摘 要：農村宅基地使用權和房屋所有權確權登記頒證工作涉及農民最根本利益，是健全農村土地產權制度、完善農村“三權分置”改革以及農村集體資產清產核資的重要基礎性工作，是黨中央、國務院和自然資源部交給登記機構的一項重要任務。自農村宅基地使用權及房屋所有權統一確權登記工作開展以來，寧夏回族自治區（以下簡稱“寧夏”）各級人民政府及市、縣（區）不動產登記機構高度重視，出臺了指導意見，旨在規範登記行為，提高登記質量與效率。
當前，寧夏各市、縣（區）農村宅基地“房地一體”確權登記工作進展相對順暢，但也暴露出一些問題，例如，權籍調查中宅基地和農房調查的有效測量方法，如何合理佈設界址點，集體經濟組織成員資格如何認定，“戶”如何認定，改變宅基地用途、大學生戶口籤回原籍如何確權登記等。
1 權籍調查
1.1 實施不動產統一登記之前的權籍調查
根據寧夏黨委政府要求，從2013年度開始，寧夏全面採用解析法開展不動產測量工作，利用3年時間，全面完成了農村宅基地使用權和集體建設用地使用權地籍調查工作。2015年底，寧夏按要求完成了權籍調查、登記頒證和上圖建庫工作，個別市縣想在前、幹在前，同步完成了房屋所有權的權屬調查工作。
1.2 實施不動產統一登記之後的權籍調查
實施不動產統一登記後，寧夏農村不動產確權登記工作順利推進，各市、縣（區）外業測量和權屬調查全面開展，調查發證率穩步上升。截至2019年10月底，完成“房地一體”確權調查86萬宗，佔全區農村宅基地總量的93%。
寧夏平羅縣作為農村宅基地使用權及房屋所有權確權登記的試點縣，確權調查率100%，發證率98.3%。
1.2.1 利用已有權籍調查成果開展“房地一體”確權登記
寧夏在開展農村不動產確權登記工作中，以“充分利用已有數據成果，補充開展房屋調查”為原則，將原有農村宅基地使用權調查登記成果作為宅基地權籍調查的主要參考，依託2016年度土地利用變更調查、地理國情普查成果和相關大比例尺影像資料，強化已有成果，並整合分析應用。同時，對已有成果中權利人信息、房屋界址、面積、結構及權屬不清等情況，特別是城鄉結合處、新農村建設區域及危房和大棚房改造拆遷項目等特殊情況，結合當地實際統一開展“房地一體”的權籍調查。
1.2.2 宅基地和農房調查測量方法
據瞭解，寧夏大多市縣採用實地調查的方式對宅基地和農房的權屬狀況開展調查，通過解析法測量界址點和房屋拐點座標，計算宗地面積和房屋建築面積，保證了權屬清晰、面積準確；條件允許的市縣利用衛星遙感影像或無人機航拍，結合內業預判後成圖，初步核對後，再實地開展權籍調查、補充測量座標並計算面積；對於偏遠地區或分散、獨立的宅基地，採用圖解法在圖上採集界址點座標，做好指界工作，確保界址清楚、空間相對位置關係明確，實地量測界址線邊長，計算宅基地面積，製作權籍圖。
2 確權登記
寧夏共有22個市縣（區）、263個鄉鎮、2622個行政村，約有農村宅基地93萬宗。自開展農村宅基地“房地一體”調查、確權登記頒證工作以來，各市、縣（區）嚴格按照總體工作部署要求，統籌推進此項工作。據統計，截至2019年10月底，已完成“房地一體”登簿40萬宗、頒證25萬宗。總體工作順利推進、勢態良好，各市、縣（區）不動產測繪、權屬調查、內業審核、登記頒證工作全面開展，調查、確權登記率穩步上升，並總結了確權登記實務相關經驗。
2.1 酌情利用“兩權”數據，提高工作效率
對於已完成農村地籍調查的宅基地，進一步核實完善地籍調查成果，補充開展房屋調查，形成滿足登記要求的“房地一體”權籍調查成果；對於尚未開展農村地籍調查的宅基地、集體建設用地，採用總調查的模式，統一開展“房地一體”的權籍調查；對已有成果中房屋所有權人、界址、面積、權屬等信息不完整的，結合實際開展補充調查，完善信息。
通過實際操作，也發現一些問題：一是完全繼承已有宅基地和農房數據，這種做法雖然提高了調查效率，節約了調查成本，為經費不足的市縣順利開展確權工作帶來了便利，但是數據現勢性不強，出現部分數據與實際不符情況。二是利用已有宅基地數據，開展補充農房權籍調查，這種方法也節約了各項成本，但會出現房屋跨佔宗地、宗地界址與現狀不符等情況。同時，以上兩種方法均在不同程度上隱藏了一些問題，在後續發證中已逐漸暴露出來，不利於以後宅基地管理，所以太過於依賴或完全照搬已有數據顯然不合理。三是完全拋開已有數據，重新開展“房地一體”調查確權，這種方法首先增加了調查成本，耗時耗力；其次，會出現兩次調查確權數據不一致的情況，雖確權登記成果現勢性強，能為以後宅基地管理和改革提供強有力的數據支撐，但需考慮後續如何有效銜接及有效化解出現的問題。
針對上述各種情況，筆者認為，各地還是應結合當地實際情況，在做好前期調研的基礎上，合理預算工作經費，酌情利用兩權數據，對有變化的宅基地及房屋統一開展“房地一體”的調查、確權登記工作，既保障此項工作的質量、效率，又可以進一步節約成本。
2.2 堅持質量導向，確保登記成果經得起歷史檢驗
由於農村宅基地“房地一體”確權登記發證工作關乎廣大農民群眾的切身利益，在大規模的統一確權登記發證工作中，一旦出了問題，涉及面廣、影響大，糾正難度相對較大。因此，為全方位保障農民群眾權益，在搶抓進度的同時，要抓好成果質量，確保工作進度與質量的統一。筆者認為，有條件的地區，可實行監理監管制度，協助登記機構嚴把質量關；涉及繼承、受遺贈類複雜登記事宜，登記機構可主動與司法部門聯繫，為村民爭取低價公證，引導村民進行公證，最大化保障村民的權利、利益不受侵害，同時降低登記風險；針對舊證無法收回的，可嘗試向權利人發放不動產權證書的同時，與權利人簽訂舊證失效的承諾告知書等，並存檔；最重要的是登記機構要發揮主導作用，與作業單位緊密配合，入戶調查，深度參與工作，有效提高工作質量和效率。
2.3 多種渠道宣傳，積極發揮村民自治作用
通過電視臺、報刊、微信平臺、QQ群、門戶網站以及印發宣傳材料、開辦培訓班、交流學習、實地調研指導、組織現場觀摩等多種方式開展政策解讀、廣泛宣傳，充分發揮村民自治作用。對確權登記過程中發現的各類疑難問題，可探索以“村”為單位梳理，通過村民大會協商達成解決意見，形成會議記錄，並進行公佈，在保障老百姓權益的同時，為登記機構提供調查、確權登記依據。
3 典型問題及解決對策
3.1 農村分戶問題
實踐中發現，在農村宅基地和房屋確權登記中，政策規定應按照“一戶一宅”的原則確權登記到“戶”，因此，各地普遍要求申請人提交戶口簿來認定“戶”，而各地公安戶籍部門針對農村分“戶”的，要求申請人持不動產權屬證書方可進行分“戶”，因此而陷入“死循環”。為破解這個“死循環”，筆者認為，各地在確權登記過程中，應合理區分確權登記的“戶”和戶籍的“戶”，將戶籍作為主要參考因子，綜合考慮是否分家析產以及生活來源等因素來確定確權登記中的“戶”。對於已經婚娶（嫁）的子女，在未取得新的宅基地，與父母同住但單獨生活的，在父母申請辦理取證後，可持分家析產的協議申請宅基地使用權和房屋所有權的分割轉移登記，但必須建立在符合獨立使用功能的前提下，否則只能按“一宅多戶”分別辦理、分別持證。
3.2 房屋牆體與宗地界址線重合處界址點佈設問題
在不動產測量工作中發現，房屋牆體與宗地界址線部分重合，重合部分端點處是否需要增加設置界址點的問題。根據《地籍調查規程》（TD/T1001—2012）規定：“在一條界址線上存在多種界址線類別時，變化處應設置界址點”。筆者認為，房屋牆體與圍牆為同一類型（如：同為磚牆）且在一條界址線上的，可不單獨設立界址點；但如果界址線類型為圍欄、溝渠、田埂等其他界址線類型時，則需要在交匯處設立界址點。
3.3 非農業戶口的問題
對於因響應城鎮化建設，部分村民購買城鎮養老保險，將原農業戶轉為非農業戶口的，筆者認為，原合法取得的應予以確權登記。對於非農業戶口的城鎮居民在農村購買宅基地的，由於不具備本集體經濟組織成員資格，應不予確權登記；但因繼承、受遺贈取得的，應予以確權登記。
3.4 改變宅基地用途的問題
農民私自在宅基地院子上建設加工廠、倉庫等，改變部分宅基地用途。筆者認為，可據實調查測量，對於正在居住部分的房屋予以確權登記，改變用途部分不予確權登記；對於符合農村一二三產業融合發展要求、滿足“一戶一宅”規定且未超佔面積的，可嘗試按宅基地用途給予確權登記，並在證書附記欄和登記簿中記載。
3.5 農村大學畢業生申請宅基地及農房確權問題
因上學將戶籍遷出，畢業後未實現穩定就業又將戶籍遷回原籍，但已為非農業戶口的，筆者認為，宅基地使用權申請主體雖為“本村集體經濟組織成員”，但大學生畢業後落戶城鎮、遷回鄉鎮集體戶或原村集體戶，戶籍轉為非農業戶口的，應綜合考慮其是否在本村生產生活，並在徵求村委會意見的基礎上最大化保障大學畢業生的合法權益。如果是繼承房屋佔用農村宅基地的，可依法依規給予確權登記。
3.6 夫妻離婚析產申請宅基地及農房確權登記問題
登記實務中，夫妻離婚分別立戶，但在同一處宅基地居住，且戶口均在本村的。應根據離婚協議、戶口簿，並在徵求村委會意見的基礎上，依法依規為其按離婚協議的約定進行確權登記，最大化保障雙方合法權益。如果其中一方進城落戶的，其原合法取得的宅基地使用權應依法予以確權登記；同時為維護婦女權益，若女方離開原農村集體經濟組織並取得新家庭宅基地使用權的，應註銷其原宅基地使用權，依法為其新取得的宅基地確權登記。
3.7 部分房屋因村莊整治或危房改造拆除的問題
前期已完成宅基地和房屋測量、權籍調查工作，並已完成公示，但在登記簿前被列入村莊整治或危房改造範圍，甚至部分已被拆除，群眾認為已經確認其房屋權利，要求頒發不動產權證。對於改造和翻建的，可待完工後，不動產登記機構進行重新補測、核實後，無異議的，給予確權登記；如果已被拆除，也不再進行建設的，可暫時不列入確權登記範圍，不予調查。
4 結語
寧夏在開展農村“房地一體”確權登記發證工作過程中，暴露出一些政策和技術方面的問題。為解決這些問題，一是根據實際情況研究出臺明確而具體的宅基地確權登記標準非常重要，一方面能為農村宅基地“房地一體”登記提供依據，有效解決農村不動產登記方面的困擾，同時，可進一步落實農村土地的用益物權，賦予農民更多財產權利，有效盤活農村資源、資金、資產，為穩步推進農村土地制度改革提供經驗參考。二是成立聯席會議制度，對工作中發現的急、難問題採取“四定”模式，即：定問題解決方案、定問題負責人、定問題解決時限、定監督責任人，對照問題進行銷號處理，確保農村“房地一體”確權登記頒證工作不卡、不停，穩步推進。三是認真總結工作經驗，完善農村宅基地和房屋確權登記頒證工作流程，在鄉（鎮）、村組配合下做好無權屬來源的農村宅基地及房屋審核和補報批工作，在保證確權登記資料的真實性和完整性的基礎上，優化簡化程序，保障工作進度，能有效提升農村“房地一體”確權登記發證效率與質量。
原標題：農村不動產確權登記的實踐與探索——以寧夏回族自治區農村宅基地“房地一體”確權登記為例作者：陶倩 寧夏回族自治區自然資源和不動產確權登記中心
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