城市群發展專題報告：城市群，高質量發展的新增長極

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1 內外擠壓下，城市集聚發展成為必然

城市群將成為引領高質量發展的重要增長極，政策方向由總量性刺激 向釋放結構性潛力轉變。過去 20 年中，中國依靠快速工業化與城鎮 化實現了綜合國力的飛速發展，GDP 總量穩居世界第二位。但發展過 程中也暴露了許多結構性問題。內部來看，我國工業化率在 2012 年 已經觸頂，城鎮化進程雖然仍有較大空間，但受城市治理水平約束存 在放緩趨勢。總體上，人口老齡化加速與宏觀槓桿率的過快上漲制約 了總量性政策的有效性，大規模總量性刺激政策已經不再適合我國國 情，未來需要提升經濟增長效率來實現高質量發展，而城市群作為提 升產出效率的最重要主體，是城鎮化下半場的必然選擇。

外部來看，隨著全球分工分配網絡穩定性減弱，全球貿易增速放緩， 民粹主義呼聲漸高，外需已經不足以支撐我國龐大經濟體量的中長期 穩定增長。建設人口與產業佈局更加合理、經濟產出更加高效的城市 群成為擴大內需的重要抓手。同時，本次新冠疫情衝擊讓我們看到了 我國城市發展的不足與機遇：一方面，城市綜合治理水平，公共衛生 服務體系仍有待完善；另一方面，“線上經濟”等新經濟模式崛起並 快速普及，“智慧城市”建設初具雛形，城市群之間的協同發展步入 快車道。

人口與產業向城市聚集是人類發展的必然趨勢。聚集產生協同效應與 規模效應，城市的土地使用效率以及投資回報更高，內在需求的擴大 也必然催生新老基建的加速建設需求。國家層面來看，基建重心也將 隨著城鎮化進程不斷調整，由前一階段的向三四線城市傾斜轉變為向 城市群、城市群集中，成為形成有效投資，落實積極財政的關鍵。新 的發展階段下，傳統基建作為穩增長的有力抓手將繼續支撐逆週期調 節的政策效力，而新基建作為經濟結構的調整方向也將持續發力，助 力新舊動能的順暢轉換。

1.1 內部結構性矛盾凸顯，增長效率亟待提升

老齡化加速，社會活力快速下滑。2019 年中國 65 歲以上人口數量為 1.76 億，同比增長 0.7%，65 歲及以上人口占比達 12.6%，老齡化程 度進一步加深。縱向來看，隨著 1998 年以來出生人口比重持續下降， 過去十年中國老齡化人口占比年均增長率達 3.94%，顯著高於 1991-2000 年的 2.29%與 2001-2010 的 2.43%，我國老齡化速度明顯加 快。橫向來看，我國 2000 年進入老齡化社會，預計到 2030 年將進入 超級老齡化社會（老年人口占比超過 20%），期間共計 30 年，明顯 快於德國的 60 年（1950-2010）、英國的 75 年（1950-2025）、美國 的 85 年（ 1950-2035）。此外，中國老年人口高齡化趨勢也不容忽視， 據中國產業信息網預測，2010年老年人平均壽命為75.01歲，預計2050 年平均壽命將接近 80 歲,高齡人口占全國總人口的比例逐步增大並且 增速也在不斷加快。而與老齡化加速相伴隨的則是撫養負擔不斷加重， 社會活力快速下滑，經濟增速相應走低。

老齡化致使勞動力供給減少、儲蓄率降低、財政負擔加大。隨著中國人口老齡化程度不斷加深，我國適齡勞動力供給減少，總產出走低。 同時，勞動供求關係不均衡提高了我國的勞動力成本，勞動密集型產 業失去價格競爭優勢，並開始向東南亞轉移。此外，由於消費支出在 老年人收入的佔比高於勞動適齡人口，因此人口老齡化也將抑制儲蓄 與投資，進一步制約經濟的發展。過去 10 年，我國儲蓄率由 2010 年 51.79%的高點下降至 2018 年的 44.91%。據 IMF 預測，到 2023 年我 國儲蓄率會進一步下降至 45.29%。最後，老齡化也將加大社會財政負 擔，2013 年全國公共財政支出中老年福利支出規模為 112 億元，到 2017 年該支出的規模已上升至 246 億元，2018 年養老保險資金在社 保體系中佔比達到了 70%。養老金費用，社會保險費用和社會服務費 用的上升加重了政府的財政負擔，加劇了社保收支的矛盾。

中國槓桿率增長速度較快，繼續依靠債務擴張已經沒有空間。2008 年全球金融危機以來，在 4 萬億經濟刺激政策的主導之下，我國社會 融資規模劇增，總體債務規模不斷積累，宏觀槓桿率快速走高。2019 年四季度我國實體經濟部門槓桿率為 245.4%，較 2008 年末大幅增加 104.2%，擴張速度遠高於全球各國的同期水平。從各經濟部門結構來 看，我國宏觀槓桿率結構性問題明顯，非金融企業部門槓桿率及居民 部門槓桿率增長過快是宏觀槓桿率快速走高的主因。2008-2019 年我 國非金融部門槓桿率增加 56.1%，其中 2018 年我國非金融企業部門槓 杆率為 149.1%，顯著高於美國 74.4%、歐元區 107.1%、日本 101.4% 和印度 44.8%的同期水平。居民部門槓桿率也在過去 10 年中由 17.9% 大幅攀升至 55.8%。未來在債務問題的約束下，依靠大規模的債務擴 張來刺激經濟的路徑空間已經明顯縮小，經濟增長需要尋找新動能。

從去槓桿到穩槓桿再到加槓桿，政策騰挪空間狹小，需要更加倚重經 濟增長效率。宏觀槓桿率的過快增長與不合理的結構增加了系統性風 險，2016 年國際評級機構標普稱中國債務佔 GDP 比重高達 232%，系 統性風險凸顯。為了防止風險進一步加劇，2016 年以來國家逐步推行 “三去一降一補”的供給側結構性的改革。2018 年我國社會融資總量 餘額從 13.4%降至 9.9%，總體負債水平趨於穩定。雖然去槓桿初見成 效，但在政策實施過程中也引發了一些新的問題，如企業債務違約、 P2P 暴雷、包商銀行事件等。融資增速回落的同時也助推了經濟與通 脹的下行，從而拖累企業的利潤增速。受此影響，2018 年以來政策從 “降槓桿”轉向到“穩槓桿”，再到 2019 年重新“加槓桿”，可以 看出政策騰挪空間已經十分狹小，經濟增長效率提升迫在眉睫。

城市病治理問題任重道遠。城市規模的快速擴大導致許多大城市出現 “大城市病”，如交通擁堵、住房緊張、空氣質量下降、生活環境惡 化等。自身稟賦受限及大城市“虹吸效應”導致中小城鎮產生無法達 到規模經濟。一方面由於小城鎮基礎設施配套水平不高，產業基礎薄 弱，對資源與投資的吸引力較弱。另一方面，由於大城市 “虹吸效 應”，小城鎮與中心城市在資源上難以協同，進一步制約小城鎮發展。 整體來看，城鄉之間、中心城市與周圍城市之間以及大中小城市之間 存在發展資源錯配、要素流動受限的困境，這種畸形的發展趨勢嚴重 影響了城市的健康發展與競爭力的提升。

傳統制造業競爭優勢減小，新舊動能轉換亟待實現。2001 年中國加入 WTO 後，得益於國內生產要素成本低、勞動力豐富等優勢，中國以 勞動密集型產品製造環節融入全球分工網絡，形成發達國家消費，中 國及東南亞各國製造，欠發達國家提供原材料的全球分工網絡。然而 隨著中國經濟體量擴大、人口紅利削弱及勞動要素成本攀升，國內以 傳統產業為主體的產業優勢逐步減弱，傳統動能面臨挑戰。2016 年政府工作報告再一次 將新舊動能轉換作為重點議題，指出中國面臨經濟增速換擋、結構調 整陣痛、經濟下行壓力增大等一系列問題。2018 年 1 月，國務院批覆 《山東新舊動能轉換綜合試驗區建設總體方案》，山東成為中國第一 個以新舊動能轉換為主題的區域發展戰略綜合試驗區。方案提出，到 2022 年基本形成新動能主導經濟發展的新格局，到 2028 年基本完成 這一輪新舊動能轉換。當前我國仍然面臨傳統動能日漸乏力，新動能 不足以支撐經濟的問題，需要加大培育與支撐力度。

以“三新產業”為代表的新動能尚未成為經濟增長的主導力量，整體 轉換進程緩慢。根據《新產業新業態新商業模式統計分類(2018)》數 據，2017 年-2018 年中國經濟中以“三新產業”為代表的新經濟、新 動能佔 GDP 的比重分別為 15.7%、16.1%，與 30%的理想狀態還有 相當差距。此外，中國不同地區新經濟、新動能佔 GDP 比重存在較 大差距，中西部地區和東北地區新經濟、新動能佔 GDP 比重顯著低 於全國水平，而北京、深圳、杭州、上海等地區新動能佔比則高於 30%。 區域間的要素稟賦、制度條件以及營商環境差異導致新舊動能轉換的 整體進程較為緩慢。

1.2 外部環境日益嚴峻，外需下滑風險加大

2008 年金融危機後，世界貿易增速急劇下降，外需動能逐漸減弱。2011 年後，世界貿易佔 GDP 的比重開始見頂回落。 自 2012 年起連續五年， 世界貿易增速均低於同期世界 GDP 增速。在缺乏重要科技創新與主 要經濟體經濟增長乏力的背景下，各國之間的利益衝突逐漸升溫，外 部環境的不確定性增加。主要表現在兩方面，一是逆全球化思潮湧動， 先後引發英國脫歐、中美貿易摩擦、OPEC 減產協議崩潰等事件，造 成外匯、原油、股市市場的大幅波動。二是各國貧富分化加劇，社會 階層更加割裂，民粹主義呼聲變高，造成政治方向兩極分化，為經濟 的復甦與繁榮蒙上了一層陰影。以美國為例，大選期間，代表美國民 粹主義的桑德斯的選票過高加劇了美股的震盪。這兩方面不確定性將 對中國的外需造成中長期的衝擊。

中美關係摩擦進一步加大了外需下降風險。作為全球經濟體量前兩位 的大國，中美貿易摩擦造成了全世界範圍內供應鏈體系以及企業發展 預期的混亂，進一步使得全球經濟增長受阻。儘管飽受貿易摩擦的負 面衝擊，2018 年中國對美國出口額仍佔出口總額的 19%，遠超其他發 達國家。中國是全球的生產製造引擎，而美國是全球最重要的最終消 費國，兩者真正意義上的“脫鉤”難以實現。美國將中國定位為戰略 遏制對象，中美之間持續的關稅摩擦僅是美方遏制中國崛起的手段之 一，未來中美之間的摩擦可能將向科技戰、金融戰等其他領域蔓延， 中美貿易摩擦長期化、複雜化的趨勢也為外需帶來了不確定性。

1.3 疫情衝擊下中國城市發展危機並存

疫情對經濟衝擊明顯，為城市平穩運行帶來挑戰。疫情衝擊下，各地 生產要素流通受阻，經濟供需兩端均受影響。從供給端看，工業和服 務業增速驟降，1-2 月規模以上工業增加值同比增速下滑至-13.5%， 創歷史新低；全國服務業生產指數同比增速為-13%。從需求端看，投 資、消費和出口需求齊降，2020 年 1-2 月全國固定資產投資同比增速 跌至-24.5%，其中製造業、基建及房地產同比增速分別下滑至-31.5%、 -30.3 和-16.3%。社零總額同比增速跌至-20.5%，耐用消費、地產消費 均處低迷。出口、進口同比增速分別為-17.2%、 -4.0%，內外需求承壓。 其中傳統服務型產業受影響明顯，餐飲住宿、旅遊、交運、娛樂等行 業需求大幅下滑，部分企業陷入經營困境。整體來看，疫情嚴重影響 經濟正常運行，給城市平穩發展帶來挑戰。

疫情暴露城市治理短板，治理現代化任重道遠。此次抗擊疫情過程中, 我國城市治理體系和治理能力體現出多方面的管理優勢和建設成果， 同時也暴露出諸多短板和不足。主要集中在以下幾個方面：

一是存在重經濟發展輕公共服務的問題，公共衛生領域短板明顯。具 體體現為：①投入不足。2018 年我國公共衛生領域財政投入僅佔 GDP 的 1.7%，相比西方發達國家及部分發展中國家存在差距。投入不足直 接導致公共衛生體系軟硬件建設水平較低，公共衛生人才隊伍流失嚴 重，最終影響重大突發性公共衛生事件的應對效率。②響應不足。在 疫情發生初期，國內相關部門報告不夠及時有度，初期科學防控預案 缺乏，增加了後續疫情防控的難度。在疫情發展過程中，啟動集中收 治、分區診療的應急措施以及有效切斷傳播途徑的舉措也有待完善。 ③資源不足。疫情激化了醫療資源供需的矛盾，給早期的醫治工作造 成極大壓力。從醫護人員資源看，我國每千人口擁有醫生數和護士數 分別為 1.8 人和 2.9 人，相比美日歐等國，我國醫護人員資源較為緊張。從場地設施看，我國每千人口擁有普通病床數為 3.8 張，每十萬 人口擁有 ICU 病床數為 4.8 張，均與西方發達國家存在較大差距。位 於疫情中心的武漢市僅有兩家專門性傳染病醫院，床位數共計 900 餘 張，而武漢市戶籍及常住人口約有 1400 萬，每萬人口擁有的傳染病 病床數僅為 0.64 張，遠低於我國傳染病醫院床位數按城市非農業人口 1.2~1.5 床/萬人設置的標準。從應急醫療資源儲備看，部分高端醫療 設備存在供給短缺且自給能力不足的問題，如 CMO（人工心肺機） 等相關高端醫療設備在此次疫情中嚴重短缺，只能通過國外進口補充。

二是存在重形式輕實質的問題，城市治理有效性不足。①疫情考驗下 的智慧城市表現欠佳。從 2012 年住建部公佈第一批國家智慧城市試 點算起，我國智慧城市建設已有八年時間。此次抗擊疫情中，“智慧 城市”在信息公開、媒體傳播、社區防護、感染人群追蹤等方面發揮 了積極作用。但與數千億建設投入不相匹配的是，智慧城市在應急過 程中表現不及預期，存在如網上政務系統崩潰停擺，業務辦理不便； 體溫上報、疫情線索申報、文件簽字仍採取線下填寫，基層工作壓力 驟增；部分地區應急物資收發分配依賴人工處理，效率低下等現象。 ②疫情考驗下的聯防聯控機制暴露諸多問題。早於 2013 年 4 月，為 應對 H7N9 禽流感疫情，滬蘇浙皖便建立疫情區域聯防聯控機制，在 聯防聯控上已積累一定經驗。但此次疫情影響程度遠超預期，長三角 三省一市雖及時建立疫情聯防聯控工作機制，但實施過程中各自為戰、 信息孤島等現象頻發，聯防聯控機制未達預期效果，增加了疫情防治 的成本和難度。整體來看，智慧城市建設仍有諸多需要完善的方面。

疫情催化新經濟崛起，“線上經濟”加速普及。

疫情推動城市治理體系轉型。此次疫情引發了社會關於城市發展和治 理的思考，客觀上推動了城市治理體系轉型，具體體現在以下兩個方 面：①城市外部治理上，由大城市化向城市群協同發展轉變。此次疫 情讓人們深刻意識到空間集聚帶來巨大效益的同時也帶來巨大風險。 武漢市人口密度高、交通功能集中成為了此次疫情快速擴散的重要因 素；此外，湖北省資源失衡，武漢市資源集中的格局則加劇了湖北其 它市縣的抗疫壓力。未來城市發展方向將著眼於突破功能集中的單中 心空間形態，形成功能優化佈局的多中心空間格局，在滿足生產要素 向城市群和中心城市集聚的同時，有效規劃城市群和中心城市、大城 市空間結構。②城市內部治理上，由單一方式向多元方式轉型。在疫 情考驗之下，城市建設滯後於經濟發展、城市管理滯後於城市建設的 短板凸顯，城市管理方式依賴線下、管理主體依賴官方的模式亟需轉 變。未來城市發展將更多依仗互聯網、大數據等信息技術，有望形成 線上與線下、官方機構與非官方組織融合互補的新型治理模式。

2 城市群將成為引領高質量發展的新增長極

2.1 人口向城市群聚集是歷史的必然趨勢

世界主要國家城鎮化進程中，人口和產業向大城市集聚是歷史趨勢。 2016 年聯合國發佈的《世界城市狀況報告》指出，目前排名前 600 位 的主要城市中居住著五分之一的世界人口，對全球 GDP 的貢獻高達 60％。1980-2015 年全球 1000 萬人以上城市個數從 5 個增至 28 個， 佔全球人口比重從 1.9%升至 6.4%，上升 4.5%，95％的人口會出於經 濟原因或者追求更好的生活而進入城鎮地區。人口湧入大城市在城鎮 化快速推進的國家表現尤為明顯，1950 年後，日本東京城市群與韓國 首爾城市群發展相繼起步，大量人口開始向城市移動。人口膨脹加上 缺乏有效規劃，大城市普遍出現了交通擁堵、環境惡化的現象，促使 居民向郊區遷移，城市邊界不斷擴展，與周邊中小城市的聯繫加強， 催生了城市群的形成與發展。

城市群是更高級的城市組織形態。中心城市與周邊城市聯合發展，產 生集聚效應，實現區域內資源的合理配置和要素的自由流動，促進區 域整體一體化進程，帶動區域整體發展。世界發達國家城市群的發展 證明，城市群作為高級的空間組織形態，逐漸成為區域經濟中心和推 動全國經濟增長的重要力量。

中國城鎮化快速推進過程中，人口與資源同樣向大城市聚集。改革開 放以來，中國工業化與城市化進程突飛猛進，城鎮化率從 1978 年的 17.92%上升至 2019 年的 60.60%，城鎮人口從 1.7 億增加至 2016 年的 7.7 億。在城鎮化快速推進的過程中，更多的醫療、教育、基礎設施 等公共資源優勢向大城市聚集，在這些大城市內部又主要集中佈局於 中心城區，以上海市為例，2016 年上海全市共有 38 家三級甲等綜合 醫院或專科醫院，其中 33 家分佈在中心城區，僅有 5 家位於郊區； 同樣，上海市 58 所市重點中學有 34 所位於中心城區，佔 58.62%，101 所市重點小學有 36 所位於中心城區，而遠郊區只有 20 所。更好的 教育、醫療等公共服務資源吸引了更多人湧向城市，城市群的發展日 益壯大。

我國目前認定 34 個城市群，十三五規劃中認定 19 個城市群。我國的 城鎮化戰略中，城市群與城市群本質上均指城市聚集的更高空間組織 形態，國家發改委 2019 年 2 月發佈的《關於培育發展現代化城市群 的指導意見》明確指出，城市群是城市群內部以超大特大城市或輻射 帶動力強的大城市為中心的、以 1 小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空 間形態。2018 年《中國城市群發展報告 2018》中識別的城市群有 34 個。我國十三五規劃城市群共 19 個，分別為長三角城市群、珠三角 城市群、京津冀城市群、成渝城市群、中原城市群、關中平原城市群、 滇中城市群、黔中城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西 岸城市群、哈長城市群、寧夏沿黃城市群、山西中部城市群、北部灣 城市群、長江中游城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、蘭西 城市群。目前全球範圍內普遍認同的世界級城市群有六個：美國東北 部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、 英倫城市群、歐洲西北部城市群、長江三角洲城市群。從世界範圍來看，大型城市群或城市群的出現對促進產業合理佈局，資源有效分配 與利用均起到了積極的作用。

2.2 突破城市規模經濟限制

城市群化是中國城鎮化的新階段。長期以來，我國存在特大超大城市 規模不經濟，中小城市無法達到規模經濟的問題，城市規模並非越大 越好，我國 300 萬人口是分水嶺。我國的城市化建設存在著體制機制 的門檻和障礙，形成了特大超大城市的城市病難以消除、中小城市發 展動力不足的局面。近期發佈的《2019 新型城鎮化建設重點任務》指 出，100 萬—300 萬人口城市全面取消落戶限制，300 萬—500 萬大城 市放開放寬落戶條件，全面取消重點人群落戶限制。表明我國城鎮化思路是 300 萬人口以下城市重點發展，300 萬以上優化調整。城市群 戰略有利於突破城市的規模經濟限制，從居民端來看，提升整體區域 內居民人均 GDP，提供更加便利的公共設施；從企業端出發，降低生 產成本，提升生產效率和市場容量；從城市端出發，一方面幫助特大 超大城市緩解人口和公共資源的壓力，提升資源配置效率。另一方面 幫助周邊中小城市完成產業承接轉移，激發經濟活力。目前，與國際 成熟城市群相比，中國城市群發展水平依然偏低。核心區域人口密度 過高，但整體人口密度仍然偏低，上海城市圈的人口密度 4157 人每 平方公里，僅為東京城市群的一半，地均 GDP 產出最高的深圳城市 群為每平方千米 1.7 億元，遠低於大倫敦區的 14.8 億元和東京城市群 的 6.6 億元，未來提升空間仍然較大。

2.3 以點帶面，區域協同發展

城市群戰略將有利於解決城際協同不佳，各自為戰的不良競爭格局，打破行政壁壘，促進要素自由流動。由於行政區劃的限制，長期以來， 我國城市之間存在著各自為戰的競爭格局，大城市集聚大量的資本與 廉價勞動力，對周圍城市產生虹吸效應，周邊中小城市出現人口外流， 產業空心化的趨勢。在此背景下，城市群戰略將推進城市單打獨鬥到 區域協調發展，摒棄金字塔式的逐級強制化管制，轉變為給市場更多 空間，形成多元要素共建、共享、共贏的命運共同體框架，由中心城 市帶動周邊城市協同發展。推進區域內基礎設施一體化、建設統一市 場、共建共享公共服務平臺、共保共治生態環境、強化城市間產業分 工協作、城鄉融合發展。進一步打破區域內行政壁壘，促進要素的自 由流動。目前，超過 85%的城市群中心城市與外圍城市每天人口流動 規模不及 8 萬人次。深圳最高，約為 12 萬人次，遠低於東京城市群 內的約 86 萬人次。資本流動方面，71%的城市群內中心城市與外圍城 市互相投資規模不足 50 億元。上海最高，為 399 億元，最低的呼和 浩特僅為 3 億元。70%區域內城市互相投資佔中心城市企業全國投資 的比例不足 15%。

2.4 我國四大重點城市群演進

城市群發展是從點軸驅動到網絡驅動，從極化期到擴散期，從中心到 外圍，不斷提升城鎮發展規模，地域擴展趨於一體化。珠江三角洲城 市群是亞太地區最具活力的經濟區之一，是有全球影響力的先進製造 業基地和現代服務業基地，南方地區對外開放的門戶,輻射帶動華南、 華中和西南發展的龍頭。1994 年，《珠江三角洲經濟區城市群規劃》 第一次提出“珠三角城市群”概念，建立“多核心結構”城市群目標 和中東西“三大都市區”結構；到 2004 年，《珠江三角洲城鎮群協 調發展規劃》，將區域中心調整為兩主一副，提出“一脊三帶五軸” 區域空間結構；到 2008 年，《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》 提出三大城市群的多元化發展策略，為珠三角區域一體化提速提供了 基礎性條件並上升為國家戰略。到 2015 年，《珠江三角洲全域空間 規劃》，統籌生產、生活、生態發展，落實國家戰略部署，充分銜接 新型城鎮化規劃。從第一次提出珠江三角城市群，這四次重要規劃， 打破行政界線構建區域，逐漸從碎化的區域到聚集城市群再到空間聯 動。

長三角城市群是"一帶一路"與長江經濟帶的重要交匯地帶，在中國國 家現代化建設大局和全方位開放格局中具有重要的戰略地位。2008 年，以《國務院關於進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會 發展的指導意見》提出長三角地區經濟社會發展中長期目標開始；到 2010 年，《長江三角洲地區區域規劃》提出世界級城市群戰略定位和 “一核九帶”的區域空間佈局。到 2016 年，《長江三角洲城市群發 展規劃》構建“一核五圈四帶”網絡化空間格局。上海的中心地位經 歷確立到消失再到確立的過程，整個三角洲城市群也歷經從停滯到再 發展的過程，長三角地域擴張逐漸趨於一體化，城市群產業協同效應 也在穩步推進。

京津冀城市群是中國北方經濟的重要核心區，其定位是“以首都為核 心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經 濟增長新引擎、生態修復環境改善示範區”。2015 年，《京津冀協同 發展規劃綱要》，強調有序疏解北京非首都功能，提出了“一核雙城 三軸四區多節點”的空間結構。之後幾年，分別在產業轉移對接企業 稅收收入、環保合作、司法服務和保障、民政事業協同發展和人才一 體化發展等作出具體規範。不斷優化城市空間佈局，完善城市治理體 系，改善城市生態環境，提升人民生活質量和城市競爭力。

作為中西部經濟文化最發達的區域，成渝城市群也是中國重要的城市 群和城市群經濟區之一，是不同規模等級的城市集合體。2011 年，《成 渝經濟區區域規劃》明確規定把成渝經濟區建設成為西部地區重要的 經濟中心、深化內陸開放的試驗區、統籌城鄉發展的示範區和長江上 遊生態安全的保障區。2016 年，《成渝城市群發展規劃》推進西部大 開發和長江經濟帶建設等戰略互動，釋放中西部地區巨大內需潛力。 從區域規劃到城市群發展規劃，從地理空間走向經濟空間，形成開放 式發展格局和城鎮功能佈局體系。

3 城市群建設，新老基建為先

3.1 城市群發展需要新老基建的加速建設

人口與產業向城市聚集是必然規律，需要推動城市群內的新老基建加 快建設。政策支持層面來講，作為逆週期調節的重要工具，基建投資 一直是穩增長的重要抓手，特別是 2020 年，作為實現兩個重要目標 的關鍵之年疊加疫情對經濟的巨大沖擊，基建投資將再次發揮經濟增 長壓艙石的重要作用。2019 年 12 月中央經濟工作會議提出，加大戰 略性、網絡型基礎設施建設，穩步推進通信網絡建設，加快自然災害 防治重大工程實施，加強市政管網、城市停車場、冷鏈物流以及農村 公路、信息、水利等項目建設。疫情全面爆發前，國家發改委新聞發 言人就在 1 月 19 日在新聞發佈會上表示，2020 年將進一步發揮中央 預算內投資引導帶動作用，集中力量加大對重大戰略和重大工程的投 入力度。在具體領域上，加大對重點城市群、城市群城際鐵路、市域 （郊）鐵路和高等級公路規劃建設，加大對重大水利工程以及城鎮老 舊小區和配套基礎設施改造等建設。疫情爆發後，多次政治局會議提 到要擴大內需，啟動新一輪基建，加快地方政府專項債的發行和使用， 加緊做好重點項目前期準備和建設工作。政策基調前後一致，基建是 確定性最強，力度最大的政策發力方向。

我國重點城市群仍有較大拓展空間，經濟密度仍低。儘管我國城市群地理面積較大、人口總數較多，但實際中心城區占城市群整體面積並 不高，人口密度與國外一流城市群差距也較大。以經濟發展水平較高 的長三角城市群為例，在能反映經濟效率和經濟效益的各項指標上， 如人均 GDP 和地均 GDP 等，長三角城市群與其他世界級城市群存在 明顯差距。如日本太平洋沿岸城市群人口為 7000 萬，人均 GDP 為 48315 美元，地均 GDP 為 9662 萬億美元/平方公里，而長三角城市群 人口達到 1.5 億，人均 GDP 為 12813 美元，為日本的四分之一，地均 GDP 為 974 萬美元/平方公里，為日本的十分之一，相差較為懸殊， 未來經濟密度需要進一步提升。

網絡化及樞紐化是城市群的核心特點，需要通過構建多層次的交通系 統及網絡通信等基礎設施來實現。城市群由於較高的資本回報率吸引 了更多優質的人力資本和物質資本，單位面積聚集了眾多人口和較高 的經濟產出，而生產要素的順暢自由流動是提升經濟產出的關鍵。網 絡化和樞紐化的城市群保障了人流、物流、資金流和信息流順暢流通， 使得城市空間結構、產業分工、公共服務、政府管理依託於多種交通 方式、網絡通信等基礎設施梯度展開。構建以城際鐵路、市郊鐵路和 市域軌道為主體覆蓋城市群綜合交通網絡以及速度快、低時延、安全 可靠的網絡通訊系統是打造世界級城市群的重要基礎。

3.2 傳統基建穩增長，關注軌交、建築建材、工程機械

傳統基建體量大，成熟度高，公共屬性明顯，仍然是對沖經濟失速下 行的首選。經過多年的大規模建設，鐵路、公路、航空運輸等傳統基 礎設施規模快速擴大，但橫向對比，我國鐵路、公路的總里程仍然低 於美國，人均水平更是低於全世界平均里程數，且我國存在著東西部 發展不均衡，投資效率不高的問題。總體來看，我國的傳統基建仍有 較大空間，在助力城市群發展及對沖 2020 年經濟下行的過程中仍將 發揮不可替代的重要作用，建築建材、工程機械等傳統基建領域將明 顯受益。

參考國際城市群發展經驗，通勤半徑決定城市群發展半徑，城市群建 設軌道交通先行。參考美國紐約城市群與日本東京城市群的發展路徑， 城市群的發展空間短軸為 30 公里，長軸為均 50 公里，50 公里是現有 中心城市群發展半徑的極限，發展半徑的擴展均伴隨著城市軌道交通 里程的增長。我國也提出打造軌道上的城市群，統籌考慮城市群軌道 交通網絡佈局，構建以軌道交通為骨幹的通勤圈。在有條件地區編制 城市群軌道交通規劃，推動幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、 城市軌道交通“四網融合”。財政支持方面，以軌道交通為例，“十 三五”已獲批城市軌交項目基本都位於城市群核心城市或節點城市所 在區域，批覆總投資佔全國逾54%，設站總數為1219座，佔比超45%， 規劃總長度超過 2343 公里。

我國軌交系統仍然存在較大發展空間。高效的軌道交通網絡佈局能有 效聯動主要城市和周邊城市群，促進城市之間的要素流動。我國城市 圈與國際大城市群的城市軌道交通系統仍存在較大差距，主要體現在 市郊鐵路的建設與應用以及居民平均通勤效率上，我國城市軌道交通 體系中，用於聯結城市圈的市郊鐵路主要分為市域快軌、磁懸浮和APM，是聯結內圈城市與外圈城市群的主要動脈。這三種軌道交通裡 程長度在我國城市軌道交通系統中合計佔比僅為 12.6%。國際主要城 市圈中，聯結城市間的市郊鐵路里程數均超過 1000 公里，而我國全 國的城市軌道交通中，市域快軌、磁懸浮和 APM 合計里程不超過 800 公里，存在較大的發展空間。

3.3 新基建調結構，5G 及其應用率先賦能

3.3.1 5G 及其應用

5G 技術應用場景廣泛，賦能新一代智慧城市發展。5G 即第五代移動 通信技術，其三大特點可以概括為：大帶寬、低時延與泛鏈接。與傳 統的 4G 技術相比，5G 在傳輸速度上，理論下載速率可達 20Gb/s，是 現行 4G 網絡的 20 倍；在容量上，單位面積數據流量可增長 1000 倍； 在可接入性方面，5G 可聯網設備種類與數量可增加 10-100 倍。在 5G 移動網絡通信技術下，可以通過海量信息的交互共享以實現高效的城 市管理，極大地促進城市中的資源配置，從 5G 的特性來看，在智慧 城市的建設中主要應用於以下幾個方面：①智能製造業：利用 5G 的 大頻譜帶寬和邊緣計算，同時與 AI 技術融合，可以為工廠自動化帶 來改進，有效降低工廠生產成本與效率。②智慧交通：5G+車聯網產 業極大地促進了自動駕駛的發展，利用遠距離通信、紅綠燈精準識別、 非視距識別等技術可以為城市交通堵塞治理提供有效解決方案。③智 慧醫療：在智慧醫院建設方面，5G 可應用於醫療數據無線採集與患 者實時位置監測等；在醫療診斷與指導方面，可應用於遠程查房、遠 程會診、應急救援和手術示教。截止 2019 年 4 月，全國已有 46 家醫 院開展 5G 試點，5G+醫療應用正逐步實施。④超高清產業：利用 5G 高帶寬的視頻傳輸優勢可應用與智慧園區、智慧安防、智慧公安等視 頻監控，提升政府智慧化監管水平，有效提升城市管理效率。

中國 5G 發展處於世界領先地位，各項政策積極推進。中國利用 5G 的先發優勢，率先在全球掌握話語權，據美國國防部《5G 生態：國 防部的風險和機遇》報告數據，中、韓、美、日為全球 5G 的第一梯 隊，英德法位列第二梯隊，新、俄、加則位列第三梯隊。截至 2019 年 5 月，在全球 28 家企業聲明的 5G 標準必要專利中，中國企業聲明 數量佔比超過 30%，位居世界首位。2019 年是中國 5G 的商用元年， 2019 年 6 月 6 日國家正式發放 5G 商用牌照，11 月工業和信息化部 印發《“5G+工業互聯網”512 工程推進方案》，特別提出推進 5G、 工業互聯網等信息技術在垂直領域的融合應用以服務智慧城市建設。 截至 2019 年 9 月，全國各省市共出臺 40 餘項關於 5G 的政策文件。

區域政策各有側重，2022 年成為 5G 關鍵節點。分區域來看，各地支 持 5G 政策各有側重。粵港澳方面，據《廣東省加快 5G 產業發展行 動計劃（2019-2022）》規劃，2020 年底珠三角中心城區 5G 網絡將基 本實現連續覆蓋和商用，5G 產值超 3000 億元，形成萬億級 5G 產業 集聚區。長三角方面，上海、浙江、江蘇相繼推出了《三年計劃》、 《行動計劃》等多個支持 5G 的建設方案，按照規劃要求，長三角各 省市將協同開展 5G 網絡佈局，共同推動長三角地區成為全國 5G 建 設和應用示範區域。京津冀方面，當前的 5G 佈局主要圍繞 2022 年的 冬奧會的服務工作，規劃要求共同推進時空信息等新技術應用，深化 “智慧冬奧”內涵，打造智慧場館、智慧安保、智慧旅遊、智慧交通、 智慧物流和智慧信息服務等領域的示範。

中國 5G 市場前景廣闊，2020-2025 年 5G 網絡的總投資額將至萬億。 據中國信通院數據，2025 年中國 5G 用戶將達到 8.16 億，約佔所有移 動用戶的一半左右，屆時，中國佔全球的連接將超過 30%，成為世界 最大的 5G 市場。產值方面，據中國信通院數據，2020-2030 年 5G 帶 動的直接產出分別為 4840 億、6.3 萬億元，年均複合增長率為 29%， 間接產出分別為 1.2 萬億、10.6 萬億元，年均複合增長率達 26%；投 資方面，據中國信通院預測，5G 網絡的投資規模為 4G 的 2-3 倍， 2020-2025 年 5G 網絡的總投資額約為 0.9-1.5 萬億元，2025 年來自用 戶和其他行業的終端設備支出和電信服務支出將分別達到 1.4 萬億與 0.7 萬億元。

3.3.2 數據中心

數據中心為智慧城市集中存放計算、存儲及網絡設備提供場所，是承 載智慧城市建設的核心基礎設施。數據中心在智慧城市建設中的作用 主要體現為兩個方面：

①數據中心為智慧城市運行的計算機系統（包括服務器、存儲和網絡 設備等）提供存放、管理的物理場所。

②數據中心為智慧城市計算機系統的安全穩定運行提供必要環境。智 慧城市的平穩運轉有賴於數據中心的穩定性，波耐蒙研究所的研究表 明在 2016 年數據中心意外中斷一次的平均成本為 7.4 億美元，且隨 著數據中心的發展，中斷成本呈現快速提升的趨勢。因此，在智慧城 市運作中，需要數據中心為其提供穩定的運作環境，如高速的互聯網 帶寬、穩定充足的電力供應、恆溫恆溼的機房環境、實時有效的集中 監控等。

近年來國內數據中心產業取得長足發展，但與美國仍存差距。美國是 全球數據中心產業最為成熟的國家，中美數據中心發展存在的差距主 要體現為：①發展階段的差距。中國數據中心處於擴張階段，建設方式以新建為主；美國數據中心處於整合階段，建設方式以改建、擴建 為主。②等級結構的差距。中國數據中心以低端為主，按照國內五個 星級的劃分標準，三星以下為低端數據中心，中國大部分的數據中心 等級處於三星以下。③規模結構的差距。中國數據中心以小型為主， 大型數據中心佔比較低。從全球超大規模數據中心數量規模佔比看， 2018 年中國佔比僅為 8%，遠低於美國 40%的佔比水平。

目前全國數據中心佈局主要由需求主導，三大城市群數據中心發展水 平領先。《數據中心白皮書》的數據顯示，2018 年京津冀、長三角、 西部地區、珠三角、中部地區和東北地區可用機架數分別為 53.8 萬、 52 萬、36.9 萬、30 萬、22.8 萬和 8.7 萬個，三大城市圈數據中心發 展水平處於全國領先地位。其中信息發展水平是影響我國數據中心空 間佈局形態的根本原因，從我國互聯網從業人數和數據中心在空間分 布上高度一致可以看出，目前需求是影響我國數據中心佈局的主導因 素。

未來各地區數據中心發展側重點有所不同：①一線城市限量提質，控 制能耗。數據中心能耗巨大，由於土地及水電資源緊張，一線城市紛 紛出臺政策提高新建數據中心的落地標準，限制數據中心擴張。如北 京全市範圍內禁止新建和擴建互聯網數據服務中的數據中心(PUE 值 在 14 以下的雲計算數據中心除外);禁止新建和擴建信息處理和存儲 支持服務中的數據中心(PUE 值在 14 以下的雲計算數據中心除外)；中 心城區禁止新建和擴建互聯網數據服務中的數據中心,信息處理和存 儲支持服務中的數據中心。上海市要求到 2020 年上海市互聯網數據 中心新増機架數嚴格控制在 6 萬架以內,新建互聯網數據中心 PUE 值 嚴格控制在 1.3 以下,改建互聯網數據中心 PUE 值嚴格控制在 1.4 以 下。深圳由於存量數據中心較少，並未對新建機房做出限制，而是圍 繞能耗進行差異化支持，規定 PUE1.4 以上的數據中心不享有支 持,PUE 低於 1.25 的數據中心可享受新増能源消費量 40%以上的支持。

②三大城市群內部加快協同統籌步伐，數據中心佈局由一線城市向周 邊地區轉移。上海市在關於《上海市推進新一代信息基礎設施建設助 力提升城市能級和爭力三年行動計劃(2018~2020 年)》中規定“統籌 空間、規模、用能,加強長三角區域協同,佈局高端、綠色數據中心, 新建機架控制在 6 萬個,總規模控制在 16 萬個。”惠州市、汕尾市均 在積極籌建大數據產業園，在滿足自身發展需要的同時服務深圳市的 發展。未來隨著智慧城市建設的推進，周邊地區將成為承接一線城市 數據中心新增需求的主要供給來源。

③中西部城市依託優越的自然資源加快數據中心佈局。國家持續優化 數據中心佈局，數據中心逐步向自然資源較為優越的中西部地區轉移。 2015 年國務院下發《促進大數據發展行動綱要》,“開展區域試點, 推進貴州等大數據綜合試驗區建設,促進區域性大數據基礎設施的整 合和數據資源的匯聚應用。”貴州等西部地區的數據中心產業快速發 展。2018 年中部地區可用機架數已超過珠三角地區，位列全國第三。 2020-2025 年中國數據中心 IT 累計新增投資規模有望突破三千億元。 根據賽迪顧問的測算，2019年中國數據中心IT投資規模達3698億元， 同比增長 13.5%，2025 年投資規模將達 7071 億元。2020-2025 年中國 數據中心 IT 累計新增投資規模達 3373 億元。

3.3.3 雲計算

雲計算是保證智慧城市運行的核心組件。雲計算是一種經過虛擬化技 術處理後可按需付費，彈性供給的 ICT 共享資源池（包括計算、存儲、 應用等）。在智慧城市建設中，雲計算發揮著重要作用，主要體現為 以下幾個方面：①集中信息形成資源池，雲計算有助於打破各個部門、 行業和平臺間的信息孤島，憑藉自身強大的彈性和可拓展性，雲計算 能夠最大化規模效應，有效整合和利用算力資源及數據資源，降低智 慧城市整體的運營成本；②分析數據提供決策支持，雲計算能夠充分 利用信息資源，開展數據深度挖掘，為智慧城市管理提供解決方案； ③為數據安全提供保障，雲計算將數據集中存放，降低了個人及企業 丟失數據的風險，同時雲計算專業的安全管理技術和容災備份手段也 能夠有效地防範數據竊取和非法篡改，保障城市數據安全。

中國雲計算發展水平與經濟規模不匹配，相比發達國家仍有較大差距。 近年來，中國雲計算產業步入發展快車道，根據《中國雲計算產業發 展白皮書》的數據顯示，2018 年我國雲計算產值規模達 963 億元， 2015-2018 年平均增速為 33.4%。但與中國第二大經濟體地位不相匹 配的是，中國雲計算產業在規模與滲透率方面與發達國家仍有較大差 距。①規模差距：中國雲計算產業產值較小，2018 年中國雲計算產業 產值規模僅相當於美國同期規模的 8%。②滲透率差距：中國雲計算產 業滲透率較低，2018 年中國企業上雲率僅為 40%左右，而同時期美國 和歐盟的企業上雲率分別為 85%、70%。

提升上雲率是未來各地雲計算規劃的重點，一線城市側重雲平臺做大 做強，中西部城市側重培育和引進。從產值結構看，目前三大城市群 所在的華北、華東和華南地區分別佔據全國雲計算產值的 23.1%、21.7% 和 20.2%，遠遠領先於其它地區。從各省雲計算規劃整體目標看，提 升上雲率是雲計算規劃中的重點，目前我國政府和大型企業上雲率僅 有 38%，仍有較大提升空間。從各省雲計算規劃具體目標來看，京滬 等一線城市雲計算發展水平較高，規劃中更加側重做大做強雲平臺， 力圖打造全國領先的雲計算中心；而中西部地區雲計算發展水平尚處 起步階段，規劃中更側重雲平臺的培育和引進。

預計 2020-2023 年中國雲計算產業累計新增產值可達 1800 億元。根 據《中國雲計算產業發展白皮書》預測，受益於新基建和智慧城市的 建設，2023 年中國雲計算產值有望達 3097 億元，2020-2023 年雲計 算產業累計新增產值可達 1800 億元。

3.4 核心標的梳理

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