导言
内阁是在中书省废除后出现的新事物，它有一个发生、发展的过程，内阁制度也有一个逐步形成的过程。事实上，内阁的地位和作用有其明显的阶段性，而这一阶段性又和内阁制度形成的阶段性是一致的。
内阁的地位和作用是相对稳定的：虽然首辅个人的进退及权力的大小很大程度上决定于君主的信任与否，但内阁和内阁首辅的地位和作用从总体上来说，则并非只是决定于君主的个人意志，而主要是决定于中书省废除后明代中央集权统治的需要，是明朝国家机器自身调节的结果。
要认识内阁、特别是嘉靖以后内阁在明代中央决策系统权力结构中的地位和作用，有必要对内阁与皇帝、内阁与内监、内阁与六部诸司以及明代内阁与唐宋翰林学士、知制诰的关系加以分析。
内阁与皇帝
在说明这一问题之前，不妨将视野延伸。李斯是中国君主专制制度下的第一代宰相，在帮助秦始皇巩固国家统一、建立君主专制的中央集权国家制度中起了重大作用。但当二世重用赵高之后，则郁郁不得志，终至身首异处。周勃在平定诸吕中功推第一，又主议迎立代王刘恒为帝。但汉文帝一旦倾意于陈平，则不得不辞去相位。唐代宰相，前有房、杜，后有姚、宋，但姚崇、宋璟为相均不过三、四年即罢，而“口蜜腹剑”的李林甫却居相位达十八年之久。
可见，在中国的君主专制制度下，宰相个人的进退及其权力的大小，从来就取决于皇帝的信任与否，并非明代的特殊现象。认为相权可以不受皇权控制的看法，显然是忽略了中国君主专制制度的基本特点。问题还在于，虽然皇帝的信任程度并非稳定且时时出现转移，但相权仍然客观存在，三公九卿制、三省六部制的兴替离合，以及明代中书省的废除和内阁制度的形成、清代内阁名为宰相实为闲曹而军机处为实际上的宰相府即说明了这一点。
回到明代，明世宗在迫使杨廷和等致仕以后，却仍得将张璁等简入内阁；在减弱对张璁的信任时，却将这种信任转移到夏言、严嵩；当对严嵩不满意，又“舍(严)嵩而之(徐)阶”。因此，应将首辅个人的进退和权力的消长同作为机构的内阁和内阁首辅加以区别。而且，不仅应该看到阁权对皇权的依附性，还应该在这一大前提下看到内阁对皇帝的限制和干预。内阁在奉旨草诏时，如认为旨意不合“祖制”，或有碍于国计民生，可以提出不同的意见，请皇帝收回成命；在皇帝一意孤行时，得以去就力争。
成化时，阁臣曾被戏称为“万岁阁老”，讥其只会呼“万岁”。但当周太后庄户与民争田，宪宗命内阁拟旨徙民于塞外时，商辂却拒不票拟，宪宗只好收回旨意。正德时，武宗许近侍之请，命户部卖盐引，刘健等却认为有违成法而拟旨不得卖引；在武宗坚持己意时，刘健等又几次将原票封进，最后在户部的配合下，迫使武宗让步。嘉靖时，世宗因孝宗张后抑其母蒋氏，迁怒于张后兄弟张延龄等，三谕首辅张璁，两谕内阁，命拟旨处延龄等死刑。张璁等为此先后十三次上疏表示异议，终予缓刑。
可见，票拟并非只是简单的“承旨办事”，而是有其相对的独立性。人们往往只注意到神宗对阁臣的凌辱，却很少注意，正是内阁首先干预了神宗：神宗尽可宠爱郑妃，却不能将其立为皇后；尽可空内库积蓄以赐福王，却无法将其立为太子。当然，不能因此说内阁可凌驾于皇帝之上，而是说明内阁可以代表官僚集团为维护统治阶级的长远利益和正常统治秩序，利用其崇高地位对皇帝进行某些限制。
内阁与内监
《明史·职官志》曰：“内阁之票拟，不得不决于内监之批红，而相权转归之寺人。”此论有其合理性，却不能用来说明明代相权在于内监或用来否定明代相权的存在。
从职责来说，内阁票拟的范围是：“纶言批答，裁决机宜，悉由票拟。”内监批红的原则是：“照阁票批硃。”刘若愚《酌中志》曰：“凡每日奏文书，自御笔亲批数本外，皆众太监分批。遵照阁中票来字样，用硃笔楷书批之。间有偏旁偶讹者，亦不妨略为改正。”这是内阁票拟和内监批红的正常情况。可见，诸司奏启的批答不仅均由内阁，且一般以阁票为定。在王振、刘瑾、魏忠贤等专权时，确有擅改阁票甚至自行拟票的记载，但却是在正常秩序遭到严重破坏时的变态，不能因此而否定内阁的地位和阁票的意义。其实，即使在刘瑾专权时，曾为大学士的王鏊仍认为：“刘瑾虽擅权，然不甚识文义，中外奏疏处分，亦未尝不送内阁，但秉笔者自为观望。……若当时人人据理守正，则彼亦不敢大肆其恶也。”天启时魏忠贤势炽，但“凡倾害忠直，皆(大学士顾)秉谦票拟”。
从体制来说，内监的批红乃是代表皇帝对阁票履行的审批手续，它并不是表示相权，而是皇权的象征。因此，内阁和内监通过票拟和批红所表现出来的关系，实为内阁和皇帝的关系。成化二十三年御史陈孜奏疏中的一段话，有利于认清司礼监和内阁之间的关系：
国家政务，我祖宗既设司礼监掌行，又命内阁大学士共理，内外相维，可否相济。近来政务之决，间有大学士不与闻者。今后政务不分大小，俱下司礼监及内阁公同商榷，取自圣裁。其有极重大者，乞敕多官计议，奏请区处。
国家政务，并非是内阁“掌行”，而是司礼监“掌行”，司礼监才是皇帝的代表，这是“祖宗”的制度。正统时王振对二杨说：“朝廷事久劳公等，公等皆年高，倦矣。”万历时申时行上疏：“阁臣以平章政事为职。” 说明无论是司礼监还是内阁，都明白自身的地位。内监以“朝廷”自居，实代表皇权；内阁以“平章政事”为己任，实行使相权。二者的界限是清楚的。
黄宗羲对明代的宦官为患有切肤之痛，其《明夷待访录·奄宦(上)》对宦官的抨击也极为严厉。但在抨击中却道出了明代宦官特别是司礼监的真正地位：
奄宦之祸，历汉、唐、宋而相寻无已，然未有若有明之为烈也。汉、唐、宋有干与朝政之奄宦，无奉行奄宦之朝政。今夫宰相六部，朝政所自出也。而本章之批答，先有口传，后有票拟。天下之财赋，先内库而后太仓。天下之刑狱，先东厂而后法司。其他无不皆然。则是宰相六部，为奄宦奉行之员而已。
“宰相六部，为奄宦奉行之员”，则此“奄宦”自然是代表着“朝廷”而对包括内阁六部在内的国家权力部门进行控制。
从理论上说，内监代表皇帝对阁票有所改定，本无可非议；而皇帝本人改动阁票或直接批答，更是理所当然。但却经常引起包括内阁在内的文官集团的不满，这恰恰说明内阁地位的巩固和阁票的实际意义。
同时，内阁和内监的关系也不是绝对的。二者有为政治经济权益进行斗争的一面，也有为同样的目的进行合作的一面。从总的趋势来看，合作更多于斗争，反映了皇权与相权关系的相对协调。而且，还经常出现某些阁臣与宦官相勾结以对抗另一些阁臣与宦官的情况。刘瑾专权是“(焦)芳之官非(刘)瑾不尽，而瑾之权非芳不张”；魏忠贤专权则是“得内阁为羽翼，势益张”。这些，客观上反映了最高统治集团内部派系斗争的复杂性。
内阁与六部诸司
由于明太祖严禁复设丞相，并规定了六部诸司分立、皇帝亲理政务的统治原则，而这一原则又以“祖训”的方式予以确定，因而不可能有法律条文明确内阁对部院的统辖关系。但是，随着内阁制度的逐步形成和内阁中枢地位的巩固，内阁对诸司的控制已成公认的事实。主要表现在以下三个方面。
其一，内阁通过票拟裁决政务，六部承奉意旨。
关于这一点，除了在批红和票拟的关系上尚存分歧外，并无异议。
其二，诸司奏事，关白内阁。
景泰三年十二月，命举方面官，吏部得备二简，一送司礼监备御览，一送内阁备顾问，从制度上规定了诸司奏事，关白内阁。随着内阁制度的形成，诸司对重大问题的处理，在上疏之前，一般得与内阁商议，以达成谅解。
正德、嘉靖之际为吏部尚书的王瓊即云：“内阁之权渐重，无异宰相之设。六部之权渐轻，凡事多乐受内阁风旨而后行。”吏兵二部的用人权，正德以前多忌内阁插手。嘉靖初兵部尚书胡世宁却认为：“吏兵二部选用紧要官职及会推大臣，必先用首相所欲，而后敢拟名奏上。法司外出勘事，亦必承其意旨，而不问虚实，任情勘报。”身为吏部上书的许瓒，则连疏请世宗：“省谕二辅(严嵩、翟銮)浑厚博大，姑容臣等少尽职业。”徐阶为首辅后，曾表示要“以威服还主上，以政务还诸司，以用舍刑赏还公论”，但诸司奏事关白内阁的情况并未改变。
万历末年叶向高任首辅，曾在给申时行的信中说：“自不孝受事以来，六曹之政，绝未尝有一语相闻，甚至上疏之后，揭贴亦无，直至发拟，然后知之。”这既反映了内阁在当时激烈党争中的窘境，却恰恰反映了一个事实：六部之政，应向内阁通报；六部上疏的同时，应该通过揭帖的方式将内容告知内阁。同时也说明，即使在窘境之下，内阁仍认为六部奏事关白内阁为理所应该，不关白内阁，乃是反常现象。
其三，在外之督、抚、总兵、巡按御史直按上书内阁，请示机宜 。
明中期以后的督、抚为封疆大吏，从其地位来说，多为尚书、侍郎或都御史，从其系统来说，则属兵部或都察院，均与内阁无直接联系。但自正德以后，纷纷以揭贴的方式上书内阁，请示军、政、财、赋之计，内阁则居中遥授方略，习以为常。故每当民变平息、边事安定，毫不例外地要封赏内阁诸臣，酬其居中指示之劳。甚至东南倭寇平息，赵文华也上疏世宗，请“归功元辅”，朝野上下，恬不为怪。何良俊在分析嘉靖以后内阁与诸司的关系时曾有这样的感慨：“此不知(胡)惟庸、汪(广洋)当国时有此事否。”
申时行在万历十二年三月的一份奏疏中，对内阁与诸司的关系作了较为全面的说明：
阁臣以平章政事为职，而用人则政事之大者。故文官自京堂，武官自参将以上，部臣亦与臣等商量，无非虚心为国，以示慎重公平之意。……至于各地方事情，若关系重大，督抚等官，岂得不与臣等言之。如陕西等处灾情，作何赈济；辽东虏情，作何防剿；云南莽贼，作何备御。此皆朝廷大计，即各官皆问，不为阿承；即臣等告以方略，不为侵越。
神宗也表示：“朕方以大政悉委卿等，各衙门事务岂得不与闻。”
明代内阁与唐宋翰林学士、知制诰
明代内阁行使职权的主要方式是票拟，而唐代翰林学士戴知制诰衔“专掌内命”，宋代则由知制诰与翰林学士“对掌内外制”，均“不身出与事”。因此，有人将明内阁视为唐、宋翰林者，并以此来否定明代内阁的地位和作用。
首先，应该对唐、宋翰林学士、知制诰有一恰当的认识。
《新唐书·百官志》云：“玄宗初，置翰林待诏，掌四方表疏批答，应和文章。既而又以中书务剧，文书多壅滞，乃选文学之士，号翰林供奉，与集贤学士分掌制诏、书敕。开元二十六年，又改为学士，别置学士院，专掌内命。凡拜免将相、号令征伐，皆用白麻。其后选用益重，而礼遇愈亲，至号为内相。”
可见，1.学士院掌内命，乃分割中书之权的结果；2.一旦掌内命，即非闲曹可比，而是与宰相相抗，称“内相”。宋知制诰与翰林学士对掌内外制，凡遇除命，“有所不合，贴黄直奏，而宰相之选，多在其中”。其地位与三省一院相匹。
因此，不能因唐、宋翰林学士、知制诰专主文书而忽视其实际作用。尚书、中书在汉魏时发展为中枢机构，也正是从主管文书制敕开始的。
其次，唐、宋翰林学士、知制诰掌内外制，与明内阁主票拟，形式上相似，实际内容却有很大不同。
按宋之两制，内制为“册文、表本、青词、密词、视文、斋文、诏书、批答、口宣”，外制为“皇后、皇妃追封先代，皇女、皇族册封进封，文武百官迁擢、致仕、加恩等诰敕”。核心内容是诏令，所谓“批答”，亦为诏令的一种格式。《宋史·职官志》：“赐大臣大中大夫、观察使以上，用批答及诏书，余官用敕书。”
而明代内阁票拟的内容则有二，一是视草，一是批答。前者(视草)承唐、宋及明初翰林学士、知制诰之旧；后者(批答)则是对诸司事务的裁决，在宋朝，是中书门下之职，明初属中书省，中书省废后皇帝自行批答，所谓平章政事者即此。票拟的内容和性质决定了明代内阁的地位及其与诸司的关系不同于唐、宋翰林及知制诰。
其三，由于唐、宋设有宰相，军国大政，决于中书门下，故翰林学士虽“晓达机谋，天子机事密命在焉”，却始终未能突破“内相”这一界限。
明代内阁则是应中书省废除后政治统治的需要而产生的，因而得由秘书机关发展为中枢机构，实势所必然。永乐、宣德时的明代内阁，确与唐、宋翰林学士、知制诰相近；但随着内阁制度的形成，则无论是公开地位还是实际作用，皆非唐、宋翰林及知制诰可比。
结语
秦汉以降，各个时期宰相的名称屡变，由丞相而大将军录尚书事，由三省并立而中书门下，由中书门下平章政事而中书省；相权的行使方式也不尽相同，或独操权柄或共同议事，或形同虚设或名至实归。但主要特点不外有二，一是地位尊崇，居百官之首；二是职权重要，“掌丞天子助理万机”。内阁制度形成以后，应该说是具备这两个特点的，这是明代内阁与历代宰相的共性。与历代宰相相比，明代内阁又有其特性，即责任虽有均衡之重，建官却无宰相之名：总揽政务，操纵诸司，但制度上却不统六部；通过票拟裁决机宜，但票拟又得经批红方正式生效；首辅居百官之首，被视为“真宰相”，但又因其名不正而经常被攻为专权。
内阁的这一特性，是明代政治背景下的产物。明太祖废中书省，并下令不得复设丞相，代表着统治阶级经过对历代兴亡治乱的总结以后，企图通过强化君主集权以保持各方面的平衡缓和内部矛盾的政治要求和思想倾向，它成为公开恢复宰相制度的主要障碍；而现实统治的需要和对皇权腐朽的补救，又导致内阁的产生及内阁制度的形成，并使内阁首辅在特定时期成为“真宰相”。
其实在在明人眼中，内阁的地位同样也是变化着的。大体上说：正统到正德期间的内阁，是“无相之名而有相之实”；嘉靖以后的内阁，则是“有相之名而无相之实”。所以造成这一感觉上的反差，是因为正统以后，尽管内阁地位的提高并在某些方面行使着与当初中书省相类似的职责，但人们还不习惯于将大学士视为“宰相”；而嘉靖以后，当人们将大学士特别是首辅视为“真宰相”时，却发现它与汉唐时的“真宰相”相比还是有很大的差异。这个差异就是不但名不正，而且既不统驭六部，又受制于内监。
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