近日，國務院作出決定，將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權省級人民政府批准，試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省級人民政府批准。決定的發佈，正值新冠肺炎疫情在世界範圍內蔓延、我國戰“疫”進入決勝階段的關鍵時刻，但消息還是迅速佔據了各大媒體的重要位置，受到社會高度關注，足見這一改革的影響之大。為何要改？為何能改？改革前景如何？值得我們客觀理性地進行分析。
我國長期實行土地分級限額審批制度。針對地方化整為零批地造成建設用地失控、耕地大量減少的問題，1998年修訂土地管理法建立了土地用途管制制度，將農用地轉為建設用地等審批權限上收到國務院和省級政府，並強化了耕地佔補平衡和基本農田保護。這些措施起到了積極作用，但也降低了審批效率。從2008年底應對國際金融危機開始，土地審批制度改革就擺上了重要日程。起初，改革著眼點是推動“四萬億”基建項目落地，主要措施是關口前移、簡化報件和限時辦理。黨的十八大後，按照“放管服”和供給側結構性改革要求，土地審批改革力度加大，出臺了合併審批事項、減少前置審批、允許先行用地等措施，同時針對耕地佔補平衡困難，實行國家統籌、補改結合、算大賬、承諾制等。
隨著改革深化，用地難的局面初步改觀，但矛盾仍較突出，地方政府和企業反映審批效率的意見仍然不少。客觀而言，我國實行最嚴格的土地管理制度，建設用地規劃安排緊，永久基本農田和生態保護紅線空間佔比大，徵地安置補償社保要求高，難免影響用地審批效率。同時，土地多頭管理、多規重疊衝突、審批層級偏高等體制因素也不可忽視。近年來，資源環境保護日益嚴格，由於信息不對稱，一些機關工作人員面對壓力決策遲疑，反覆要求地方和企業補正材料，無形中拉長了審批時間。這種情況與應對經濟下行的要求不相適應。從去年開始，國家相繼打出了系列改革“組合拳”。8月，修改土地管理法規定，按照是否佔用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。9月，自然資源部提出以“多規合一”為基礎，推進規劃用地“多審合一、多證合一”。今年2月，自然資源部報國務院同意，明確不再採取因素法分解土地計劃指標，實行土地要素支撐跟著項目走。這次，國務院決定賦予省級政府更大用地自主權；同時，配合決定實施，自然資源部通知要求，對應國務院授權和委託的用地審批權，將部的用地預審權同步下放省級自然資源主管部門；將先行用地批准權委託給試點省份省級自然資源主管部門。至此，改革走出了最具實質意義的一步。
值得注意的是，國務院決定在下放審批權的同時也強調嚴格保護耕地、節約集約用地，土地嚴管並未“放鬆”。但改革敢於大幅“放權”，從根本上說，還是得益於多年來堅持制度創新和加強能力建設，夯實了改革基礎。突出體現在：機構改革統一國土空間用途管制和生態保護修復，形成了監管合力；推進“多規合一”，形成了有效的空間規劃編制和傳導機制；加強科技創新特別是信息化建設，提升了國土空間監測監管能力；嚴格土地執法督察，樹立了管理權威。可以說，改革的信心和底氣正是源於制度的不斷完善。
習近平總書記指出，要加快改革土地管理制度，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責。這為進一步深化改革指明瞭方向。我們注意到，這次改革採取了差別化政策，8個省級政府被授權或被委託行使國務院的所有建設用地審批權，其餘省級政府被授權行使除永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批權。考慮到交通等線性工程大多要佔用基本農田，因此改革賦權最大的是8個試點省份，包括4個直轄市和珠三角、長三角4個省；其次是國務院批准規劃的城市，其批次用地一般不佔永久基本農田。它們都是我國發展程度最高、也是開發強度最大的地區，由其先行先試既可以促進經濟發展，又有利於深化探索示範。但改革不會就此停步，我們有理由相信，隨著自然資源治理體系和治理能力不斷提升，土地審批權全面下放省級政府應該為時不遠。
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