◎本刊主筆 劉國偉
現代城市的運轉，離不開大量公共設施的支撐。然而，隨著公眾環境意識的增強，很多居民不願意某些公共設施出現在自家附近，鄰避效應（NIMBY）也就成為很多國家和地區面臨的現實困境。幾十年來，部分國家和地區在處理環境領域鄰避糾紛時，湧現出一些頗具創新精神的思路和對策，或許可供我們借鑑。
2010年8月28日，反對斯圖加特21鐵路工程的數萬德國民眾集會，規模之大為本世紀所罕見。
“鄰避”一詞是英文“NIMBY”的音譯，NIMBY 則是英文“Not In My Back Yard（別在我的後院）”的縮寫。該詞首次出現於1980年6月美國弗吉尼亞州的《每日快報》。根據《劍橋在線詞典》網站的解釋，當一些建設項目的地點位於居民生活地區很近的時候，當地居民出於各種原因會反對項目施工；反之，如果項目建設地遠離自己的居住地，他們則會容忍或者支持項目建設，這種現象就叫鄰避效應。在現代語境中，可能遭到居民們反對的項目很多，譬如能源加工生產設施、監獄、成人娛樂場所、變電站、殯儀館、通信鐵塔、無家可歸者收容所、監獄乃至交通設施等，反對的理由大多基於道德、環保、汙名化、犯罪率增加、公共資源佔用和房產貶值等顧慮。本文關注的是那些最容易引發居民對環境汙染擔憂的項目，例如風電場、機場和垃圾焚燒廠等所引發的鄰避衝突。
在經歷了鄰避事件的煎熬後，德國斯圖加特21鐵路工程最終得以推進。圖為2019年的工地現場。
臺灣：新竹市環保局在垃圾處理廠辦公
上世紀末，我國臺灣地區在應對居民鄰避糾紛方面積累了較豐富的經驗。1984年，臺北內湖垃圾填埋場的一場大火，引發了當局對垃圾處理政策的重大調整。隨後，“焚化為主、掩埋為輔”的處理政策便出臺了。但從島內開始建設第一座垃圾焚燒廠（內湖焚燒廠）起，綠色和平組織和當地社團就在技術安全性上不斷提出質疑，周邊居民也擔心垃圾焚燒廠無法為當地提供更多的工作機會。
我國臺灣台北市的北投垃圾焚燒廠大煙囪是當地地標之一，頂端設有旋轉餐廳。
面對風起雲湧的反對浪潮，市政當局在對抗還是疏導，對立還是溝通上經過精心權衡，集思廣益，推出了敦親睦鄰政策，制定了嚴格環保標準，建立了回饋機制，進行了認真的政策宣導。幾年下來，雙方從“對立抗拒”到“和平共處”，事態終於起了積極的變化，最終臺北的內湖、木柵、北投三座垃圾焚燒廠，分別在1991、1994和1999年建成使用。為使周邊居民獲益更多，當局在廠區或周邊建設了網球場、游泳池、健身房和圖書室等設施，免費或低價供周邊居民使用。通過長時間平穩運行、所有信息公開、邀請居民參觀、歡迎社團監督等舉措，垃圾焚燒廠和社區居民建立起了信賴關係。
我國臺灣新竹垃圾焚燒廠的行政樓由建築大師貝聿銘設計。2001年，新竹市環保局搬入位於垃圾焚燒廠內的該樓辦
更有趣的是，新竹市環保局把自己的辦公室都搬到了垃圾焚化廠，目的就是與居民“拉近距離”，用實際行動徹底打消公眾疑慮。臺灣地區順利佈局垃圾焚燒廠的事例表明，其實當地居民是可以溝通並權衡利弊的，只要無大害和無大礙大家就能夠接受；如果利弊相權，只要利大於弊或者利弊相抵，他們也會接受。
倫敦：汙染物信息公開化解公眾疑慮
著名的東南倫敦熱電聯產發電廠（SELCHP）是英國上世紀末建立的大型垃圾焚燒設施，功率高達35兆瓦，每年焚燒42萬噸城市垃圾，為倫敦都市區提供了可觀的熱能和電能。可是，這座垃圾焚燒廠在建成前後也遭到當地居民抵制。
東南倫敦熱電聯產發電廠（SELCHP）每年處理42萬噸城市垃圾
1986年，為解決倫敦垃圾填埋場短缺的問題，多家出資單位啟動了SELCHP項目。在技術上，該項目據稱是英國第一套符合歐盟環保法規的垃圾處理建設項目，在程序上經過了長時間的公眾諮詢後獲得了開發許可，因此被稱為地方公眾參與的樣板工程。1994年11月，英國的威爾士親王親自到場宣佈工程啟用。
但在運營後，“根正苗紅”的SELCHP就陸續引起當地居民的抗議和投訴。最激烈的一幕場景發生在2002年，由於擔心垃圾焚燒產生的二噁英對健康有潛在負面影響，在綠色和平組織的帶領下，大批抗議人群衝進廠內並爬上了大煙囪，工廠因此被迫停工3天半。直到警方進入廠內驅散抗議者後才恢復生產。但是這一重大鄰避衝突發生後不久，該廠的運營就沒有再受影響，英國在接下來10年間通過焚燒處理城市垃圾而轉化為能源方面的能力也不斷增強，這是為何？
奧秘在於當時正在推廣中的《歐洲汙染物排放與轉移登記（E-PRTR）》制度平息了此類糾紛。1998年的《奧胡斯公約》確立了歐盟公眾的環境知情權和參與環境治理權。在該公約的基礎上，《歐洲汙染物排放與轉移登記制度》自2000年開始，逐漸推廣到歐盟，甚至歐盟之外有20多國也簽約加入。E-PRTR數據庫採集了歐洲各地3萬家工業設施的91種汙染物的信息，涉及65項經濟活動，提供了工業設施排放到大氣、水中的汙染物以及排放的廢物、廢水的數據。
由於數據庫整理和公佈的數據都是經過獨立核實和反覆核對的，因此這種信息公開和透明化處理手段，對於化解鄰避糾紛起到了關鍵作用。如果居民對此不放心，還可以閱讀工廠對環境影響的全面評估報告和參觀工廠。從這個意義上看，汙染物排放制度的建立和公開機制不僅對於英國，對歐洲乃至全世界處理鄰避效應都有積極的、深遠的影響。
美國奧蘭治縣：各方妥協改建公園
多年來，美國在成功解決鄰避衝突的過程中，形成了一套較為明確的公共議事規則，即信息公開、公眾參與、決策過程透明化和法治化。在這種自由的話語空間下，學術機構和媒體共同參與調查，居民與企業相互博弈，各方利用自己手中的權利獲得更好的結果。美國加州爾灣市的奧蘭治縣大公園就是這方面的一個典型案例。
美國加州爾灣市奧蘭治縣大公園的運動場。此地曾是軍用機場，原計劃建成民用機場，後遇鄰避效應，改建為公園
奧蘭治縣大公園是當地著名的體育活動和藝術展示區，其前身是海軍陸戰隊的埃爾託羅航空站。一般說來，這種退役機場由於自身固有的特點，被再利用的時候通常會被改造成商業機場。但埃爾託羅航空站在退役後卻被改造成大型公園，這就是在鄰避效應的推動下，各方博弈之後的結果。
上世紀末，埃爾託羅航空站關閉後，如何有效利用如此大的一塊地皮，奧蘭治縣當地各方捲入了一場冗長的政治和公共關係之爭。最初的開發建議包括商業機場、居民樓等。對於建設商業機場，奧蘭治縣北部的居民是支持的，但是南部的富人區居民表態反對，主要原因是商業機場在起降期間存在不安全因素，還會造成空氣質量問題，從而降低自家的房產價值。
經過各方激烈的辯論和討價還價，奧蘭治縣選民在2001年通過了“W措施”，批准了將退役機場開發成中央公園/自然保護區的多用途開發方案。公園建成後歸爾灣市所有，日常運營由非營利性的奧蘭治縣大公園公司負責，公司由現任市議會的議員管理。截至2018年，原退役機場還有很大一塊土地閒置，說是準備用來建設其他城市基礎設施。
美國葡萄園海上風電場：資助海洋研究
和部分歐洲發達國家相比，美國的海上風力發電建設項目顯得較為滯後，一直到2016年，美國第一座海上離岸風電場才投入運營。著名的凱普風電場項目如果能夠完工，本可以使美國在風能利用領域揚眉吐氣，可惜的是該項目2017年“壽終正寢”。該項目功敗垂成的原因，既有建設許可和立法方面的受挫，也有鄰避效應的存在。
居民區附近的風電場項目由於噪音和景觀影響等原因，經常受到當地公眾的反對。
凱普風電場項目啟動於2001年，開發商原計劃在馬薩諸塞州風光旖旎的科德角附近建設130座大型風力渦輪發電機，每臺都有40層樓高，展示了用清潔的風能來替代化石能源發電的雄心。然而，這個大工程的施工地被認為是潛在的生態旅遊地，這就引發了當地人的激烈反應和批評。部分居民認為，渦輪機距離海岸僅僅7.7公里，他們的私家房產和海灘風光的價值受損了；部分居民認為，自家遊艇的活動範圍受到了限制；漁民擔心自己賴以謀生的捕魚業難以為繼；自然保護組織認為，眾多的大型風電機給當地野生動物資源（如鳥類）帶來了危險……
後來，凱普風電場成為當地辯論的中心議題。項目本已獲得了地方、州和聯邦政府的批准和重大財政支持，但在經過多年的法律挑戰和爭吵後，各方疲憊不堪，項目最終陷於停滯。各方在嘗試了各種妥協性的方案後都沒能達成一致，最終項目取消。凱普風電場項目雖然最終失敗了，但並非毫無意義，該項目給後續其他能源項目帶來很多啟發，從這個角度上可以說凱普風電場“雖死猶生”。
凱普風電場項目下馬後，另一個大型項目葡萄園海上風電場在馬薩諸塞州陸地以南55公里處啟動了建設步伐。這次開發商在處理鄰避效應方面準備充分，目前已開展了環境調查、社區相關利益保護研究、與漁民做好溝通、輸電線路規劃以及資助當地魚類研究等工作。《環境與生活》記者從葡萄園風電場官網瞭解到，今年1月開發商在波士頓與自然資源保護協會、美國野生動物聯合會和保護法基金會三個組織碰頭，簽訂了一項史無前例的協定以保護瀕危的北大西洋露脊鯨，以確保風電場擬建中的84臺渦輪機在安裝和運行過程中沒有傷害露脊鯨之虞。
聽懂反對聲音：開發者更易成功
在觀察和研究美國多個地方在土地利用上的鄰避衝突後，總部位於舊金山的公共事務公司“政府和社區事務戰略”的總裁兼聯合創始人弗蘭克·諾託，在自己的著作中談了一些心得。
首先，在處理鄰避衝突時要解決好重大優先事項，即和支持者們做好對話，招募和尋找支持項目的盟友。如果人們相信大多數鄰居支持一項發展計劃，那麼他們反對該計劃的可能性就會比較小，這是人類的天性決定的：我們不想在鄰居中成為不受歡迎的人。如果支持者中有願意為社區利益代言的社會地位較高的人士就更好了，最好讓他們對與發展有關的問題有充分了解，併為可能接受的媒體詢問做最好的準備。
其次，從何處下手確定支持者呢？弗蘭克·諾託認為，這部分人群主要包括四類人：明顯的直接受益者（建築工人、供應商和擬建項目場地的財產所有人等），間接受益人（當地商會等），潛在的項目用戶（基礎設施的重度用戶等），以及特殊利益群體（如受意識形態驅動的組織）。
再次是動員支持者。這方面開發者可以直接和公民溝通，例如通過信件、電子郵件、明信片、請願書、電話和開會等方式來交流，旨在最大程度地減少後期遭遇到的反對聲音。
最後是讀懂反對者的聲音。弗蘭克·諾託認為要最大限度地減少對峙，主要是要充分理解鄰避衝突產生的根本原因，他將原因分為四類：錯誤信息、情感需求、價值觀衝突和利益衝突。第一類中的謠言或誤導信息最容易處理，開發方通過公共宣傳活動以清晰可信的方式陳述事實即可解決問題。情感需求則需要開發方充分滿足部分當事人身為決策過程中的關鍵角色的參與感，所以“與瓊斯先生和瓊斯夫人一起在客廳裡探討開發項目的計劃，其成本可能遠低於預期費用”。
讀懂鄰避事件中反對者的聲音非常重要。圖為美國馬薩諸塞州葡萄園風電場項目中開發商發佈的露脊鯨保護宣傳圖
基於價值觀的鄰避衝突通常最難解決，尤其在環境價值觀方面，很多人視環境保護是絕對無法商討的道德目標。所以，對開發方來說，至關重要的是不要公開貶低對手的價值觀，而應將重點放在其他一致的發展理念上，解決所有人都同意的問題，如失業和當地教育質量等。然後，在利益衝突上，用說服和談判的方式處理好各方利益，以達成各方都滿意的結果。
化弊為利：樂觀看待鄰避事件
2015年，美國賓夕法尼亞州的卡羅爾·黑格教授著述的《鄰避之美》一書出版。該書從另一個角度看待複雜紛呈的鄰避衝突。黑格教授認為，鄰避事件的參與者往往給人留下刻板和頑固不化的印象，但她認為，基層社區的鄰避事件經常會帶來各種創新和意想不到的積極變化，例如啟動社區在自我理解、民主政治等方面的進步。
1974年8月，當時西德惠爾市的民眾為反對建設核電廠，組織了大規模遊行示威。
在卡羅爾·黑格看來，上世紀70年代德國惠爾爆發的反對建設核電廠的鄰避衝突，大大促進了可再生能源在德國的深入人心和技術研發：後來，該鄰避事件的參與者在弗萊堡成立科研機構（生態研究所）；著名的弗勞恩霍夫太陽能系統研究所也在這裡紮根。如今，該研究所已成為歐洲最大的太陽能研發機構；越來越多的大學把可再生能源列為學習科目；當地居民開設了數百家可再生能源企業；這次大型鄰避衝突也成為德國綠黨賴以誕生的溫床……可以說，惠爾的鄰避衝突事件已在德國政治、科技和經濟等多個領域收穫了豐碩的果實。
1977年成立的弗萊堡生態研究所是德國鄰避運動的產物
（本文寫作中參考了《海外如何走出“鄰避”困境》一文，以及英國《衛報》、IEEE、美國社會科學研究協會和加拿大阿爾伯特市政網等網站的信息，在此一併致謝。）
網編：劉暢
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