董一凡：欧盟预算之争：“钱袋子”难以支撑雄心
作者：董一凡，中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员
来源：《世界知识》2020年第6期；世界知识
2月20～21日，欧盟召开特别峰会，主要讨论2021～2027年欧盟预算问题，各方未能达成共识。这是英国脱欧后首次举行欧盟峰会。自从欧盟设立自己的财政预算以来，成员国围绕其的争吵就从未停止，此次峰会延续了预算难以顺利通过的“惯例”，也给新换血后欧盟机构战略愿景的落实打上了一个问号。
2020年2月21日，欧盟委员会主席冯德莱恩(左)和欧洲理事会主席米歇尔在特别峰会结束后出席记者会。
“节俭之友”与“凝聚力之友”
自欧洲一体化进程启动后，欧盟及其前身欧共体就开始了集中成员国部分财政资源以支持超国家层面经济、社会等合作项目的实践。在煤钢共同体阶段，共同体高级机构（欧盟委员会前身）从成员国煤钢税款中抽取不超过1%用于煤钢工人补助以及共同体行政运转费用等。1957年《罗马条约》签署后，欧共体从各国获得一定财政摊款作为预算。20世纪60年代，欧共体开始探索建立自己的独立预算。1970年成员国签署《卢森堡条约》，决定自1971年起把由进口关税、糖税和成员国增值税取得的提成作为共同体预算的“自有财源”，取代成员国摊款的做法。20世纪七、八十年代，随着欧共体职能的扩展和成员国规模的扩大，各国间围绕预算的矛盾亦开始浮现。当时预算须每年进行审议，在1988年前曾出现4次预算危机。1987年，欧共体提出了“德洛尔计划”，提出在传统财源外扩展新的财源，其规模根据欧盟国民生产总值（GNP），2002年后改为以国民总收入（GNI）为标准，并决定于1988年引入多年期预算框架制度，即当前欧盟多年期预算的前身。1988年，《1988～1992年财政框架》通过，标志着多年期预算制度的首次实施。1992年12月，爱丁堡峰会决定将多年期框架从五年延伸到七年，2014～2020年间欧盟预算总额已经达到9599.8亿欧元。在运行流程上，欧盟多年期预算一般由行政机构欧盟委员会拟定，代表成员国立场的欧洲理事会和代表民意的欧洲议会分别提出修改意见并决定是否批准。
长期以来，由于经济结构和发展水平存在差异，各国在欧盟预算中获益程度不一，对资金的分配亦存在较大分歧，因而预算决议“难产”是常态。本次欧盟峰会是英国正式脱欧后首次商讨多年期预算问题的峰会，长期作为净出资国英国的离去使新预算资金池缩减600～750亿欧元。为维持欧盟既有政策规划有效推进，净出资国负担将增加，而净获益国获得的补贴也将减少，这就使传统预算分歧被进一步放大。
在欧盟预算的“蛋糕”应该做到多大这个问题上，成员国可以分为两大阵营：荷兰、奥地利、瑞典和丹麦四个净出资国组成了“节俭之友”，主张将预算总额控制在欧盟27国GNI的1%以下，约1.02万亿欧元；葡萄牙和波兰则领导17个南欧和中东欧国家组成“凝聚力之友”集团，要求欧盟财政规模保证促进落后地区和国家发展的“团结基金”不被削减。事实上，欧盟委员会提出的新预算草案达到了GNI的1.113%，比“节俭之友”设定的门槛高出1154亿欧元。欧洲理事会主席米歇尔为在各国之间寻求妥协，在新修改的方案中将总额削减至1.074%，依然无法令各方满意。依照欧委会的估算，“节俭之友”在新预算中每年将多负担42亿欧元，相当于欧盟各国新增负担的18.4%，这对于这些长期以来主张财政紧缩、国内对“补贴穷国”反对情绪高涨的国家来说无疑难以接受。
本次欧委会提出的新欧盟预算不仅支持农业补贴、地区发展、单一市场、价值观、环保等传统议程，还要在科研投资、对外援助、数字化等领域进行投入，以提升欧盟实力和影响力，挖掘新发展动力。“节俭之友”集团对农业部门的依赖程度较低，主张将资金向抗击气候变化、边境管理、数字化等新领域倾斜。“凝聚力之友”国家的基础设施建设对“团结基金”依赖较大，2015～2017年葡萄牙、克罗地亚、立陶宛和波兰公共投资中“团结基金”分别占84.2%、79.6%、74.4%和61.2%，且这些国家和法国的农业部门还高度依赖共同农业政策资金，因而反对新一期预算削减这两部分支出。在米歇尔修改后的方案中，这两项资金分别比2014～2020年预算缩减14%和12%，比重上从预算总额的69.4%降至59.6%。同时，米歇尔在欧委会版本方案基础上缩减支出时，为了照顾“凝聚力之友”和法国，“团结基金”和共同农业政策资金不减反增，而在太空计划、防务合作、非洲反恐行动等方面勒紧裤带，支持欧盟科研的“欧洲地平线”以及“数字欧洲”预算也进行了一定缩减。
这些纷争的背后是各成员国“本国优先”思潮抬头给欧盟层面带来的难以调和矛盾。近年来，欧盟不但未能从欧债危机中恢复元气，还面临难民危机、外部安全环境恶化等一系列挑战，经济低迷与社会政治不满交织发酵。各国民粹主义“本国优先”思潮涌起，无论是民粹政党还是传统政党执政都面临在欧盟层面“最大化”本国利益的强大压力。这种压力致使各国都难以在超国家层面做出过大让步。
预算分配倾向于抹平分歧
当前，面临内外挑战叠加及发展模式可持续性下降、发展动力不足的困局，欧盟谋求增强实力、巩固团结、重塑内外影响力的意愿强烈。欧盟委员会主席冯德莱恩宣称要构建“地缘政治委员会”，让欧盟拾起“实力的话语”，要在气候变化、数字产业、创新、共同防务、边界安全乃至欧元区金融稳定机制上加大财政投入，提振欧盟软硬实力和国际影响力。她上任后，亦马不停蹄地提出“欧洲绿色协定”“欧洲可持续投资计划”“欧洲气候法”“对非洲战略框架”等，然而多年期预算的捉襟见肘使欧盟遭遇“骨感现实”。
从目前米歇尔和欧委会的协商思路看，首要目标仍是拉住两派阵营达成协议，很可能将延续压缩总规模、保障农业和区域发展并在新领域“节流”的思路，令欧委会战略愿景的落实前景更为渺茫。比如欧委会宣称未来欧盟预算的25%将用于气候变化，这一数字实际是将农业、区域发展以及创新中与绿色环保相关的支持资金“打包”组成，真正向能源转型、新产业扶持的新增投入则相当有限，其中缓解气候变化能源转型带来经济社会冲击的“公正转型基金”仅为75亿欧元。安全防务预算仅143亿欧元，远不足以支撑欧盟建设欧洲自主防务进而谋求“欧洲主权”“战略自主”的目标。显然，在抹平当前利益分歧和投资欧洲未来之间，欧盟预算分配倾向于前者。
由于无预算协议将造成各方“共输”局面，同时下半年担任欧盟轮值主席国的德国若要推动其看重的战略议程也可能拿出更多领导力甚至提供更多公共产品，欧盟国家还是能最终就预算问题达成共识。欧盟也在寻求通过征收塑料制品特别税和在欧盟“碳排放交易体系”抽成来开源，以推进各国就预算问题达成协议。但一份“囊中羞涩”的预算案几成定数，将是横在欧盟实现宏图道路上的重大挑战。
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