最高法判例：起訴期限中“知道”或者“應當知道”的理解

轉自:魯法行談

☑ 裁判要點

起訴期限，從知道或者應當知道作出行政行為之日起計算。所謂“知道”，應當是指有充分證據證明，起訴人知道作出被訴行政行為的時間；所謂“應當知道”是指遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，根據相關證據，推定起訴人知道作出被訴行政行為的時間。

土地徵收案件中，只有在作出徵收決定或簽訂徵收補償協議後，被徵收人超過法定起訴期限未對補償決定或補償協議行為提起行政訴訟，對補償決定或補償協議的起訴期限屆滿之日，或者被徵收人不服補償決定或補償協議依法提起行政訴訟，終審判決生效之日，被徵收人喪失對已經獲得補償的被徵收土地、青苗、房屋及其他建築物、構築物的所有權，之後被徵收人對行政機關就土地、青苗、房屋等作出的行政行為不服提起行政訴訟，與被訴行政行為沒有利害關係，不具有原告資格。

☑ 裁判文書

裁判文書網發佈日期：2019-12-16

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申10506號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）區棟，男，1949年3月23日出生，漢族。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省江門市××海區人民政府禮樂街道辦事處。

法定代表人鄧群標。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省江門市公安局江海分局。

法定代表人梁中傑。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省江門市××海區住房城鄉建設和水務局。

法定代表人王作青。

再審申請人區棟因訴被申請人廣東省江門市××海區人民政府禮樂街道辦事處（以下簡稱禮樂街道辦）、江門市公安局江海分局（以下簡稱江海公安分局）、江門市××海區住房城鄉建設和水務局（以下簡稱江海住建水務局）土地行政強制一案，不服廣東省高級人民法院於2018年12月27日作出的（2018）粵行終1536號行政裁定，向本院申請再審。本院於2019年9月9日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

2015年9月21日，在江門市××海區國土規劃和環境保護局的見證下，禮樂街道辦與江門市××海區禮樂街道辦事處威東股份合作經濟聯合社（以下簡稱威東經聯社）簽訂《徵地補償協議書》。區棟是威東村村民。2015年9月30日，經廣東省人民政府審核同意，廣東省國土資源廳作出粵國土資（建）字（2015）1256號《廣東省國土資源廳關於江門市××海區2012年度第十四批次城市建設用地農用地轉用和土地徵收實施方案的批覆》，同意將江海區禮樂街道辦事處武東、向榮、威東、威西股份合作經濟聯合社屬下的集體農用地21.3393公頃（耕地20.7544公頃、園地0.5849公頃）轉為建設用地，並徵收為國有。2015年10月28日，江門市人民政府發佈江徵公告字（2015）174號《徵收土地公告》，公告載明徵地用途、範圍、補償標準、公告期限、救濟途徑等內容。同日，江門市國土資源局亦發佈江國土公告字（2015）174號《徵地補償安置方案公告》。兩公告在江門市××資源局網站公告和威東村公告欄進行公示，公告期限從2015年10月29日至2015年11月12日。兩公告均明確，禮樂街道辦是本次徵地的實施單位。2015年12月4日，經廣東省人民政府審核同意，廣東省國土資源廳作出粵國土資（建）字（2015）1405號《廣東省國土資源廳關於江門市××海區（高新區）2014年度第二批次城市建設用地農用地轉用和土地徵收實施方案的批覆》，同意將威東經聯社屬下的集體農用地4.3110公頃（均為耕地）轉為建設用地，並徵收為國有。2015年12月20日，江門市人民政府發佈江徵公告字（2015）179號《徵收土地公告》。2016年4月5日，江門市國土資源局發佈江國土公告字（2016）83號《徵地補償安置方案公告》。兩公告在江門市××資源局網站公告和威東村公告欄進行公示。兩公告均明確，禮樂街道辦為本次徵地的實施單位。

2016年6月29日和30日，禮樂街道辦分別與江門市精美特機電設備有限公司、廣東春燕紡織有限公司和廣東阪橋感光材料股份有限公司簽訂《交地確認書》。禮樂街道辦已按協議約定，將全部徵地補償款分兩筆4332555元、15596662元，劃入威東村委會和威東經聯社賬戶。2016年7月22日，威東村委會發布通知，告知村民將於2016年8月1日後，對已被徵收的土地開展填土工程。2016年9月7日，威東村委會通知村民，涉案地塊已完成徵地手續，徵地補償款已發放到村民的賬戶，請村民到村委會核實，並簽收領取青苗補償款。2016年9月下旬，禮樂街道辦等相關部門對威東村被徵收土地進行填土。2018年2月8日，區棟提起本案行政訴訟，請求確認禮樂街道辦、江海公安分局、江海住建水務局強佔區棟承包地進行填土的行政行為違法。

江門市中級人民法院（2018）粵07行初27號行政裁定認為，禮樂街道辦按照《徵收土地公告》《徵地補償安置方案公告》的要求，與涉案集體土地所有權人威東經聯社簽訂徵地補償協議。徵地補償款全額劃入威東村委會和威東經聯社賬戶後，涉案集體土地的徵收工作已經完成，土地性質已由農村集體土地轉為國有建設用地，所有權人不再是集體經濟組織。禮樂街道辦對國有建設用地實施的填土行為，與區棟不產生任何利害關係。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第三款和第一百零一條第一款第二項規定，裁定駁回區棟的起訴。區棟不服，提起上訴。

廣東省高級人民法院（2018）粵行終1536號行政裁定認為，禮樂街道辦與威東經聯社簽訂徵地補償協議，並將徵地補償款全額劃入威東村委會和威東經聯社的賬戶，土地徵收工作已經完成，涉案土地性質已經由農村集體土地轉為國有建設用地。區棟對涉案土地轉為國有建設用地後的填土行為不具有利害關係，其提起本案訴訟不具有原告主體資格。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

區棟申請再審稱：1.禮樂街道辦簽訂《交地確認書》未經村民代表大會討論同意，區棟一直就徵地標準過低問題進行反映，不同意交出土地。2.在被徵收人不同意交地、相關部門未作出責令交出土地決定書、未申請法院強制執行情況下，強行佔地並填土行為違法。3.區棟與涉案強制填土佔用土地行為具有利害關係，具有訴訟主體資格。請求撤銷一、二審裁定，依法再審本案。

本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條第一款規定，2015年5月1日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改後的行政訴訟法關於起訴期限的規定。同時，第二十七條還規定，最高人民法院以前發佈的司法解釋與本解釋不一致的，以本解釋為準。根據前述規定，2015年5月1日之後發生的行政行為，當然只能適用修改後的《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定的起訴期限，從知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月。

所謂“知道”，應當是指有充分證據證明，起訴人知道作出被訴行政行為的時間；所謂“應當知道”是指遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，根據相關證據，推定起訴人知道作出被訴行政行為的時間。本案中，儘管沒有充分證據證明，禮樂街道辦於2016年9月下旬作出強制填土的行政行為時通知區棟到場，或者禮樂街道辦實施強制填土行為時區棟就在現場，無法用證據直接證明禮樂街道辦作出被訴強制填土行為當日，區棟即“知道”被訴行政行為。但是，綜合分析以下事實（1）區棟系被徵收土地集體經濟組織成員，生活在被強制填土的承包地區域，（2）區棟十分關心自己的承包地，（3）威東村委會於2016年7月22日已經發布通知，告知全體村民，將於2016年8月1日後對已被徵收的土地開展填土工程，（4）禮樂街道辦實施強制填土行為系大規模公開行動，運用邏輯推理和生活經驗，完全可以推定區棟在其承包地被強制填土之日即已知道被訴行政行為。區棟於2018年2月8日提起本案行政訴訟，超過法律規定的6個月起訴期限。一、二審裁定駁回區棟的起訴，處理結果並無不當。區棟主張，《交地確認書》未經村民代表大會討論同意，被徵收人不同意交地，相關部門未申請法院強制執行，強行佔地並填土行為違法。但是，本案一、二審裁定系駁回區棟的起訴，《交地確認書》未經村民代表大會討論同意、相關部門未申請法院強制執行等問題，屬於被訴強制填土行為是否合法的實體審查問題，不屬於本案審理範圍。以此為由申請再審，理由不能成立。

應當指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。判斷行政行為的相對人與行政行為是否有利害關係，應當看行政行為是否對相對人的權利義務造成實質上的影響。土地徵收案件中，只有在作出徵收決定或簽訂徵收補償協議後，被徵收人超過法定起訴期限未對補償決定或補償協議行為提起行政訴訟，對補償決定或補償協議的起訴期限屆滿之日，或者被徵收人不服補償決定或補償協議依法提起行政訴訟，終審判決生效之日，被徵收人喪失對已經獲得補償的被徵收土地、青苗、房屋及其他建築物、構築物的所有權，之後被徵收人對行政機關就土地、青苗、房屋等作出的行政行為不服提起行政訴訟，與被訴行政行為沒有利害關係，不具有原告資格。本案中，區棟是訴強制填土、平整土地的行政行為違法，是否具有原告資格，核心是要審查區棟對其承包地上的青苗等補償決定或補償協議行為的起訴期限是否已經屆滿。一、二審未查明前述事實，即認定區棟與被訴強制填土行政行為不具有利害關係不妥，本院予以指正。鑑於區棟的起訴已超過法定起訴期限，一、二審裁定結果並無不當，本案不予再審。

綜上，區棟的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項、第三項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回區棟的再審申請。

審判長 郭修江

審判員 宋楚瀟

審判員 寇秉輝

二〇一九年十一月二十八日

法官助理 張巧雲

書記員 藍玉喜