預期的社會安全生產秩序，這些共識對於完善我國安生生產法治體系具有深刻的啟發意義和借鑑價值。
中國的新型工業化是與信息化、城鎮化和農業現代化同時進行的工業化，呈現了新時代的中國問題與中國國情。雖可借鑑發達國家的法治經驗，更需探尋立足中國的安全生產法治體系的建設規律。總體設計上，安全生產法治體系應包括靜態的法律規範體系和動態的法律制度運行體系，融合立法體系、執法體系、司法體系、法律監督體系和法律合作體系等為一有機整體。具體而言，需要從以下幾個方面加以完善。
第一，堅持以人為本的立法理念，修訂、整合、制定安全生產法律法規。
一是修訂法律法規。20世紀90年代我國處於市場經濟確立階段，經濟社會發展以GDP增長為主要目標，這一時期的安全生產立法，在理念上更多地表現為“責任與義務”，較少關注“權利與義務”，體現了安全生產追求效率的價值取向，《礦山安全法》《煤炭法》均有此時代特色。直到2002年的《安全生產法》才逐漸發生立法理唸的改變，強調“從業人員的安全生產權利義務”。
黨的十八大以來，安全生產的立法理念定位於以人為本，凸顯人權保障，以人民群眾的生命財產安全為標準，誠如習近平總書記所指出的，“發展決不能以犧牲人的生命為代價”。依此理念檢視早期的安全生產立法，不難發現其中所包含的滯後於時代發展的法律規定，這些規範需要及時予以修訂。
近年來全國人大常委會頻頻修訂安全生產立法，並將安全生產法律修訂列入2018年度立法計劃，恰是這一要求的體現。
二是整合法律法規。現行安全生產立法數量較多，時間跨度久，法律內在一致性受到影響，既存在法律規範之間的衝突，又存在法律規範的盲區，無法實現預期的法律績效，亟待通過必要的立法技術加以整合，形成內在一致性強、權威性高的法律體系。
三是制定新的安全生產法律規範。我國的新型工業化伴隨著高科技的發展、工控系統的高度信息化、網絡化。無論是修訂、整合，抑或是制定新法律，堅持以人為本理念意味著安全生產法律法規必須兼顧安全生產與職業健康。
四是制定黨內法規。2018年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《地方黨政領導幹部安全生產責任制規定》，是安全生產領域的第一部黨內法規，界定了地方黨政領導幹部安全生產的職責、考核考察、表彰獎勵、責任追究等，也是將黨內法規納入安全生產法治的積極嘗試。
第二，堅持安全第一理念，構建高效的安全生產法治實施體系。
一是深化安全生產管理體制改革。2018年國務院機構改革對安全生產管理體制做出重大調整，成立應急管理部，整合相關部委職能，統一管理國家公共安全事務，包括安全生產監督管理。這一改革的成效尚待觀察，但其消除多元主體執法侷限，運用法治思維和法治方式依法監管，增強監管執法效能，提高安全生產法治化水平的制度架構符合現代行政法的發展趨勢。
二是全面構建企業安全生產的主體責任機制。企業安全生產主體責任要旨在將安全生產法定責任內化為自我約束、持續改進的安全機制，實行全員安全生產責任制，尤其是法定代表人和實際控制人、主要技術負責人員的安全職責。一般而言，法定代表人和實際控制人應共同承擔安全生產第一責任人的職責，主要技術負責人享有安全生產技術決策和指揮權，並承擔相應責任。
三是勞動者職業安全權利義務的合理配置。勞動者既是職業安全的保護對象，同時是安全生產的行為人，其合理的權利義務配置有助於其雙重角色功能的發揮。較為理想的職業安全權利義務結構為：勞動者享有安全生產的知情權、建議權、拒絕權、監督權、工傷保險權、獲得民事賠償權等權利。
第三，堅持依法治理理念，完善安全生產法治監督體系。
一是依法制定安全生產強制性國家標準和推薦性標準，圍繞法律和標準的執行，建立部門監督、行業監督、地方監督和社會監督融合的安全生產工作機制。
二是發揮人大和政協的監督職能，定期檢查安全生產法律法規實施情況，開展專題詢問、民主監督和協商調研，確保安全生產執法規範化、制度化。
三是健全安全法律法規執法行為審議制度和重大行政執法決策機制，評估執法效果，防止安全監管部門濫用職權。
第四，堅持優化效能理念，建立安全生產法治保障體系。
中國新型工業化無疑是長期的過程，這一長期性決定了建立安全生產法治長效機制的必要性。除了常規的人員、機構、經費保障之外，值得注意的是人工智能、大數據、信息化等方面的高新技術對法治保障的支撐作用。為此，應充分考慮科技技術對安全生產法治保障的影響，將其納入保障體系，全面提升安全生產法治的效能。
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