關於我省縣域經濟高質量發展的幾點思考
□ 山西省城市經濟學會
黨的十九大明確提出，我國經濟正由高速增長階段轉向高質量發展階段。縣域經濟是縣級行政區劃範圍內的區域經濟，是城鎮經濟與農村經濟的結合體，是推動我國國民經濟加快實現高質量發展的重要基礎。在新時代，要推動我省經濟跟上全國經濟步伐邁入高質量發展階段，關鍵要加快推進我省縣域經濟實現高質量發展。
一、我省推動縣域經濟高質量發展任重道遠
（一）我省縣域經濟發展現狀。我省地處內陸地區，煤炭、鋁礬土等資源豐富，屬典型的資源型經濟，“一煤獨大” 的產業結構特徵明顯。2016年以前，特別是2012年前後，受國內外市場環境變化、煤炭等能源價格持續走低以及政治上“塌方式”腐敗等因素影響，我省經濟發展遇到了較大困難，經濟增長乏力，一度出現“斷崖式”下跌，導致我省GDP總量排名和增速排名均居於全國靠後位置。在這樣的大背景下，我省縣域經濟發展也積累了諸多短板和問題：
一是縣域經濟綜合實力薄弱，富民與強縣協調性較差。我省縣設置多、體量小，一些縣人口不足10萬。在全國百強縣排名中，我省每年只有一兩個縣能夠進入，且排名靠後。多數縣GDP長期徘徊在10億元左右、財政收入徘徊在2—3億元範圍，個別縣至今財政收入不過億元，縣域居民收入只有全省的85%左右，只有全國的60%左右，強縣與富民都面臨重重困難。另一方面，在一些所謂的工業強縣，由於都走的是嵌入式資源開發型工業化道路，強縣與富民矛盾突出。如某工業大縣，2018年財政收入50多億元，在全省加上城區共117個縣市區排名位列前10，但城鎮居民可支配收入只是所在市的88%、全省的78%，農村居民可支配收入只是所在市的60%、全省的53%，屬國家級貧困縣。
二是工業基礎薄弱，結構不合理。所謂“無農不穩，無工不富”，工業是縣域經濟發展的主要動力。據統計，2018年全國百強縣工業增加值合計為5.03萬億元，在生產總值中的佔比高達52.4%。而我省各縣工業基礎普遍較弱，相當一部分縣工業只有為數不多的幾戶小微企業，且處於產業鏈的低端，經營困難；所謂的幾個工業強縣，都產業結構單一，多為煤炭、焦化、冶金等資源型產業，製造業極不發達，缺乏特色優勢產業，相互間以及與全省產業結構雷同化嚴重，無法形成良好的比較優勢、競爭優勢和規模效應、集聚效應。
三是環境、資金約束壓力突出。在國家堅決打好汙染防治攻堅戰的統一部署下，據統計，僅2019年，我省已整治“散亂汙”企業18269家，進一步加大了縣域經濟發展的壓力。我省長期處於經濟欠發達地區，縣級財政普遍緊張，缺乏積累，很多縣要依靠中央財政的轉移支付過日子，根本無力進行經濟發展的基礎建設投資。同時，我省地質環境複雜，交通基礎設施差，也制約著縣域經濟的發展。
（二）高質量發展的內在要求。根據黨的十九大精神，所謂高質量發展，是體現新發展理念的發展，創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，相互貫通、相互促進，對縣域經濟發展提出了新的更高要求。
從宏觀層面理解，高質量發展是指經濟增長穩定，區域城鄉發展均衡，以創新為動力，實現綠色發展，讓經濟發展成果更多更公平惠及全體人民。一是表現為增長的穩定性，避免出現大起大落的波動。在推動經濟高質量發展的同時，保持一定的速度和規模依然重要。二是表現為發展的均衡性。就經濟體系而言，國民經濟重大比例關係要合理協調；就發展動力而言，創新要成為推動高質量發展的主要動力，不斷推動經濟發展從規模速度型向質量效益型轉變；就城鄉區域發展而言，高質量發展需是城鄉之間、區域之間的均衡協調。三是表現為環境的可持續性。高質量發展要求兼顧生產、生活與生態，要求以綠色發展理念為指導，在創造更多物質財富和精神財富的同時，要創造更多優質生態產品，滿足人民日益增長的美好生活需要，包括優美生態環境的需要。四是表現為社會的公平性。要堅持以人民為中心的發展思想，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。
從產業層面理解，高質量發展是指產業佈局優化、結構合理，不斷實現轉型升級，並顯著提升產業發展的效益。一是產業素質不斷提升。高質量發展意味著要大力提升產業素質，形成健全的現代產業體系。二是產業結構不斷優化。產業實現高質量發展，要求產業組織結構日益優化，一二三產業結構合理，並且不斷深化融合發展。三是創新驅動產業升級。創新是第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。實現高質量的創新發展，就要在中高端消費、創新引領、綠色低碳、現代供應鏈、人力資本服務等領域培育新的增長點、形成新動能。四是質量效益不斷提升。質量與效益提升是高質量發展的內在要求，要以最小的要素投入、資源消耗產出最大的質量效益，並不斷提升可持續發展的能力。
對照高質量發展的本質要求，基於我省縣域經濟發展階段及其特徵，不難發現我省縣域經濟發展距離高質量發展，不論是發展方式轉變、經濟結構升級、動力結構轉換，還是質量、效率與速度、規模的統籌，抑或是生產、生活、生態的協調，都尚有很大的距離，加快推進縣域經濟向高質量發展邁進，任重而道遠。
二、推進縣域經濟高質量發展應注意處理好幾個關係
（一）應處理好國家區域經濟發展戰略與縣域經濟發展的關係。習近平總書記高度重視區域經濟發展，先後部署實施了京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等一系列重大的區域經濟發展戰略，推動我國經濟發展的空間結構和產業的整體佈局不斷優化。縣域經濟作為區域經濟的基本單元，必須自覺融入、主動服務區域經濟的整體戰略佈局，學會圍繞國家和區域經濟發展實施“公轉”，要努力作為一份子共同下好區域經濟發展“這盤大棋”，這是我們從事縣域經濟工作者的使命；同時，也要密切結合自身實際，從自身資源稟賦出發、從自身實力特色出發，在區域經濟的整體戰略安排下，加快自身的實力提升和特色打造，下好縣域經濟發展“這盤小棋”。
（二）應處理好城市群引領與縣域經濟發展的關係。一方面，要認識到在當今時代城市群引領一國經濟和社會發展，已經成為大勢所趨。這其中，紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區是世界級城市群引領發展的典型代表。紐約灣區是世界金融中心和國際航運中心，GDP總量達16575億美元；舊金山灣區是全球科技之都，GDP總量達8000億美元，是美國經濟最為活躍的地區；東京灣區，是日本的政治、經濟、產業中心，GDP總量約18000億美元。正是著眼於城市群的引領作用，我國把推動城市群發展擺上了重要戰略地位，先後批覆了粵港澳大灣區、長江三角洲城市群等多個城市群發展規劃，其中中原城市群規劃和關中城市群規劃將我省的長治、晉城、運城、臨汾納入其中，為我國經濟高質量發展注入了活力。但同時也要看到，我國幅員遼闊，經濟發展的區域差異很大，城鄉二元化差異明顯，而城市群的輻射半徑相對有限，這決定了我國經濟發展不能只依靠城市群“一條腿走路”，縣域經濟作為我國經濟發展的基礎單元，在高質量發展中必然扮演著重要角色。推進縣域經濟高質量發展，必須以城市群為引領，主動融入經濟帶和城市群發展的整體框架中，努力發揮特色優勢，更多分享經濟帶和城市群發展的紅利，以此加快打造自身的核心競爭力。
（三）應處理好縣域經濟發展與解決三農問題的關係。縣域經濟以縣城為核心、鎮鄉為樞紐、廣大農村為腹地，產業上涵蓋工業、服務業和農業，地域上包括城鎮和鄉村，是城鄉土地、資源、人口、資本、信息等要素集聚集群集成的有機體，是提升城鄉統籌和一體化發展的關鍵所在。在推動縣域經濟高質量發展上，必須把三農問題擺在突出位置，正確把握和處理好大力發展城鎮工業、服務業和農業的關係，正確把握和處理好加快人口縣城化與村鎮佈局調整優化的關係，正確把握和處理好強縣和富民的關係，正確把握和處理好在農業領域一產、二產、三產的融合發展問題。尤其是我省很多縣的發展水平還比較滯後，鞏固脫貧攻堅成果的任務還很重，為確保全面建成小康社會的宏偉目標能順利實現，必須要更加重視“三農”工作，努力推動農村與全省一道開啟現代化建設的新徵程。
三、關於加快我省縣域經濟高質量發展的路徑選擇
（一）實施以城帶鄉戰略，統籌推進中心城市與縣域經濟協調發展。我省城鄉差異較大，發展的不平衡性問題突出，必須把發揮中心城市、城市群的引擎作用和加強縣域經濟的基礎配套作用有機銜接起來，以城市群引領技術創新、產業升級並反哺縣域經濟，以縣域經濟發展為城市群建設提供基礎支撐，實現城市群與縣域經濟的良性互動、協調發展。只有這樣，才能推動我省經濟高質量發展行穩致遠。推動我省縣域經濟高質量發展，一要主動融入區域經濟和城市群輻射體系，注重用城市先進生產力帶動參差不齊的縣域經濟加快發展，在“一主三副六市域中心”城市、城市群的牽引下，精準定位、當好配角、錯位發展，拓展發展空間，贏得發展主動權。二要積極對接城市經濟體系，轉變發展路徑，改變高耗能高汙染的發展方式，堅持綠色發展，加大引進新興產業力度，帶動傳統產業改造升級，實現量增與質強並進，切實走出發展遲緩的困局，明顯增強綜合實力和整體競爭力。三要強化特色發展，以自己的特色發展對接大市場，發揮好縣域資源、人力、文化、區位的特色優勢，做大做強縣域產業支柱，不斷強化縣域經濟自身實力和活力，打造和提升自身的核心競爭力，摸索並走出縣域自己的高質量特色發展道路。
（二）實施大縣城戰略，持續推進就地城鎮化。縣城是縣域經濟的主戰場，是縣域經濟的火車頭，還是統籌城鄉發展、實現就地城鎮化的重要依託。建設大縣城，一靠產業帶動，二靠公共服務保障，三靠基礎設施支撐。產業上，不僅要加大招商引資力度，培育發展現代化大工業，推進工業向園區集聚集群發展，而且要充分利用人口城鎮化所創造的消費市場需求，加快發展勞動密集型農產品加工業、生活性服務業這類富民性產業，推動農產品加工業精細化、特色化、功能化發展和服務業專業化、品質化發展；公共服務上，要提升教育、醫療、文化服務水平，統籌好公共服務資源在縣城集中與其他鄉（鎮）村優化佈局的關係，引導縣域人口向縣城集中，大幅提高就地城鎮化水平；基礎設施上，一方面要把縣城基礎設施規劃建設納入區域總體規劃，完善“鐵、公、機、網”設施，在實現縣城通高速公路的基礎上，加快通高鐵和5G全覆蓋，另一方面要以縣城為樞紐，加快縣域基礎設施體系完善和上檔升級，加強縣城基礎設施規劃建設和管理，率先發展智慧基礎設施，增強縣城的承載力、吸引力、輻射力和綜合服務力。
（三）實施創新驅動和鄉村振興戰略，積極構築以富民產業為主的縣域經濟體系。高質量發展階段，經濟增長的動力結構正在由投資拉動的外推型向消費和創新驅動的內生型轉換，縣域經濟高質量發展同樣必須順應這一趨勢、適應這一要求。首先必須大力發展工業，切實增強縣域經濟高質量發展實力。要統籌推進縣域城鎮化和工業化，利用好縣域空間大、資源多的優勢，緊緊圍繞城市大工業產業鏈，實施創新驅動戰略，聚焦發展基礎性、配套性、補鏈延鏈性產業，重點發展裝備製造業，加快發展勞動密集型特色輕工業，形成具有縣域特色的現代製造業體系。其次要大力發展現代服務業，以縣城、集鎮為中心，培育發展現代生活性服務業，創造就業崗位，滿足人民群眾多樣化、個性化、品質化生活需求；圍繞大工業和產業聚集區，培育發展現代生產性服務業，豐富縣域產業體系，降低流通交易成本。以全域旅遊示範區創建為引領，大力發展以農村遊為重點的旅遊業。再次要實施鄉村振興戰略，著力發展現代農業。農業是縣域經濟的基礎，農業興則縣域興，農業強則縣域強。要加快發展農產品深加工業。從國際經驗看，現代農業強國農產品加工轉化率超過85%，農業產值與加工產值的比例是1∶3.4，而我國僅為1∶2.3。我省與發達國家的差距則更大，有很大潛力可挖。要推進農產品品牌化，圍繞我省的小米、陳醋、蘋果、紅棗、核桃等特產，打造一批在全國叫得響的知名品牌，提升農產品附加值。要推進農業生產集中化，加快農村土地流轉試點，推進土地資源集中管理、集中使用、共享收益，實現農業生產的集中化和現代化。要走合作發展之路，創新以合作社為平臺或介質農業領域一、二、三產業一體化發展模式，探索實現農民增收、產業發展和集體經濟增強同步發展的路徑。
（四）實施民營經濟大發展戰略，激發縣域經濟高質量發展活力。發展壯大縣域經濟，是促進城鄉協調發展、全面建成小康社會的有效途徑，而發展壯大縣域經濟的首選戰略、最關鍵舉措就是大力發展民營經濟，民營經濟是縣域經濟發展的潛力和希望，並正在成長為縣域經濟的主體和主導力量。從我國目前縣域經濟發展的總體態勢來看，一個縣域經濟的民營經濟成分的多少、發展的好壞直接決定著縣域經濟的總體實力和發展活力。要認真貫徹落實習近平總書記關於“兩個毫不動搖”“三個沒有變”重要論述，實施縣域民營經濟大發展戰略，把民營經濟打造成為縣域經濟的主引擎、增加縣域就業的主渠道作用和統籌提高縣鄉財政和縣域居民收入的重要途徑。首先要不斷完善和優化縣域民營經濟發展的軟硬環境，從根本上消除阻礙縣域民營經濟發展的體制性和政策性障礙，營造民營經濟做大做強的良好輿論氛圍、法治環境和服務生態。其次要進一步建立和完善適合縣域民營經濟發展的融資體系和信用體系，聚焦民營經濟發展過程中遇到的融資難融資貴等問題，支持建立以縣域民營企業為服務對象的中小金融機構特別是中小型專門銀行，建立健全企業信用體系，完善擔保和再擔保機構及機制。再次要積極引導和提高縣域民營企業的現代化管理水平，通過提高民企老闆的綜合素質、依靠科技進步做優企業、加快民企現代企業制度改造力度，來解決傳統的縣域民企管理體制和發展方式越來越不適應高質量發展要求的問題，推動縣域民企實現產權結構由單一化向股份化轉變、決策由老闆向職業經理人轉變、企業班子由家族化向專業化轉變、企業經營由粗放型向集約型轉變，切實增強縣域民企的活力和競爭力。
（五）實施改革賦能戰略，完善縣域集聚要素整合資源的體制機制。在完善擴大省直管縣試點體制的同時，進一步擴大縣域經濟社會管理權限。合理調整省、市、縣行政權限，實行簡政放權，把省、市可以下放的項目建設、資金使用等部分審批權限直接下放到縣一級，賦予縣級政府更大的經濟自主權和決策權。適當精簡申報、審批事項、程序和環節，對於一些項目，不論資金來源於哪一級，都應由縣級政府負責項目決策和實施，著力解決當前項目建設中不顧實際、搞一刀切，項目管理部門分割、資金分散等問題，不斷提高建設項目經濟效益和經濟帶動力。同時理順與省級垂直部門的管理，給予縣一級政府一定範圍的優惠政策制定權，從而進一步增強縣級黨委、政府對縣域經濟發展的調控能力。（執筆人：山西省政協原副主席、山西省城市經濟學會會長張璞）
審核：段利軍
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