空格
國務院新近頒發文件，授權和委託用地審批權從自然資源部下放到省一級政府，體現出建設用地管理權限的下放已邁出了重要一步。
也就是說，過去對建設用地實行了二十多年的國家計劃管理，現在可以通過試點，從剛性審批制度改為相對柔性的指導性管理制度。
這一變化的意義在於，省一級政府在促進經濟發展和調整年度用地供應計劃上有了更大的自主權，為地方通過建設用地資源的再配置，激活經濟發展，提供了重要的發展動力。
文件釋放出什麼信號？
關於文件的內容，我個人理解有以下幾個方面的重點。
一是國家用地規劃總的指導方針並沒有發生變化。例如，基本農田不能動，這是剛性約束。即使動用基本農田，也還要實現佔補平衡，佔多少補多少，但是限制佔用規模相應的審批權，從國務院有關部門下放到部分省一級進行試點，而不是全部省一級政府。
二是國家下達的一定時間內的建設用地總規劃也沒有變。也就是說，雖然審批權限下放給省一級政府，但是用地數量不能突破國家制定的用地規劃總目標，只是每年具體用地的審批，不用再到有關部門履行審批相關程序，而是省級地方政府可以自行決定。這是針對所有省一級人民政府的。
三是所選試點都是近些年經濟增長速度較快的地方，也是經濟發展具有活力的省。由於對地方政府的試點還是需要強化指導和監督，防止試點省市濫佔土地，試點期限僅為一年，並根據一年的試點效果來決定未來的試點期限和範圍是否要擴大。
下放審批權限是改革過去計劃經濟管理體制的大趨勢，所以自然資源部推進的這項改革，也符合國家在未來土地管理制度上要相應深化的改革內容之一。
雖然這次改革看起來步伐沒有那麼大，只是從審批權限方面有所突破，但這也說明穩步推進改革對當前經濟和社會發展具有重要的現實意義。特別是在地方政府對用地需求有急劇擴張的強烈動機的情況下，如何推進這項改革，從審批環節和試點兩個方面推進，還是有著充分的審慎態度。
首先選擇從審批環節上突破，就是將已經明確的用地規劃範圍之內的事情，下放到省一級政府，應該沒有太大的影響。但是在基本農田和耕地調整規模這兩個方面，只是在經濟發達地區試點，則說明要採取因地制宜、分類指導的策略，鼓勵優勢地區發展，釋放發展潛力，同時提供約束條件，先試點一年。
而對於試圖利用增加建設用地繼續發展房地產的一些省份和地區，可能還是要嚴格控制用地規模和強化管理程序，防止推動新一輪的房地產熱。
穩步推進用地審批制度改革，需要進一步提高認識的是，國家對基本農田保護和嚴格控制耕地佔用的基本方針不變；從粗放型城市化發展模式向集約型模式轉變的戰略目標不變；積極利用存量建設用地資源，更加有效利用土地資源帶動經濟增長的要求不變；注重產業發展，防止過度依賴房地產發展的政策導向不變。
這些政策信號在文件裡以不同的表達方式明確提出，說明總體上政策方針的基本思路是顯而易見的。
此時發佈這個文件說明這項政策的出臺已經醞釀一段時間了，而不是即興之作。同時也對後疫情時期如何推進經濟增長，帶動經濟社會全面發展，迅速恢復災後經濟，發揮經濟活躍地區的增長潛力等方面，釋放出重要的政策信號，中央有決心通過各項政策的實施，特別是對中國特色用地制度的政策變化，打出有效的組合拳。
不能過度理解
值得注意的是，對於這項政策的變化，不能給予過度理解。
有的文章將文件解讀為有利於未來發展幾千萬人的大城市，我從這項政策中看不出有任何這種徵兆。因為給經濟發達地區省市的政策措施，不等於一定是促進超大城市的發展，因為一些直轄市仍然面臨著如何疏解主城區城市功能的困擾。
對於經濟發達省份的城市群來說，更要注重的是如何實現不同規模城市的協調發展，按照市場化規律實現合理分工。對於經濟不發達地區，促進中心城市的發展和產業規模的擴大，也有示範性意義。
特別要說明的是，按照以往的土地指標供給，其實是最有利於各類中心城市發展的。因為幾乎所有省會城市都會通過自己的行政等級優勢來截留用地指標擴張中心城市規模。這種行政等級管理體制下的土地計劃指標的分配，在一定程度上是反市場運行的，實際上也導致高等級城市和一些號稱達到一定規模的省會城市，成為了土地粗放利用和以房地產發展為導向的典型。
而這次文件選擇的試點省份和城市，其中很大一部分產業空間並不在中心城市，而是在都市圈周邊的中小城市和特大鎮，無論是珠三角還是長三角，基本都是如此。因此把這次政策變化誤讀為支持所謂中心城市的發展，其實是忽視了中國城市發展在不同地區的不同模式，也忽視了中國要素集聚過程中的等級化城市管理的體制特點。
期待一小步後的一大步
雖然自然資源部推出了用地審批和管理權限下放的改革，是土地管理制度改革邁出的一小步，但是在地方發展實踐中，可能還是會利用這些權限下放相應進行更多的積極探索。
例如，省一級在不突破總體規劃和用地要求的基礎上，是否推進更多的改革？是否允許在集體建設用地上進行更多形式的探索改革？
中國四十年改革歷程中取得的最重要經驗，不都是上級政府出臺的各種宏觀經濟政策，其實在改革開放初期，大多成功經驗來自於地方的各類積極探索，有的探索甚至在最微觀的層面。
所以，中央有關部門提出的下放審批權限，是深化改革邁出的一個重要步伐。但是我們仍不能忽視如何給與更多的政策空間，即使不是涉及審批和管理權限的問題，或者是淡化審批和管理權限的問題，而且也不影響耕地保護和土地集約利用。各級基層政府在土地利用方面可能還會有更多的探索空間。
從實踐中可以看到，土地粗放利用最典型的案例肯定不是在最基層政府。反而是基層政府和一些村莊在土地利用上採取了最集約的模式。因為集體建設用地資源是極其有限的，大量集體建設用地是村民集體所有的，當資源有限且土地與自己權益有直接關係的時候，才最有可能實現土地集約利用。可以看到城市各類開發區和新區，實施的皆是豪華鋪張的用地模式。可是我們到珠三角和長三角工業最發達、最集中的鄉鎮和村莊，根本看不到豪華的廣場、寬闊的馬路和極為奢侈的生態空間。因為基層的土地是最稀缺的資源，還要貢獻出幾乎所有持續增長的公共收益，所以他們不可能實行土地粗放利用的模式。
而只有計劃下達的土地指標可以通過行政手段集中在某一個等級的城市空間內時，因為上級下達的土地指標來得太容易時，才有可能被粗放利用，這也是目前中國各類城市用地的一個重要規律。
中國人口有14億多，未來發展對建設用地的需求還在上升。但是建設用地空間分佈卻極不平衡。由於人口激增，城市發展的用地需求在不斷上升，未來隨著城市化水平的提高，大量農村人口還要進入城市，城市用地需求增加是一個不得不面對的現實問題。雖然農村常住人口占總人口比重不到40%，但是農村建設用地不僅沒有減少，而且在城市化水平大幅度提高的同時，農村建設用地佔用也在持續增加，從20年前的17萬平方公里增加到現在的19萬平方公里。兩邊佔地現象都十分突出，原因在於我們原有的土地管理模式出現了問題。
在強調耕地保護最嚴厲的時代，卻出現了土地粗放型的發展模式，也出現了農村人口大量流出的同時還在新增大量農村建設用地。不得不思考，土地問題到底出現在哪裡，難道我們不需要去面對剛性的土地佔用問題？不需要改革現有的土地管理體制問題？等等。
我們寄希望於這次土地審批和管理權限下放帶來的深化改革的一小步，引領著未來土地管理制度改革的一大步。畢竟疫情過後，需要迅速恢復經濟，需要利用城市化優勢重新解決增長潛力的問題，而其中土地管理制度改革可釋放的潛力和活力，仍是我們必須要面對的未來。
作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家
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