作為大清帝國的直接繼承，北洋政府始終需要以殘破的財力支撐龐大體系。但因國際信用的破產，對外籌款的難度也就不斷加大。唯有處在世界強國行列之末的日本，才在關鍵時刻幫了一把。他們先後與北洋政府簽訂多個借款協定，並對後來的歷史發展有著巨大影響。
歷史傳統
時任日本首相的 大隈重信
1917年1月20日，擔任日本首相不久的大隈重信，派自己的幕僚西原龜三秘密抵達中國。準備和當時的交通銀行行長曹汝霖，簽訂了一筆500萬日元的貸款合同。後來，西原龜三還多次訪華。陸續和皖系大佬段祺瑞簽訂了其他借款協議，讓貸款總金額高達1.45億日元。以當時的幣值來看，這無疑是一筆超級鉅債！
當然，這麼多借款不可能沒有抵押。為了獲得日本方面的信賴，段祺瑞陸續摸出了國庫債卷、吉林和黑龍江兩省的金礦森林收益、全國電報業務收益等內容，全部質押給了日本出資銀行。這一行為遭輿論大加抨擊，被認為是比21條還要壞的借款協議。但段祺瑞後來還把膠濟鐵路的經營和管理權也一併抵押，導致日本在1919年的巴黎和會上拒絕交還山東。由此引發的國內抗議浪潮，成為今人都耳熟能詳的五四運動。
1919年 參加巴黎和會的日本代表團
既然風評如此之差，為何北洋政府還敢冒天下之大不韙，向外國銀行借這麼大筆錢呢？其實，對外借款的傳統遠早於北洋政府成立。在19世紀中期，大清朝廷就因為各種事情而頻頻對外舉債。僅為鎮壓太平天國，就借錢19次，數額總高達500多萬兩白銀。後來為了讓左宗棠出兵西域，還向各國銀行又借出1500萬兩白銀，佔全部西征經費的1/4。
等到甲午戰敗和庚子國變，朝廷還在為償還戰爭賠款而繼續借錢。先是以江海關稅為抵押，向外國銀行大筆貸款。接著又為編練新軍、修建鐵路和興辦各種實業，不停的向外國銀行求助。雖然欠債頗多，但因為有關稅等活水資源補償，所以本利分期償付一直較為及時。這也讓清廷可以不斷借新還舊，努力維持了近20年時間。
前清朝廷就因各種原因而長期借貸
北洋時代的稅收
辛亥革命結束後 袁世凱就不停的為北洋借錢
辛亥革命爆發後，袁世凱通過南北和談促成新政府構建。但北洋手裡已沒有多少真金白銀。地方上的山頭林立，又讓稅收被本省軍閥截留己用，僅僅上繳一些無關緊要的零散進項。因此，
北洋政府賴以維持的主要資金，就只能從以下幾個方面抽取：首先是收入最穩定的海關稅。由於對外際貿易額的穩步增加，這筆錢的金額也就逐年上漲。哪怕有辛亥革命的短暫風波，海關稅也在稍後迅速恢復，甚至還超過了前清時期的規模。1914年的第一次世界大戰爆發，又讓各交戰各國都大量採購物資。海關稅的漲幅也就更為明顯。但即便如此，這樣的發展還是遠不能滿足北洋政府。
1915年 在德軍青島要塞合影的北洋軍士兵
其次就是源遠流長的鹽稅。作為人類生活的必需品，食鹽一直到清朝滅亡都提供著大量稅源。只是那些勇於抽稅的鹽關，大多都設在各省內部，想要全額拿到就非常麻煩。北洋政府成立後，索性將鹽稅作為對外國借款的質押物，並靠對方的幫助設置鹽務署。算是將一筆本來拿不到的錢，轉手再裝進自己口袋。
當然，同樣古老的田賦也不能忽略。但從太平天國時代起，前清的基層統治就趨於瓦解，田賦常常不能如數上繳。地方知府和縣令也使用各種手段進行暗中加派，並直接被袁世凱的政府所繼承。於是，名義上的田賦常常因戰亂或其他原因而不能如數上繳，地方軍閥卻又打著中央名義大肆增稅。結果讓北洋方面撈不到什麼好處，自己還空背了一身罵名。
20世紀20年代的北京街景
至於普通厘金，也因類似問題而不能讓北洋方面感到滿意。這種稅收主要是在交通樞紐上收取的貨運過路費。理論上也是部分留存地方，大部分上繳中央。但民國初年厘金也會被地方軍閥隨意截留。袁世凱政府就改為派專人收取，才算給自己增加了一筆錢款。
最後，北洋政府還收取契稅、菸酒稅和各種工商雜稅。由於財政困難，稅率普遍高於前清舊例。反過來遭限制的民間經濟，也就不可能持續發展並提供出更多收賦稅。
有限的收入 撐不起北洋方面的擴軍目標
結構性開支
北洋政府的第一屆國會
因此，北洋當局始終過著一種緊巴巴的日子。1913年，第一屆國會召開時，合計年收入不過2000萬元。但僅在當年的5-6月之間，就支出了3000多萬。至於1912年的財政赤字，更是高達15300多萬。以至於國務總理梁士飴公開呼籲：財政黑洞實在太大，不借錢就過不了日子！
北洋政府的開支如此巨大，主要是用於供養大量武裝部隊。在南北和談結束後，雙方都拼命擴軍壯大實力。1914年時，全國的陸軍規模已膨脹到47萬人。這個數字到1918年時，又被翻新為85萬。甚至在世界大戰結束後的1919年，陸軍還進一步擴大到138萬人。
北洋時期的陸軍規模始終在快速膨脹
於是，全國軍費開支也從清末的13000萬元，增加到1918年的20300萬元。哪怕是在北洋即將倒臺的1927年，還要為軍費而消耗70000萬元。如此一來，以新換舊便成為北洋維持財政基本盤的不二法則。但不斷增長的債務本金和利息，最終會成為一個自己無法解決的深淵。
期間，政府還專門撥款項用於支持實業發展。其中既有鐵路、兵工廠一類的基礎設施，也有一度盈利的民生部門，但都迅速隨著市場發展而遭到淘汰。由此帶來的所有虧損，自然還需要北洋自己承擔。以上各種因素加起來，讓北洋政府的開支始終縮減不下來。對外借貸早已不是能否的問題，而在於是究竟能拿到多少。
北京南苑航空學校 就是典型的國家撥款項目
信用記錄
1913年 袁世凱和各國銀行簽訂《善後大借款》
早在1913年，北洋當局就開始處理清政府垮臺造成的債務轉承問題。袁世凱便用鹽稅做抵押，和五國銀行團簽訂了著名的《善後大借款》。 協定借貸2500萬英鎊，年化利息5.95%。這筆鉅款對幾近窮死的北洋來說，可謂是大旱中的一縷清泉。至此，借錢過日子的習慣就停不下來。
1911-27年間，北洋政府先後借貸外債387筆，合計12.80億元。隨著身上的債務越來越多，自身的國際信用也日漸走低。像善後大借款這類長期要求難以獲批，而短期借錢的數量卻大大增加。反過來，這類短期貸款的償還壓力，又迫使北洋政府的財政壓力倍增。於是，還款能力被進一步削弱，又不得不繼續依靠更多的短期貸款來維持運作。
北洋花巨資編練的參戰軍 從未投入一戰的任何戰場
僅僅到一戰開始的1914年，北洋政府的短期債務違約就風險大增。財政部聯合交通銀行與中國銀行，提出了整理短債，並逐步還清長債的整理計劃。但終究免不了國際信用評級走低，造成借新還舊能力的下跌。由於各主要金融大國紛紛抽回資金投入戰爭，使得北洋當局能借到錢是進一步減少，終於變得山窮水盡。
此時，伸出援手的正是日本大隈重信政府。內閣中最有名的知華派--西原龜三，原本就為兩國經濟聯繫薄弱而擔心。在他看來，為擴大日本在華的政治經濟影響，非大力促進金融投入不可。世界大戰的愈演愈烈，又讓各歐陸強國都無暇東顧，更是給日本以重大機遇。
日本內閣的著名知華派代表 西原龜三
於是，西原龜三和新上臺的段祺瑞是一拍即合。由他親自充當中間人，聯絡多家日本銀行為和北洋政府批准借款。當然，最大的目的還在於排擠英法在遠東的經濟影響力。
西原甚至進一步提出，可以讓中日兩國的貨幣共通，一起抵抗英美的經濟侵略。認為這樣可以將中國拉入日本的經濟政治勢力圈，有效謀求自給自足之道。
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但西原並沒有意識到，英法對北洋借款的日益謹慎，可不僅僅是由於自己沒空。作為近現代國際金融體系的開路者，他們懂得在政治不穩定的國家投資需要承受額外風險。一旦北洋失勢或經濟崩潰，不但無法獲得附加利益，就連借出去的本金也難以收回。作為對外投資界的後起之秀，日本卻對此沒有太多認識。
此外，北洋當局從一開始就沒打算歸還借款。根據當時的親歷者回憶，段祺瑞收到西原借款後曾喜不自勝，還對身邊人說：到時咱強起來了，誰打算還他呀，眼一瞪拉倒！
從未想過還錢的段祺瑞
雖然段的執政很快因內戰而垮臺，但後起的曹錕、張作霖和蔣介石，都不願意承擔他留下的鉅額債務。於是，西原借款就直接打了水漂。成為日本明治維新開始後的最大外援助虧空。
至於繼承段祺瑞衣缽的幾位軍閥或權謀家，也都因自己的行為而更加借不到錢......
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