主持人語：

財政是國家治理的基礎和重要支柱，稅收制度是現代財政制度的重要組成部分。我國現行稅制是在改革開放後經多次改革的基礎上形成的，基本適應社會主義市場經濟體制的需要，但隨著國內外社會經濟形勢的發展變化，仍存在諸多問題，須進一步改革與完善。今後的稅制改革要在完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求指導下，按照“進一步增強稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用”的要求加快推進稅收制度現代化進程，為到2035年基本實現與國家治理體系和治理能力相匹配的現代稅收制度奠定堅實的基礎。本期專題中的五篇文章或從整體稅制或從個別稅種改革方面，提出完善現行稅收制度的相關意見和建議。

標題：關於我國未來稅收改革的思考和建議：基於與歐盟比較的視角

刊期：《財政科學》2020年第1期

內容提要

經過近年大力度的減稅降費，我國稅收發展趨勢發生了顯著變化，中口徑和小口徑宏觀稅負持續下降，財政可持續受到較大挑戰。同時，國內外不確定因素加大了我國經濟下行的壓力，同時全面深化改革、建立現代經濟市場體系也給我國稅收發展提出了新的要求和任務。歐盟地區是世界主要經濟發達體的“聚集區”，是現代稅收制度的發源地，其稅收發展趨勢在一定程度上反映或左右全球稅收發展動向。本文基於我國稅收運行實踐和未來經濟社會發展的需要，並結合歐盟地區稅收發展的趨勢，分析了我國稅收發展中存在的主要問題，並提出我國未來稅收改革的相關思考和主要思路。

關鍵詞：宏觀稅負 雙主體稅制模式 直接稅 間接稅

文章思維導圖

點擊看大圖

精彩內容摘編

比較見差異，更見差距

從上述分析中可以看出，我國稅收狀況無論從總量上還是從結構上，無論是從時間節點上還是從發展趨勢上，均表現出有別於歐盟地區的特徵。這種差異既反映了我國國情現實與歐盟地區的不同，比如歐盟地區是全球“高福利”國家聚集區，相應其宏觀稅負較高，也能反映出我國稅收發展與其他發達經濟體之間的差距。基於未來我國全面深化改革、促進經濟高質量發展的需要，以及與歐盟地區的比較，我國稅收發展還存在以下問題：

第一， 減稅降費和財政可持續面臨兩難境地。

當前我國經濟發展面臨的國內外形勢複雜多變，經濟下行趨勢明顯，結構性、體制性、週期性問題相互交織，需要減稅降費實現“六穩”（穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期），為此近年來我國大力推進減稅降費，以穩定經濟，激發市場活力和穩定預期。

同時，減稅降費也帶來宏觀稅負的持續下降。從中口徑和小口徑來看，我國宏觀稅負也從近十年的最高點22.2%（2015年）和18.7%（2012年）降至2018年的19.9%和17.0%。尤其是2019年實施更大規模的減稅降費以來，2019年前三季度一般公共預算收入和稅收收入增速均低於GDP現價增速，分別為3.5%、-0.4%和7.2%。

宏觀稅負持續下降帶來的財政收支矛盾日益凸顯，財政可持續尤其是地方財政可持續問題日益突出，其負面影響也在顯現，如基建投資反彈力度弱，政府和國有企業拖欠款問題嚴重，基層財政“保運轉”困難等。

因此，從降低企業成本、激發市場主體活力，促進宏觀經濟穩定運行的方面來看，應該實施減稅降費，但從財政可持續來看，又不能大力度減稅降費，從而面臨減稅降費與財政可持續的兩難境地。

第二，“雙主體”稅制模式尚未真正建立，影響稅收職能發揮。

在現代社會中，政府收入制度不但承擔著為政府籌集收入的職能，還要承擔調節經濟、促進公平等經濟社會職能，相應複合稅制體系是現代國家稅收的主要特徵。複合稅制體系下，各稅種主要職能有交叉，更有側重，相互配合，共同發揮收入職能作用，更好地服務經濟社會發展。

自1994年財稅體制改革以來，我國便提出了“以流轉稅和所得稅為主體”的雙主體稅種結構模式，但至今仍未真正實現，流轉稅尤其是增值稅“一支獨大”的稅制結構模式長期存在。1994~2010年，我國間接稅與直接稅收入之比大致在2∶1左右，之後間接稅佔比逐漸下降，目前間接稅佔比仍高出直接稅佔比10個百分點。尤其是從間接稅和直接稅的主體稅種——增值稅與企業所得稅（個人所得稅）來看，之間差距更是大，目前二者之間的收入仍然保持在2∶1甚至4∶1的比例。

增值稅一個稅種更是佔據“半壁江山”，其收入佔全部稅收收入的比重多年來維持在40%左右，佔GDP的比重也在7%~10%之間。增值稅在我國的重要地位無其他任何一個稅種所能比，即使是普遍實施增值稅的歐盟地區，其增值稅收入佔比也低於個人所得稅。而我國所得稅，尤其是個人所得稅收入佔比過低。多年來個人所得稅收入佔全部稅收收入的比重在10%，近年來不足10%，佔GDP的比重僅為1.5%，遠低於歐盟地區9%的水平。

“單主體”稅制模式，尤其是“一支獨大”稅制模式的弊端顯而易見，既不能全面充分發揮稅收職能，也阻礙了我國稅制改革的推進進程。由於所得稅，尤其是個人所得稅收入佔比低，稅收促進公平的職能遠未發揮，而我國區域、城鄉以及居民間收入差距不斷擴大的現狀又迫切需要稅收調節收入分配職能的發揮。同時，流轉稅收入佔比過高，加大了各級政府對其財政的依賴，並且我國流轉稅的實踐特色（以納稅人間以含稅價簽訂合同和“一票控稅”管理模式），使得我國流轉稅既對納稅人（主要是生產者）又對負稅人（主要是消費者）產生影響，從而市場各方——各級政府（政府）、納稅人（市場）、負稅人（家庭）均高度關注流轉稅（尤其是增值稅），改革難以達成共識，阻礙稅制改革進程。

第三， 重點稅種的稅制尚不完善，效率與公平原則未能充分體現。

以收入規模來看，我國排在前三位的稅種分別是增值稅、企業所得稅、個人所得稅，相應其對經濟社會的影響最大。在市場經濟體制背景下，公平與效率是完善稅收制度的兩大基本原則，而在我國社會主義市場經濟體制下，更強調效率與公平的統一，即在初次分配（市場發揮配置資源基礎性作用）發揮作用的稅種，要更強調其效率原則，而在再次分配（政府發揮調節作用）則要更強調其公平原則。具體反映到上述三個稅種來看，則要求增值稅稅制更多體現其“中性”特點，進而促進市場效率提升，同時也要求企業所得稅和個人所得稅稅制在保證資本的進出（如企業兼併重組、股權投資基金進出資本市場）等方面更有效率，而公平是保證效率的前提，即保障市場效率發揮的前提是稅負公平。個人所得稅更多體現公平原則，即多得者多納稅、少得者少納稅，促進社會收入分配的公平。基於上述標準便會發現，我國重點稅種的稅制還有諸多需要完善之處。

對於增值稅而言，其主要功能是籌集收入和保證市場效率發揮。籌集財政收入的功能可以通過徵稅範圍（如寬稅基）和稅率的設置來實現，從我國多年的運行實踐來看，增值稅的收入職能得以很好的發揮，但對於保證市場效率的發揮來看，稅制完善的任務仍很艱鉅。這是因為，要使得增值稅“中性”特點發揮，必須保持其稅率單一、全面實施留抵稅制度以及稅收優惠政策最少，但目前我國增值稅三檔稅率並存，有條件地實施留抵退稅以及存在諸多優惠政策等，從而影響增值稅“中性”特點發揮，進而影響市場效率的提升。

對於企業所得稅而言，其主要功能是籌集財政收入和促進投資效率提升。從我國新企業所得稅法十年運行實踐來看，其籌集財政收入的職能得以較好發揮，企業所得稅收入佔GDP的比重在3%~4%之間，高於歐盟地區的平均水平。但從促進投資角度來看，還存在標準稅率略高、兼併重組、投資類稅收政策不完善以及與個人所得稅之間重複徵稅尚未徹底解決等問題。

對於個人所得稅而言，其主要功能是籌集財政收入，促進收入分配更加公平，以及促進有效投資。從我國個人所得稅運行實踐來看，這三點均未得以保證。個人所得稅收入佔比過低，多年來其收入佔GDP的比重僅為1.5%（2018年），籌集財政收入能力有限；從促進收入分配更加公平來看，我國個人所得稅納稅人覆蓋面小，調節收入分配的範圍和力度均不足；我國有1.3億多市場主體，其中只有3000多萬適用企業所得稅，其他1億市場主體均適用個人所得稅，因此個人所得稅對投資也會產生重要影響。從促進投資來看，我國與投資所得相關的個人所得稅稅制過於簡單，尚未形成完整體系，不利於投資效率提高。

基於上述分析，結合歐盟地區稅收發展趨勢，提出如下思考和建議：

第一，未來一段時期宏觀稅負水平宜穩不宜再降。

在現代市場體系中，政府、廠商、家庭以及外國四部門相互聯繫、相互作用，平衡發展，其中任何一部門出現問題都會帶來災難性後果，而財政可持續是經濟穩定運行的根本保證。無論從國內現實需要還是與國際水平比較來看，我國目前宏觀稅負均處於較低水平。

儘管我國不是高福利國家，但“大政府”的國情特點、“趕超發展”戰略以及當前所處的時期（三期疊加）都不允許我國宏觀稅負水平過低。“大政府”意味著我國政府職能較多，相應要求一定水平的財力做支撐；“趕超發展”要求我國經濟必須保持穩定持續增長，相應要保持一定政府投資規模穩住經濟增速；轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力要求政府保持一定財力防範化解重大風險。因此，我國宏觀稅負保持在一定水平是必須且必要的。

正是基於上述考慮，黨的十八屆三中全會公報中提出了“穩定稅負”財稅體制改革總體要求，但因近年來國內外形勢不斷變化，大力推進減稅降費，帶來宏觀稅負持續下降。

因此，綜合考慮當前我國宏觀稅負水平、未來減稅降費政策效應的持續釋放、當前財政收支形勢以及世界其他主要經濟體宏觀稅負水平和演變趨勢等因素，未來一段時期宏觀稅負水平宜穩不宜再降。

第二，以構建公平簡化稅費制度體系的財稅改革和放管服改革來鞏固和拓展減稅降費成效。

稅費制度是關乎市場高效運行的生態環境類制度體系，對市場運行發揮著支撐和保障作用，因此要求稅費制度要充分體現效率和公平的原則，稅制簡化統一是公平效率的前提保證。目前我國已經完成了流轉稅和所得稅制度的統一，構建了與市場經濟體制相適應的稅費制度體系，但各稅種內部的技術細節完善卻任重而道遠。因此，未來應以主要稅種立法為契機，大力推進稅制改革，完善稅制，構建公平簡化的稅費制度體系，在制度完善中推進減稅降費，為企業的公平競爭創造制度環境，提升企業的獲得感。

此外，深化“放管服”改革，大力推進電子發票的推廣使用。在我國增值稅短期無可替代、且“以票控稅”徵管模式有效並得到國際認可的現實背景下，增值稅專用發票管理成本將長期存在，建議深化放管服改革，大力推進電子發票的推廣使用。

第三，繼續推進“雙主體”稅制模式構建，優化所得稅稅制結構，提高個人所得稅收入佔比。

如前文所述，構建“雙主體”稅制模式仍是我國稅制改革的目標之一，儘管從發展趨勢上看，我國間接稅佔比在逐漸降低，直接稅佔比在逐漸提高，但從間接稅主要稅種收入和直接稅主要稅種收入對比關係看，仍需要繼續提高直接稅，尤其是個人所得稅佔比，適度降低增值稅收入佔比。由於2019年實施了增值稅降稅率改革，預計增值稅收入增速、佔稅收總收入以及佔GDP的比重會繼續下降，同時2019年也進行了個人所得稅降稅改革，相應其各項指標也會走低，因此未來推進“雙主體”稅制模式構建中，重點在於提高個人所得稅收入增速及佔比，充分發揮其籌集收入和調節收入分配的作用。

於增值稅而言，積極倡導納稅人以不含稅價簽訂合同。我國以增值稅含稅價簽訂合同的實踐既掩蓋了增值稅價外稅特徵，給企業經營者造成誤解，阻礙增值稅稅率簡併改革，致使提高增值稅低檔稅率改革無法推進，納稅人反對呼聲高。同時在以含稅價簽訂合同實踐背景下，增值稅稅率調整也確實可能給企業經營帶來影響。因此，有必要積極倡導納稅價人以不含稅簽訂合同，為增值稅稅率簡併創造良好條件，並與國際接軌。同時積極推進增值稅稅率簡併改革，完善增值稅留抵退稅制度，大力清理稅收優惠政策。

於企業所得稅而言，建議適度降低企業所得稅稅率，以保證我國稅率與世界其他主要經濟體稅率水平持平，提高我國稅制的國際競爭力。同時，完善我國資本稅制，促進企業兼併重組，構建有利於企業投資的所得稅制度。

於個人所得稅而言，建議未來一段時期保持目前綜合費用扣除標準不變，這一方面有利於擴大個人所得稅納稅人覆蓋面，另一方面有利於個人所得稅收入佔比提高，提高其調節收入分配的能力，且有利於我國“雙主體”稅制模式的構建與優化。並且，順應個人所得稅國際稅改趨勢，降低個人所得稅最高邊際稅率，可考慮將其下調至40%左右，以提高我國個人所得稅在吸引高端人才方面的競爭力。此外，加快推進我國投資所得個人所得稅稅制，促進中小企業發展，提升投資效率。

全文刊載《財政科學》2020年第1期，歡迎訂閱！

閱讀更多 財政科學 的文章

關鍵字: 梁季 經濟 稅負