編者按：起訴期限與訴訟時效都屬於期間問題，兩者雖具有一定的共性但也存在諸多不同之處，兩者性質不同、期間變化不同、起算時間不同、價值取向以及立法目的均不相同。行政訴訟的起訴期限屬於除斥權性質，是一個固定期間，不存在中止、中斷的情形，除非有正當事由並由人民法院決定，才可以對被耽誤的法定期限予以延長；訴訟時效期間為可變期間，存在中斷、中止的問題，只要具有法定事由，便可將其中止、中斷和延長。稅務行政案件需要提起行政訴訟的適用起訴期限的規定。由於納稅爭議案件有複議前置的規定，因此其還存在程序銜接的問題。另外，稅務案件中還要特別注意的一個點就是訴訟期限起算時點的問題，這一問題在稅務實踐中常引發爭議。
一、最高院裁判要旨：行政訴訟中的起訴期限不同於民事訴訟中的訴訟時效（（2019）最高法行申3032號）
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定：”公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，
應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”行政訴訟法規定了起訴期限制度。行政訴訟的起訴期限，是指公民、法人或者其他組織不服行政機關作出的行政行為，而向人民法院提起行政訴訟，其起訴可由人民法院立案受理的法定期限。行政訴訟起訴期限是法律設定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進入司法實體審查的問題。行政訴訟中的起訴期限不同於民事訴訟中的訴訟時效，其主要區別在於：
第一，行政訴訟的起訴期限從相對人知道或應當知道行政行為之日起計算，而訴訟時效的起算時間從當事人知道或應當知道權利被侵害之日起。
第二，起訴期限是一個固定期間，不存在中止、中斷的情形，除非有正當事由，並由人民法院決定，才可以將被耽誤的時間予以扣除或延長期限。而訴訟時效屬於可變期間，只要具有法定事由，便可將其中止、中斷和延長。
第三，人民法院可以依職權審查起訴期限，相對人超過起訴期限起訴的，人民法院將裁定不予受理，受理後發現超過起訴期限的，裁定駁回起訴，即相對人喪失了起訴權。而人民法院通常情況下不主動審查訴訟時效問題，訴訟時效也不是民事訴訟起訴的法定條件，當事人並不喪失起訴權；對方當事人提出訴訟時效抗辯經人民法院審理發現超過訴訟時效的，判決駁回原告訴訟請求，即當事人喪失的是勝訴權。
行政訴訟法之所以設立起訴期限，在於督促相對人儘快行使權利，提高行政機關執法效率，維護行政管理秩序的穩定。如果允許相對人任何時候都可以對行政行為申請救濟，勢必使行政行為一直處於被質疑和否定的狀態，既影響行政效率，還會給行政管理秩序帶來混亂。因此，行政訴訟法第四十六條第二款規定了最長訴訟保護期限。
二、行政訴訟起訴期限與民事訴訟時效不同點補充
在凌某某訴河南省淅川縣人民政府航運行政管理一案中，最高院在行政裁定書中明確說明了行政訴訟起訴期限與民事訴訟時效的三大不同之處，此處予以必要的補充，具體如下：
一是性質不同。起訴期限規定在《行政訴訟法》第四十六條至第四十八條，鑑於《行政訴訟法》是程序法，因此起訴期限是程序性規定；訴訟時效規定在《民法總則》第一百八十八條至第一百九十九條，而《民法總則》是實體法，所以訴訟時效是實體性規定。
二是起算時間不同。行政訴訟的起訴期限從相對人知道或應當知道具體行政行為之日起計算，其採取的是客觀行為的標準，強調“行為”，其一般期限為六個月；而訴訟時效的起算時間從當事人知道或應當知道權利被侵害之日起，以當事人主觀感知權利被侵害為標準，強調“權利”，其一般期限為三年。
三是價值取向和立法目的不同。行政訴訟法中之所以設立起訴期限，在於督促相對人儘快行使權利，提高行政機關執法效率，維護行政管理秩序的穩定，起訴期限在追求法律自由和公正價值的同時，更傾向於追求法律的秩序和效率價值；民事實體法中規定訴訟時效，其目的在於經過法定期間使原權利人喪失權利，使長期存在的事實狀態合法化，有利於經濟秩序和法律秩序的穩定。
三、稅務行政案件中應當注意的訴訟時效問題
《稅務行政複議規則》（國家稅務總局令第44號）第十四條規定，行政複議機關受理申請人對稅務機關下列具體行政行為不服提出的行政複議申請：
（一）徵稅行為，包括確認納稅主體、徵稅對象、徵稅範圍、減稅、免稅、退稅、抵扣稅款、適用稅率、計稅依據、納稅環節、納稅期限、納稅地點和稅款徵收方式等具體行政行為，徵收稅款、加收滯納金，扣繳義務人、受稅務機關委託的單位和個人作出的代扣代繳、代收代繳、代徵行為等。（二）行政許可、行政審批行為。（三）發票管理行為，包括髮售、收繳、代開發票等。（四）稅收保全措施、強制執行措施。（五）行政處罰行為：1.罰款；2.沒收財物和違法所得；3.停止出口退稅權。（六）不依法履行下列職責的行為：1.頒發稅務登記；2.開具、出具完稅憑證、外出經營活動稅收管理證明；3.行政賠償；4.行政獎勵；5.其他不依法履行職責的行為。（七）資格認定行為。（八）不依法確認納稅擔保行為。（九）政府信息公開工作中的具體行政行為。（十）納稅信用等級評定行為。
（十一）通知出入境管理機關阻止出境行為。（十二）其他具體行政行為。
以上條款中，第（一）項屬於一般意義上的“納稅爭議”案件，也即必須先經複議才能提起訴訟的案件類型，《稅收徵收管理法實施細則》第一百條規定，稅收徵管法第八十八條規定的納稅爭議，是指納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人對稅務機關確定納稅主體、徵稅對象、徵稅範圍、減稅、免稅及退稅、適用稅率、計稅依據、納稅環節、納稅期限、納稅地點以及稅款徵收方式等具體行政行為有異議而發生的爭議。後面是一項則是稅務機關可以實施的一般性具體行政行為，既可以先複議再訴訟，也可以直接提起訴訟。
（一）經複議後的稅務案件訴訟期限為15日
《行政訴訟法》第四十五條規定，公民、法人或者其他組織不服複議決定的，可以在收到複議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。複議機關逾期不作決定的，申請人可以在複議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。經複議的稅務案件，在程序上給與行政相對人（納稅人）繼續救濟的期限較短，因此行政相對人應及時做出決定是否再繼續提成行政訴訟程序，以免錯過訴訟提起的期限，喪失起訴權。
（二）一般稅務案件的訴訟期限為6個月
《行政訴訟法》第四十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。《最高人民法院關於適用的解釋》（法釋[2018]1號）第六十四條規定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。複議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規定。
在稅務案件中，經常會涉及到的一個爭議點就是“應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起”的時點問題，納稅人在稅務實踐中需要明確起訴所要針對的具體行政行為以及確認稅務機關出具文書的日期，在尋求救濟時避免因期限問題喪失救濟的權利。
（三）對稅務機關不作為行為提起訴訟期限為6個月
《行政訴訟法》第四十七條第一款規定，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。《最高人民法院關於適用的解釋》（法釋[2018]1號）第六十六條規定，公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出。
閱讀更多 劉天永律師 的文章
