改革開放以來,大量農民工湧入城市為我國城市經濟發展做出了重大貢獻。20世紀90年代以來,我國農業轉移人口主要由中西部地區向東部沿海地區流動,形成了有中國特色的“異地城鎮化”,但隨著城鎮化進程的深化,“異地城鎮化”帶來了一系列社會經濟問題,只有少數農民工能夠實現異地市民化,許多學者將這種“異地城鎮化”稱之為“半城鎮化”。近年來,隨著經濟結構調整升級和城鄉統籌發展戰略的推進,越來越多的農民工選擇回到家鄉附近的中小城鎮就業或創業,並就地實現市民化,拉開了我國“迴流式”城鎮化的新篇章,農民工迴流現象也得到了學界和業界更多關注。

一、“迴流式”城鎮化的理論邏輯

工業化和城鎮化是經濟發展中相互依存的兩個過程,工業化是城鎮化發展的內生變量和動力源泉,城鎮化為工業化提供了必要的空間載體和集聚效應。在發展中國家工業化、城市化和現代化協調推進的過程中,必然伴隨著農村剩餘勞動力向城市的流動,國外農村剩餘勞動力轉移理論研究中最具有代表性的人口流動模型是劉易斯·拉·費景漢與託達羅的二元經濟結構理論模型,這些理論在理論方法、操作模式、實踐進程等方面提供了可借鑑的經驗。[1]通過對國外人口遷移理論進行梳理,分析該理論模型對我國農村剩餘勞動力轉移問題研究的適用性,可以為我國農民工“迴流式”城鎮化的形成機制提供部分理論解釋。

1.劉易斯模型和拉尼斯—費景漢模型

美國著名發展經濟學家劉易斯(Lewis W.A)1954年發表了《勞動力無限供給條件下的經濟發展》一文,提出了在勞動力無限供給條件下的農業人口流動模式。他將發展中國家分為兩個經濟部門:一個是人口眾多、勞動生產率很低的傳統農業部門,另一個是以製造業為主的現代工業部門。只要工業部門提供的工資水平高於農業部門的生存工資水平,就能驅使農村中的剩餘勞動力不斷湧入工業部門。這一流動過程直到農業部門的勞動生產率和工資收入與工業部門相等為止。[2]劉易斯模型以城市“充分就業”為假設前提,沒有考慮到現代工業部門資本有機構成逐步提高的現實,也忽視了農業部門發展的重要性。為此,拉尼斯和費景漢(Ranis and Fei)對該模型做出了修正,將農業部門的發展納入分析範疇,在此基礎上提出了勞動力轉移三階段模型。在前兩個階段,現代工業部門的工資水平保持在最低生存費用即制度工資的水平上,傳統農業部門中勞動邊際生產率為零的勞動者先轉移出來,而後邊際生產率大於零但小於制度工資水平的勞動力轉移出來,到了第三個階段,農業中邊際生產率大於制度工資水平的勞動力轉移出來。此時,工資水平由市場決定,農業部門開始與工業部門爭奪勞動力。[3]

2.託達羅模型對劉易斯·拉·費景漢模型的否定

20世紀六七十年代,許多發展中國家的城市面臨很嚴重的失業,但仍有大量的農村人口湧入城市,劉易斯·拉·費景漢模型無法解釋這種情況。1969年,美國發展經濟學家託達羅(M.P.Todaro)對此進行了分析,他認為,城市的失業率影響著農村居民的遷移決策,農村勞動力進行遷移時主要考慮進城後找到工作的概率和預期收入,如果預期收入大於遷移成本,則選擇遷移,否則就不遷移。農村人口流動的決策可由下列公式表示:

Mt=f(P⋅Wu−WR)f′>0Μt=f(Ρ⋅Wu-WR)f′>0

公式中,Mt表示在第t期從農村遷入城市的勞動力人數,P為在城市中找到工作的概率,Wu為城市工資水平,由於進城的農村勞動力不能保證自己在城市中一定能找到工作,於是用P·Wu表示在城市可能獲得的預期收入,WR為農村的實際收入,P·Wu-WR即為預期的城鄉收入差異。f′>0表示人口遷移是城鄉預期收入差異的增函數。此模型表明,只要城市預期收入大於農村的實際收入,勞動力就會從農村向城市遷移,城市失業率上升,只有當城市預期的實際工資和農村的實際收入相等時,農村勞動力的遷移才會停止。[4]

3.

速水—拉坦模型:資源稟賦誘導技術變革理論

1971年速水佑次郎(Yujiro Hayami)和弗農·拉坦(Vernon W.Ruttan)在合著的《農業發展的國際分析》一書中提出了著名的速水—拉坦模型,該模型也被稱作誘致性技術創新假說或資源稟賦誘導技術變革理論。該理論的核心思想是:農業技術的發展不是人類科學知識增長和技術進步的產物,而是人們對資源稟賦和需求增長的動態反應。即一國或地區選擇何種農業技術取決於該國或該地區的資源稟賦狀況,“因土地供給缺乏彈性給農業發展帶來的限制可以由生物技術的發展而抵消。因勞動供給缺乏彈性帶來的限制可以由機械技術的發展而抵消”。[5]63技術本身不能替代勞動或土地,但選擇合理的技術可以促進相對豐富、廉價的要素對相對稀缺、昂貴要素的替代。誘致性技術創新假說認為,不僅私人部門會對生產要素相對價格變化做出反應,公共研究部門也會在市場價格信號的誘導下進行技術革新。“根據相對價格的變化,農民尋求能夠節約日益稀缺的生產要素的技術方法,他們促使公共研究機構開發新技術,同時要求農業供給公司提供現代化的技術投入以替代更為稀缺的要素”。[5]66發展新的技術來促進相對豐富的要素對相對稀缺要素的替代,不僅僅限於農業部門,經濟發展過程中任何部門要素相對價格的變化均會起到誘導技術變革的作用。

速水—拉坦模型是一個相對完整的農業發展模型,它把農業技術的變革過程看作是農業發展的內生變量,認為農業的發展依賴於資源稟賦、文化稟賦、技術和制度的相互作用,但發展新的技術來促進相對豐富的要素對相對稀缺要素的替代,不僅限於農業部門,經濟發展過程中任何部門要素相對價格變化均會起到誘導技術變革的作用,因此,速水—拉坦模型同樣適用於解釋現階段東部地區勞動力成本的上升和資源稟賦結構發生的顯著性變化。2010年隨著我國人口紅利的消失,國內製造業發展面臨的外部環境發生了很大變化,“招工難、用工貴、短工化”成為困擾東部地區製造業的普遍問題。勞動力日益短缺造成勞動力成本逐年上升,2011～2015年,城鎮製造業單位平均工資從人均39665元/年上漲至人均55324元/年,年均複合增長率8.58%。[6]258勞動力成本的攀升迫使製造業企業尋求新的生產要素來替代日益稀缺、昂貴的勞動力,“機器換人”方案應運而生。2014年我國成為世界第一大工業機器人市場,2016年國內工業機器人銷量達到9萬臺,佔全球銷量的31%。[6]258目前國內“機器換人”主要集中在廣東、浙江、江蘇等東部省市的汽車、電子、印刷、紡織、家電等領域,這些地區和行業之前吸納了大量的農民工,隨著大規模工業機器人和自動化生產線的引進,這些行業對中低端勞動力的需求開始大幅減少。如廣東省內的美的空調工廠引入了工業機器人之後,2015年工人總數比2011年減少了40%。[6]259在東部地區勞動力市場受到衝擊、出現結構性失業和中西部地區製造業迅速發展、對低端勞動力的需求不斷增加的雙重背景下,部分農民工出於理性選擇,向中西部地區迴流。

4.布瓦耶理論:中國的“不平等積累體制”及其調節模式對勞動力流動的影響

法國調節學派側重於從制度角度分析一國經濟的積累體制和發展方式,認為制度是一種重要的調節模式,是影響社會經濟發展的重要力量。其代表人物羅伯特·布瓦耶(Robert Boyer)對中國經濟高速增長背後的原因進行深入分析後認為,中國經濟的高速發展建立在“不平等的積累體制”基礎之上,而導致這種積累體制的調節模式則是中國特有的戶籍制度以及由此造成的城鄉分割和勞動力流動“半城市化”狀態。城鄉分割下的戶籍制度為經濟增長提供了源源不斷的廉價勞動力供給,在生產方面提高了企業的利潤空間,使企業擴大生產投資,在消費方面加重了勞動者的“相對貧困”,導致消費不足。

布瓦耶對中國積累體制的分析和調節模式的探討,解釋了我國經濟高速發展的原因,同時也為在制度層面上解釋農民工迴流提供了一定的啟示。在現有的戶籍制度下,城市戶籍是農民工享有平等權利的前提條件。在大中城市,戶籍制度造成的農民工市民身份缺失是農民工迴流的首要原因。布瓦耶指出,“農村和城市工人在獲取住房、醫療和教育方面不具有相同的權利,這種不平等被雙重戶口體系所貫徹或強化。它與多數工業化國家實施的普遍勞動法和典型政府福利格格不入。”[7]與大城市相比,中小城市的戶籍政策相對寬鬆,特別是小城市和建制鎮全面取消了落戶限制,為農民工“市民化”消除了制度障礙。此外,土地制度也是農民工返鄉迴流的重要體制原因。現行的《土地管理法》將農民身份和土地權利緊密捆綁在一起,一旦失去農民身份就意味著放棄在農村的土地承包權和經營權,農村土地權利是農民工最後一層生活保障,為了不失去這層保障,農民工特別是即將步入老年的農民工傾向於迴流。

5.“迴流式”城鎮化並不是“逆庫茲涅茨化”

配第—克拉克定律提出,產業結構調整通常沿著第一產業、第二產業和第三產業的順序進行演化。1971年諾貝爾經濟學獎獲得者庫茲涅茨提出要推動資源從生產率較低的部門向生產率較高的部門轉移,從而經濟整體的資源配置效率得以提高,即實現“庫茲涅茨式”的結構調整。[8]一般認為,三大產業中第一產業勞動生產率最低,第二產業的勞動生產率高於第三產業。但也有學者提出在產業結構調整過程中可能出現資源從生產率較高的產業逆向轉移到生產率較低的產業,勞動力從第二產業到第三產業的轉移有時反而導致勞動生產率的下降,意味著出現了產業結構調整過程中的“逆庫茲涅茨化”現象。[9]事實上,“迴流式”城鎮化是指農民工從東部沿海地區的城鎮迴流到中西部地區的家鄉附近城鎮就業,並沒有退出城鎮勞動力市場,不是“逆庫茲涅茨化”,具體原因如下:第一,迴流後的農民工在城鎮仍然從事非農產業,而不是進行農業生產,並不一定會導致生產率和資源配置效率的降低。不能簡單地認為,農民工異地城鎮化對經濟增長做出了重要貢獻,推動了庫茲涅茨式的產業結構演進,而農民工返鄉迴流就近城鎮化則降低了資源配置效率,不利於保持經濟可持續增長,是一種“逆庫茲涅茨式”現象。第二,農民工從東部沿海地區的城鎮迴流到中西部地區的家鄉附近城鎮就業,並不代表存在於非農產業中的勞動力從工業轉移到服務業。有學者對150位迴流至溫江縣永寧鎮的新生代農民工進行調查,發現返鄉農民工中58.2%從事第二產業,36.9%從事第三產業。[10]同時,部分地區服務業勞動份額流入增加導致的“逆庫茲涅茨化”效應,也會通過其他地區第二產業勞動份額增加引起的與“庫茲涅茨化”相契合的勞動力再配置效應相互抵消。由於“中國農民工的勞動力僱傭在城市,勞動力再生產主要在農村”,[11]很多必需的生活服務都由農村來源地為其提供,一定程度上減少了對城市生活服務業的需求,從而降低了服務業規模過度擴張所帶來的“逆庫茲涅茨化”現象。此外,很多現代服務業勞動生產率已高於工業部門,因此,勞動力資源轉移到服務業並不完全是單一的“逆庫茲涅茨式”過程。[12]

總之,由於上述西方經濟理論產生的時代背景、制度環境和經濟發展水平與我國國情相差甚遠,對解釋我國勞動力流動多元異質性特徵的深層次原因存在侷限性。劉易斯模型分析了工業化初期二元經濟結構下農村剩餘勞動力向工業部門轉移的內在機制,把剩餘勞動力由農業部門向工業部門轉移看作是單向流動過程,忽視了工業化進程中農業部門自身發展對剩餘勞動力的吸納;託達羅模型把勞動力流動僅僅歸因於城鄉預期收入差距,沒有考慮遷移成本,缺乏從微觀層面對農村剩餘勞動力的流動機制和過程的深入分析;速水—拉坦模型和布瓦耶理論對我國當前勞動力遷移的新特點有一定解釋力,但還無法涵蓋全部。因此,我國農村剩餘勞動力轉移理論的構建只能以國外人口遷移理論為參考,最終要建立在中國特色社會主義工業化、城鎮化和現代化建設實踐基礎上。在國家系列惠農政策的引導下,具有強烈市民化意願的農民工主動探索出了一條新型的城鎮化道路:退出農村→→進入城市→→迴流至家鄉附近的中小城鎮→→融入城鎮。“迴流式”城鎮化是立足於當前我國國情的新路徑,為推動我國農業剩餘勞動力轉移提供了新思路。當前農民工“迴流式”城鎮化的動力機制是什麼?面臨哪些現實困境?針對這些困境如何改革破局?這些問題的深入探討對於推進新型城鎮化具有重大意義。

二、“迴流式”城鎮化的動力機制

農民工迴流的影響因素很多,主要有被動迴流和主動迴流兩種動力機制。所謂“被動迴流”,也被稱為“非自願迴流”,是指在外地務工的農民工因工作難找、收入不高、生活困難或因照顧家庭等原因而不得不返鄉發展。“主動迴流”或者“自願迴流”則是指在外務工的農民工認為返鄉發展更為有利,主動放棄在外務工機會,返回流出地及其附近中小城鎮發展的過程。當前,我國農民工迴流從總體上來看,多屬於非自願迴流,佔比約為70%,僅有30%的農民工迴流屬於自願迴流。[13]但在新生代農民工中,自願迴流比例相對較高,達到了47%。根據2018年農民工返鄉狀況調查報告,37%的農民工表示願意回到農村發展,15%左右的農民工認為留返皆可。數據表明接近—半的新生代農民工已經感知到返鄉的發展前景。[14]

農民工“被動迴流”主要有以下幾種影響因素。第一,制度因素。城鄉二元分割體制下的戶籍制度是農民工市民化的制度瓶頸,現有的城市戶籍制度捆綁了太多的隱性福利,導致農民工在城市中難以享受到與市民同等的醫療、教育、社會保障等方面的福利待遇。同時,與戶籍關聯的就業制度也使農民工與城鎮市民在職業准入、技能培訓、就業服務、勞動待遇等諸多方面存在著很大的差異和不平等。農民工與市民同工不同權、同工不同酬現象非常普遍,農民工市民化受阻,無法成為真正的“市民”,被迫“葉落歸根”,迴流家鄉。第二,經濟因素。總體來看,農民工在城市從事的大多是工作環境差、勞動強度大、工資收入低、穩定性差的職業。我國外出農民工月均收入雖逐年增加,但總體上仍屬於低收入群體,2017年外出農民工月均收入3805元,而2017年我國人均月收入已達4667元。[15]近年來,大中城市產業結構升級,科技發展迅速,對人才的要求進一步提升,自動化機械、人工智能的使用進一步壓縮了農民工的就業空間。與此同時,城市物價、房價卻快速上升,工作難找,收入偏低,城市生活成本太高,是農民工被動迴流的重要原因。第三,文化因素。一方面,城鄉居民在生活方式和文化觀念上存在巨大差異,農民工社會融合困難;另一方面,城市居民對農民工存在著情感和文化排斥心理,甚至存在對農民工汙名化的現象。這導致很多農民工身份認同模糊、城市歸屬感缺乏、難以融入城市生活,加劇了農民工被動迴流。第四,特殊情況下的被動迴流。主要是指“非常態”的農民工大規模迴流現象。比如2008年金融危機背景下大量企業關停、裁員,很多農民工被迫返鄉。國家統計局監測,2009年初,因金融危機影響,返鄉農民工為7000萬人左右,佔外出農民工總量的50%左右。2010年,“用工荒”現象凸顯,2011年初,全國發達地區均出現了“用工荒“現象。[16]不過,金融危機下的農民工迴流屬特殊狀況下的被動迴流,而非“迴流常態”,當危機狀態解除,生產生活逐步恢復後,大規模迴流即會逐步得到緩解。

農民工“主動迴流”主要有以下幾種影響因素。第一,政策因素:城鄉一體化發展支持農民工返鄉就業創業。首先,家鄉中小城鎮戶籍改革走在前列,迴流農民工更易就近實現“市民化”,享受到在大城市難以享受的各種城市居民福利待遇。其次,國家高度重視三農發展,大力推進社會主義新農村建設、發展現代農業、培育新型農民、精準扶貧、鄉村振興等一系列促進農村發展的積極政策,農村發展具有了前所未有的活力和吸引力;尤其是2015年以來,國家實施“大眾創業、萬眾創新”戰略,並出臺了《關於支持農民工等人員返鄉創業的意見》等一系列積極引導和支持農民工返鄉就業創業的相關政策。最後,地方政府為吸引農民工返鄉就業創業,也出臺了相關優惠和幫扶政策,對農民工迴流起到了較大的促進作用。第二,經濟因素:中小城鎮吸納力增強。首先,近年來我國城鎮化發展迅速,中西部地區經濟實力提升,中小城鎮基礎設施建設、商務物流環境越來越好,特別是在產業梯度轉移的背景下,中西部地區就業機會增加,勞動力吸納能力逐漸增強,越來越多的農民工自願返鄉在省內中小城鎮就業創業。其次,就返鄉創業而言,相比大中城市高昂的創業成本,中小城鎮的創業成本更低,而創業成功後的經濟收益卻遠遠高於在外務工收入;就返鄉就業而言,雖然名義工資比大中城市工資收入低,但由於本地城鎮物價、房價相對較低,工作生活壓力更小,“獲得感”相對較高。第三,個人及文化因素。部分農民工,特別是新生代農民工,相比老一代農民工,在教育培訓、職業背景、知識技能、市場能力、自我追求等方面都有更高的起點和要求,他們有著更強的返鄉創業意願。同時,返鄉就業或創業兼得工農、城鄉兩利,同時便於社會網絡關係的延續。[17]返鄉就業創業成功的農民工,在家鄉實現了“自我價值”,也對在外務工的農民工起到了“榜樣”作用,吸引了更多農民工返鄉就業和創業。

三、當前我國農民工“迴流式”城鎮化的質量困境

1.思想認識誤區導致“迴流式”城鎮化推進緩慢

2015年,國務院辦公廳先後印發實施了《關於支持農民工等人員返鄉創業的意見》和《關於推進農村一二三產業融合發展的指導意見》,2016年印發實施了《關於支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》。這些政策的出臺和實施對農民工返鄉就業創業起到了一定的推動作用,但還有很多農民工思想認識上還存在誤區,“迴流式”城鎮化推進緩慢。受傳統異地城鎮化模式和人們固有思想觀念的影響,農民工特別是新生代農民工普遍認為市民化就是要實現跨區域轉移,去東部沿海大城市實現自己的“城市夢”,回到中小城市特別是小城鎮是沒有出息的表現。市民化不僅僅是農民身份和職業的轉變,更是城鄉生活行為方式和價值觀念的轉型。事實上,相當多的農業轉移人口流動到東部發達城市後由於種種原因並不能融入城市,在生活方式、行為習慣、價值取向等方面還保留著農村的習慣,只是實現了“農村裡的農民”向“城市裡的農民”的轉變。但農民工“迴流式”城鎮化可以在家鄉附近完成就近市民化,熟悉的家鄉地緣文化降低了農民工的社會融入成本。

2.中西部地區產業支撐乏力導致“迴流式”城鎮化舉步維艱

由於受到歷史文化傳統、地理環境、資源稟賦、經濟政策等多種因素的共同作用,我國中小城鎮的產業大多屬於傳統資源密集型產業,產業支撐乏力,集聚效應不足,主要表現在以下幾個方面。

第一,中西部地區承接的東部地區產業多為規模小、低附加值型產業。

2010年發佈的《國務院關於中西部地區承接產業轉移的指導意見》指出,中西部地區要發揮資源豐富、要素成本低、市場潛力大的優勢,積極承接國內外產業轉移,加速中西部地區新型工業化和城鎮化發展進程。由於中小城鎮的相關配套設施薄弱,而東部地區市場體制和基礎設施相對完善,造成中西部地區承接產業轉移的規模很小,很難形成產業集聚效應。數據顯示,2011～2013年中部地區承接了東部地區16個製造業,但產業份額增加值均不超過4%,其中,食品加工與製造業產值佔全國總量的比重增加了0.65%,化學原料及化學制品製造業產值增加了0.3%,機械設備製造業和交通運輸設備製造業分別增加了0.58%和0.77%;西部地區有11個產業承接自東部地區產業轉移,但產業份額佔全國總量的比重增加值均不超過1%。[18]這些數據說明,中西部地區大規模承接東部地區產業轉移的現象尚未發生,就目前已承接的產業來看,中西部地區承接的多為低附加值、低技術含量的勞動和資本密集型產業。

第二,中西部地區龍頭企業少,規模經濟尚未形成。

中小城鎮大多數企業規模較小,生產集中度較低,仍以家庭作坊式生產為主,產業間專業化分工不強,產品附加值低,生產、加工、銷售各環節利益聯結機制還不夠健全,企業帶動能力較弱。科技含量高、市場潛力大、產品具有市場競爭優勢的大型龍頭企業較少。例如,河北省清河縣是全國最大的毛絨加工銷售集散地,被譽為“中國羊絨之都”。2018年全縣擁有梳絨機3萬臺,年加工各類無毛絨5.5萬多噸,其中山羊絨5000噸,佔到全國總量的60%,世界總量的40%,年產值達200億元。[19]但帶動能力強的大型企業缺乏、生產集中度低、明牌效應不足,使得羊絨產品的生產規模雖大,卻一直處於梳、紡、織的初加工和貼牌生產的產業鏈底端,產品附加值低、利潤薄,吸納就業能力不足。

第三,中小城鎮產業結構佈局不合理。

由於中西部地區要素稟賦的差異,中小城鎮產業結構有所不同,工業化基礎薄弱,18%左右的小城鎮農業佔比超過80%,經濟發展高度依賴農業、畜牧業等第一產業。[20]有學者對迴流至貴州的農民工進行問卷調查,發現其迴流後的就業形式以務農為主,佔調查人數的46.2%。[21]中部地區非農產業佔比與東部地區趨近,呈現出“三二一”的產業結構特徵,但產業內部結構不合理,以“批發零售業、郵政業、餐飲業”為代表的低端消費性服務業佔比過高。服務業是農民工的蓄水池,提供了較多工作崗位,短期內能促進就業,但我國第三產業份額提升對經濟增長的影響經歷了“結構紅利”向“成本病”的轉變,一定程度上對經濟增長產生了不利影響。[22]長期看,中小城鎮低端服務業就業吸納能力會隨著經濟進入新常態逐漸減弱直至飽和。此外,中西部地區部分中小城鎮脫離承載能力,效仿大城市,摒棄原有傳統優勢製造業,大力發展高科技產業,產業佈局與城鎮層級不匹配。中小城鎮不具備發展資本技術密集型產業的要素優勢,也缺乏相應的配套設施,結果導致產業鏈斷裂,人力資本較低的返鄉農民工無法實現就業,農民工“候鳥式”遷徙現象仍會持續,“迴流式”市民化推進緩慢。

3.中小城鎮公共服務供給能力低導致農民工“迴流式”城鎮化拉力不足

農民工“迴流式”城鎮化的核心是降低城鎮化成本,實現基本公共服務均等化。農民工特別是新生代農民工在經歷城市生活方式和思想觀念的薰陶後,他們的權利意識逐漸覺醒,充分認識到公共服務能夠大幅度提升生活質量,享受均等的公共服務是實現市民化的基本保障。農民工對公共服務表現出差異化需求,其中就業、住房、養老、醫療等公共服務對農民工尤為重要。《中國城市公共服務公眾滿意度藍皮書(2015-2016)》從基本公共服務維度和政府服務維度對4個直轄市、31個省會城市和副省級城市進行測評,並根據得分高低將其分為A、B、C三類城市,其中A類城市大多為東部沿海地區,C類城市均屬於西部、東北部等中小城市。中西部地區公共服務供給能力不足是造成勞動力流出的重要原因,也是制約農民工“迴流式”城鎮化的主要障礙。

四、合理有序引導、提升農民工“迴流式”城鎮化質量

1.拓寬農民工在中小城鎮的就業空間

對農民工群體而言,穩定的就業空間和可靠的生活來源是實現市民化的基本前提。當前中西部地區中小城鎮產業基礎薄弱、產業支撐乏力是制約農民工“迴流式”城鎮化的首要因素,因此,必須推動中小城鎮產業結構合理佈局,構建現代化產業體系。第一,積極主動承接東部地區勞動密集型產業轉移。農民工總體上仍屬於低文化、低技能勞動力,主要集中於勞動密集型的製造業、建築業、服務業等行業。在全部農民工中,小學以下文化程度佔16.7%,初中文化程度佔55.8%,高中文化程度佔16.6%,大專及以上只佔10.9%。1《2019年新型城鎮化建設重點任務》明確指出,“要引導大城市產業高端化發展,發揮在產業選擇和人才引進上的優勢,提升經濟密度,強化創新驅動,做優產業集群,形成以高端製造業、生產性服務業為主的產業結構”。因此,中小城鎮要抓住大城市發展資本技術密集型產業、高新技術產業、金融、信息等生產性服務業的有利時機,發揮自身的資源稟賦和要素成本優勢,積極承接東部地區中低端製造業、勞動密集型產業轉移。第二,優化產業結構、構建現代產業體系。中小城鎮要充分利用土地、勞動力等生產要素低成本的優勢,圍繞產業基礎再造、轉型升級和就業需求構建現代產業體系。一方面,通過招商引資、培育龍頭企業、加強產業園區建設、營造環境等多種途徑,促進同類產業發展,形成產業集群優勢,提高中西部城鎮的產業集聚能力。另一方面,中小城鎮要依託當地產業基礎和資源優勢,通過改造傳統優勢產業、培育新興產業、發展現代服務業等措施,優化產業結構,提升產業能級,形成地區特色優勢主導產業,提高產業競爭力。第三,鼓勵農民工返鄉創業,以創業帶動就業。農民工返鄉創業是解決農村剩餘勞動力就業的重要途徑。返鄉迴流到家鄉附近中小城鎮的農民工特別是新生代農民工經歷了城市的社會文化、思維方式和價值觀念的薰陶,具有敏銳的市場洞察力和較強的競爭意識,外出務工中積累了一定的資金、技術、經驗,加之對家鄉市場機會的把握更加全面,是家鄉創新創業的重要參與者。農民工返鄉創業不僅能夠解決自身的就業問題,還能夠將大城市的市場觀念、經營管理模式和先進技術帶回中小城鎮,帶動小微企業、個體經濟的發展,為農村剩餘勞動力提供更多的就業崗位。

2.優化公共資源配置,實現基本公共服務均等化

中小城鎮要推進農民工“迴流式”城鎮化,根據農民工差異化的需求構建均等化、全覆蓋的公共服務體系,給予農民工真正的市民化待遇,使其享受到城市的公共服務水平和生活質量,重點解決農民工在城市就業、住房、養老、醫療和子女教育等方面的問題。在住房方面,根據農民工住房需求,加快廉租房、經濟適用房建設,降低申請標準,讓農民工實現“住有所居”;在教育方面,一是要降低農民工隨遷子女就讀公立學校門檻,二是要加大對民辦教育機構和農民工子弟學校的扶持力度,保障農民工子女有學可上;在醫療方面,統籌城鄉居民醫療保障制度,推進農民工醫療保險異地轉移接續工作;在就業方面,要保障農民工依法享有各項勞動權益,在城市的主要勞動力市場和次要勞動力市場自由流動就業;在社會保障方面,逐步將農民工納入到城市職工、居民基本社會保障範圍。

3.構建完善的基礎設施體系,提高居民生產生活保障能力

完備的城鎮基礎設施是中小城鎮吸納更多農業轉移人口的必備條件,也是城鎮功能的重要組成部分。多數中小城鎮基礎設施落後,綜合承載能力較弱,制約了農民工“迴流式”城鎮化的進程,這主要是由於中西部地區財政資金有限、規劃建設滯後、管理維護不當。為此,要以提高居民生產生活保障能力為中心,構建完善的基礎設施體系,不斷提高人口承載能力。首先,加大財政資金投入,加強中小城鎮交通運輸、信息網絡、郵電通訊和排水供氣等基礎設施建設;其次,要立足於民眾需求,統籌規劃,避免重複投資建設;再次,進行有效管理和定期維護,避免基礎設施功能退化以至廢棄;最後,拓寬融資渠道,引入社會和民間資本,形成政府主導、市場運作、民間參與的多元化投資機制。

作者：王愛華 張珍 南京財經大學經濟學院

基金： 國家社會科學基金資助項目(15BJL061);

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