城市群发展专题报告：城市群，高质量发展的新增长极

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1 内外挤压下，城市集聚发展成为必然

城市群将成为引领高质量发展的重要增长极，政策方向由总量性刺激 向释放结构性潜力转变。过去 20 年中，中国依靠快速工业化与城镇 化实现了综合国力的飞速发展，GDP 总量稳居世界第二位。但发展过 程中也暴露了许多结构性问题。内部来看，我国工业化率在 2012 年 已经触顶，城镇化进程虽然仍有较大空间，但受城市治理水平约束存 在放缓趋势。总体上，人口老龄化加速与宏观杠杆率的过快上涨制约 了总量性政策的有效性，大规模总量性刺激政策已经不再适合我国国 情，未来需要提升经济增长效率来实现高质量发展，而城市群作为提 升产出效率的最重要主体，是城镇化下半场的必然选择。

外部来看，随着全球分工分配网络稳定性减弱，全球贸易增速放缓， 民粹主义呼声渐高，外需已经不足以支撑我国庞大经济体量的中长期 稳定增长。建设人口与产业布局更加合理、经济产出更加高效的城市 群成为扩大内需的重要抓手。同时，本次新冠疫情冲击让我们看到了 我国城市发展的不足与机遇：一方面，城市综合治理水平，公共卫生 服务体系仍有待完善；另一方面，“线上经济”等新经济模式崛起并 快速普及，“智慧城市”建设初具雏形，城市群之间的协同发展步入 快车道。

人口与产业向城市聚集是人类发展的必然趋势。聚集产生协同效应与 规模效应，城市的土地使用效率以及投资回报更高，内在需求的扩大 也必然催生新老基建的加速建设需求。国家层面来看，基建重心也将 随着城镇化进程不断调整，由前一阶段的向三四线城市倾斜转变为向 城市群、城市群集中，成为形成有效投资，落实积极财政的关键。新 的发展阶段下，传统基建作为稳增长的有力抓手将继续支撑逆周期调 节的政策效力，而新基建作为经济结构的调整方向也将持续发力，助 力新旧动能的顺畅转换。

1.1 内部结构性矛盾凸显，增长效率亟待提升

老龄化加速，社会活力快速下滑。2019 年中国 65 岁以上人口数量为 1.76 亿，同比增长 0.7%，65 岁及以上人口占比达 12.6%，老龄化程 度进一步加深。纵向来看，随着 1998 年以来出生人口比重持续下降， 过去十年中国老龄化人口占比年均增长率达 3.94%，显著高于 1991-2000 年的 2.29%与 2001-2010 的 2.43%，我国老龄化速度明显加 快。横向来看，我国 2000 年进入老龄化社会，预计到 2030 年将进入 超级老龄化社会（老年人口占比超过 20%），期间共计 30 年，明显 快于德国的 60 年（1950-2010）、英国的 75 年（1950-2025）、美国 的 85 年（ 1950-2035）。此外，中国老年人口高龄化趋势也不容忽视， 据中国产业信息网预测，2010年老年人平均寿命为75.01岁，预计2050 年平均寿命将接近 80 岁,高龄人口占全国总人口的比例逐步增大并且 增速也在不断加快。而与老龄化加速相伴随的则是抚养负担不断加重， 社会活力快速下滑，经济增速相应走低。

老龄化致使劳动力供给减少、储蓄率降低、财政负担加大。随着中国人口老龄化程度不断加深，我国适龄劳动力供给减少，总产出走低。 同时，劳动供求关系不均衡提高了我国的劳动力成本，劳动密集型产 业失去价格竞争优势，并开始向东南亚转移。此外，由于消费支出在 老年人收入的占比高于劳动适龄人口，因此人口老龄化也将抑制储蓄 与投资，进一步制约经济的发展。过去 10 年，我国储蓄率由 2010 年 51.79%的高点下降至 2018 年的 44.91%。据 IMF 预测，到 2023 年我 国储蓄率会进一步下降至 45.29%。最后，老龄化也将加大社会财政负 担，2013 年全国公共财政支出中老年福利支出规模为 112 亿元，到 2017 年该支出的规模已上升至 246 亿元，2018 年养老保险资金在社 保体系中占比达到了 70%。养老金费用，社会保险费用和社会服务费 用的上升加重了政府的财政负担，加剧了社保收支的矛盾。

中国杠杆率增长速度较快，继续依靠债务扩张已经没有空间。2008 年全球金融危机以来，在 4 万亿经济刺激政策的主导之下，我国社会 融资规模剧增，总体债务规模不断积累，宏观杠杆率快速走高。2019 年四季度我国实体经济部门杠杆率为 245.4%，较 2008 年末大幅增加 104.2%，扩张速度远高于全球各国的同期水平。从各经济部门结构来 看，我国宏观杠杆率结构性问题明显，非金融企业部门杠杆率及居民 部门杠杆率增长过快是宏观杠杆率快速走高的主因。2008-2019 年我 国非金融部门杠杆率增加 56.1%，其中 2018 年我国非金融企业部门杠 杆率为 149.1%，显著高于美国 74.4%、欧元区 107.1%、日本 101.4% 和印度 44.8%的同期水平。居民部门杠杆率也在过去 10 年中由 17.9% 大幅攀升至 55.8%。未来在债务问题的约束下，依靠大规模的债务扩 张来刺激经济的路径空间已经明显缩小，经济增长需要寻找新动能。

从去杠杆到稳杠杆再到加杠杆，政策腾挪空间狭小，需要更加倚重经 济增长效率。宏观杠杆率的过快增长与不合理的结构增加了系统性风 险，2016 年国际评级机构标普称中国债务占 GDP 比重高达 232%，系 统性风险凸显。为了防止风险进一步加剧，2016 年以来国家逐步推行 “三去一降一补”的供给侧结构性的改革。2018 年我国社会融资总量 余额从 13.4%降至 9.9%，总体负债水平趋于稳定。虽然去杠杆初见成 效，但在政策实施过程中也引发了一些新的问题，如企业债务违约、 P2P 暴雷、包商银行事件等。融资增速回落的同时也助推了经济与通 胀的下行，从而拖累企业的利润增速。受此影响，2018 年以来政策从 “降杠杆”转向到“稳杠杆”，再到 2019 年重新“加杠杆”，可以 看出政策腾挪空间已经十分狭小，经济增长效率提升迫在眉睫。

城市病治理问题任重道远。城市规模的快速扩大导致许多大城市出现 “大城市病”，如交通拥堵、住房紧张、空气质量下降、生活环境恶 化等。自身禀赋受限及大城市“虹吸效应”导致中小城镇产生无法达 到规模经济。一方面由于小城镇基础设施配套水平不高，产业基础薄 弱，对资源与投资的吸引力较弱。另一方面，由于大城市 “虹吸效 应”，小城镇与中心城市在资源上难以协同，进一步制约小城镇发展。 整体来看，城乡之间、中心城市与周围城市之间以及大中小城市之间 存在发展资源错配、要素流动受限的困境，这种畸形的发展趋势严重 影响了城市的健康发展与竞争力的提升。

传统制造业竞争优势减小，新旧动能转换亟待实现。2001 年中国加入 WTO 后，得益于国内生产要素成本低、劳动力丰富等优势，中国以 劳动密集型产品制造环节融入全球分工网络，形成发达国家消费，中 国及东南亚各国制造，欠发达国家提供原材料的全球分工网络。然而 随着中国经济体量扩大、人口红利削弱及劳动要素成本攀升，国内以 传统产业为主体的产业优势逐步减弱，传统动能面临挑战。2016 年政府工作报告再一次 将新旧动能转换作为重点议题，指出中国面临经济增速换挡、结构调 整阵痛、经济下行压力增大等一系列问题。2018 年 1 月，国务院批复 《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，山东成为中国第一 个以新旧动能转换为主题的区域发展战略综合试验区。方案提出，到 2022 年基本形成新动能主导经济发展的新格局，到 2028 年基本完成 这一轮新旧动能转换。当前我国仍然面临传统动能日渐乏力，新动能 不足以支撑经济的问题，需要加大培育与支撑力度。

以“三新产业”为代表的新动能尚未成为经济增长的主导力量，整体 转换进程缓慢。根据《新产业新业态新商业模式统计分类(2018)》数 据，2017 年-2018 年中国经济中以“三新产业”为代表的新经济、新 动能占 GDP 的比重分别为 15.7%、16.1%，与 30%的理想状态还有 相当差距。此外，中国不同地区新经济、新动能占 GDP 比重存在较 大差距，中西部地区和东北地区新经济、新动能占 GDP 比重显著低 于全国水平，而北京、深圳、杭州、上海等地区新动能占比则高于 30%。 区域间的要素禀赋、制度条件以及营商环境差异导致新旧动能转换的 整体进程较为缓慢。

1.2 外部环境日益严峻，外需下滑风险加大

2008 年金融危机后，世界贸易增速急剧下降，外需动能逐渐减弱。2011 年后，世界贸易占 GDP 的比重开始见顶回落。 自 2012 年起连续五年， 世界贸易增速均低于同期世界 GDP 增速。在缺乏重要科技创新与主 要经济体经济增长乏力的背景下，各国之间的利益冲突逐渐升温，外 部环境的不确定性增加。主要表现在两方面，一是逆全球化思潮涌动， 先后引发英国脱欧、中美贸易摩擦、OPEC 减产协议崩溃等事件，造 成外汇、原油、股市市场的大幅波动。二是各国贫富分化加剧，社会 阶层更加割裂，民粹主义呼声变高，造成政治方向两极分化，为经济 的复苏与繁荣蒙上了一层阴影。以美国为例，大选期间，代表美国民 粹主义的桑德斯的选票过高加剧了美股的震荡。这两方面不确定性将 对中国的外需造成中长期的冲击。

中美关系摩擦进一步加大了外需下降风险。作为全球经济体量前两位 的大国，中美贸易摩擦造成了全世界范围内供应链体系以及企业发展 预期的混乱，进一步使得全球经济增长受阻。尽管饱受贸易摩擦的负 面冲击，2018 年中国对美国出口额仍占出口总额的 19%，远超其他发 达国家。中国是全球的生产制造引擎，而美国是全球最重要的最终消 费国，两者真正意义上的“脱钩”难以实现。美国将中国定位为战略 遏制对象，中美之间持续的关税摩擦仅是美方遏制中国崛起的手段之 一，未来中美之间的摩擦可能将向科技战、金融战等其他领域蔓延， 中美贸易摩擦长期化、复杂化的趋势也为外需带来了不确定性。

1.3 疫情冲击下中国城市发展危机并存

疫情对经济冲击明显，为城市平稳运行带来挑战。疫情冲击下，各地 生产要素流通受阻，经济供需两端均受影响。从供给端看，工业和服 务业增速骤降，1-2 月规模以上工业增加值同比增速下滑至-13.5%， 创历史新低；全国服务业生产指数同比增速为-13%。从需求端看，投 资、消费和出口需求齐降，2020 年 1-2 月全国固定资产投资同比增速 跌至-24.5%，其中制造业、基建及房地产同比增速分别下滑至-31.5%、 -30.3 和-16.3%。社零总额同比增速跌至-20.5%，耐用消费、地产消费 均处低迷。出口、进口同比增速分别为-17.2%、 -4.0%，内外需求承压。 其中传统服务型产业受影响明显，餐饮住宿、旅游、交运、娱乐等行 业需求大幅下滑，部分企业陷入经营困境。整体来看，疫情严重影响 经济正常运行，给城市平稳发展带来挑战。

疫情暴露城市治理短板，治理现代化任重道远。此次抗击疫情过程中, 我国城市治理体系和治理能力体现出多方面的管理优势和建设成果， 同时也暴露出诸多短板和不足。主要集中在以下几个方面：

一是存在重经济发展轻公共服务的问题，公共卫生领域短板明显。具 体体现为：①投入不足。2018 年我国公共卫生领域财政投入仅占 GDP 的 1.7%，相比西方发达国家及部分发展中国家存在差距。投入不足直 接导致公共卫生体系软硬件建设水平较低，公共卫生人才队伍流失严 重，最终影响重大突发性公共卫生事件的应对效率。②响应不足。在 疫情发生初期，国内相关部门报告不够及时有度，初期科学防控预案 缺乏，增加了后续疫情防控的难度。在疫情发展过程中，启动集中收 治、分区诊疗的应急措施以及有效切断传播途径的举措也有待完善。 ③资源不足。疫情激化了医疗资源供需的矛盾，给早期的医治工作造 成极大压力。从医护人员资源看，我国每千人口拥有医生数和护士数 分别为 1.8 人和 2.9 人，相比美日欧等国，我国医护人员资源较为紧张。从场地设施看，我国每千人口拥有普通病床数为 3.8 张，每十万 人口拥有 ICU 病床数为 4.8 张，均与西方发达国家存在较大差距。位 于疫情中心的武汉市仅有两家专门性传染病医院，床位数共计 900 余 张，而武汉市户籍及常住人口约有 1400 万，每万人口拥有的传染病 病床数仅为 0.64 张，远低于我国传染病医院床位数按城市非农业人口 1.2~1.5 床/万人设置的标准。从应急医疗资源储备看，部分高端医疗 设备存在供给短缺且自给能力不足的问题，如 CMO（人工心肺机） 等相关高端医疗设备在此次疫情中严重短缺，只能通过国外进口补充。

二是存在重形式轻实质的问题，城市治理有效性不足。①疫情考验下 的智慧城市表现欠佳。从 2012 年住建部公布第一批国家智慧城市试 点算起，我国智慧城市建设已有八年时间。此次抗击疫情中，“智慧 城市”在信息公开、媒体传播、社区防护、感染人群追踪等方面发挥 了积极作用。但与数千亿建设投入不相匹配的是，智慧城市在应急过 程中表现不及预期，存在如网上政务系统崩溃停摆，业务办理不便； 体温上报、疫情线索申报、文件签字仍采取线下填写，基层工作压力 骤增；部分地区应急物资收发分配依赖人工处理，效率低下等现象。 ②疫情考验下的联防联控机制暴露诸多问题。早于 2013 年 4 月，为 应对 H7N9 禽流感疫情，沪苏浙皖便建立疫情区域联防联控机制，在 联防联控上已积累一定经验。但此次疫情影响程度远超预期，长三角 三省一市虽及时建立疫情联防联控工作机制，但实施过程中各自为战、 信息孤岛等现象频发，联防联控机制未达预期效果，增加了疫情防治 的成本和难度。整体来看，智慧城市建设仍有诸多需要完善的方面。

疫情催化新经济崛起，“线上经济”加速普及。

疫情推动城市治理体系转型。此次疫情引发了社会关于城市发展和治 理的思考，客观上推动了城市治理体系转型，具体体现在以下两个方 面：①城市外部治理上，由大城市化向城市群协同发展转变。此次疫 情让人们深刻意识到空间集聚带来巨大效益的同时也带来巨大风险。 武汉市人口密度高、交通功能集中成为了此次疫情快速扩散的重要因 素；此外，湖北省资源失衡，武汉市资源集中的格局则加剧了湖北其 它市县的抗疫压力。未来城市发展方向将着眼于突破功能集中的单中 心空间形态，形成功能优化布局的多中心空间格局，在满足生产要素 向城市群和中心城市集聚的同时，有效规划城市群和中心城市、大城 市空间结构。②城市内部治理上，由单一方式向多元方式转型。在疫 情考验之下，城市建设滞后于经济发展、城市管理滞后于城市建设的 短板凸显，城市管理方式依赖线下、管理主体依赖官方的模式亟需转 变。未来城市发展将更多依仗互联网、大数据等信息技术，有望形成 线上与线下、官方机构与非官方组织融合互补的新型治理模式。

2 城市群将成为引领高质量发展的新增长极

2.1 人口向城市群聚集是历史的必然趋势

世界主要国家城镇化进程中，人口和产业向大城市集聚是历史趋势。 2016 年联合国发布的《世界城市状况报告》指出，目前排名前 600 位 的主要城市中居住着五分之一的世界人口，对全球 GDP 的贡献高达 60％。1980-2015 年全球 1000 万人以上城市个数从 5 个增至 28 个， 占全球人口比重从 1.9%升至 6.4%，上升 4.5%，95％的人口会出于经 济原因或者追求更好的生活而进入城镇地区。人口涌入大城市在城镇 化快速推进的国家表现尤为明显，1950 年后，日本东京城市群与韩国 首尔城市群发展相继起步，大量人口开始向城市移动。人口膨胀加上 缺乏有效规划，大城市普遍出现了交通拥堵、环境恶化的现象，促使 居民向郊区迁移，城市边界不断扩展，与周边中小城市的联系加强， 催生了城市群的形成与发展。

城市群是更高级的城市组织形态。中心城市与周边城市联合发展，产 生集聚效应，实现区域内资源的合理配置和要素的自由流动，促进区 域整体一体化进程，带动区域整体发展。世界发达国家城市群的发展 证明，城市群作为高级的空间组织形态，逐渐成为区域经济中心和推 动全国经济增长的重要力量。

中国城镇化快速推进过程中，人口与资源同样向大城市聚集。改革开 放以来，中国工业化与城市化进程突飞猛进，城镇化率从 1978 年的 17.92%上升至 2019 年的 60.60%，城镇人口从 1.7 亿增加至 2016 年的 7.7 亿。在城镇化快速推进的过程中，更多的医疗、教育、基础设施 等公共资源优势向大城市聚集，在这些大城市内部又主要集中布局于 中心城区，以上海市为例，2016 年上海全市共有 38 家三级甲等综合 医院或专科医院，其中 33 家分布在中心城区，仅有 5 家位于郊区； 同样，上海市 58 所市重点中学有 34 所位于中心城区，占 58.62%，101 所市重点小学有 36 所位于中心城区，而远郊区只有 20 所。更好的 教育、医疗等公共服务资源吸引了更多人涌向城市，城市群的发展日 益壮大。

我国目前认定 34 个城市群，十三五规划中认定 19 个城市群。我国的 城镇化战略中，城市群与城市群本质上均指城市聚集的更高空间组织 形态，国家发改委 2019 年 2 月发布的《关于培育发展现代化城市群 的指导意见》明确指出，城市群是城市群内部以超大特大城市或辐射 带动力强的大城市为中心的、以 1 小时通勤圈为基本范围的城镇化空 间形态。2018 年《中国城市群发展报告 2018》中识别的城市群有 34 个。我国十三五规划城市群共 19 个，分别为长三角城市群、珠三角 城市群、京津冀城市群、成渝城市群、中原城市群、关中平原城市群、 滇中城市群、黔中城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西 岸城市群、哈长城市群、宁夏沿黄城市群、山西中部城市群、北部湾 城市群、长江中游城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、兰西 城市群。目前全球范围内普遍认同的世界级城市群有六个：美国东北 部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、 英伦城市群、欧洲西北部城市群、长江三角洲城市群。从世界范围来看，大型城市群或城市群的出现对促进产业合理布局，资源有效分配 与利用均起到了积极的作用。

2.2 突破城市规模经济限制

城市群化是中国城镇化的新阶段。长期以来，我国存在特大超大城市 规模不经济，中小城市无法达到规模经济的问题，城市规模并非越大 越好，我国 300 万人口是分水岭。我国的城市化建设存在着体制机制 的门槛和障碍，形成了特大超大城市的城市病难以消除、中小城市发 展动力不足的局面。近期发布的《2019 新型城镇化建设重点任务》指 出，100 万—300 万人口城市全面取消落户限制，300 万—500 万大城 市放开放宽落户条件，全面取消重点人群落户限制。表明我国城镇化思路是 300 万人口以下城市重点发展，300 万以上优化调整。城市群 战略有利于突破城市的规模经济限制，从居民端来看，提升整体区域 内居民人均 GDP，提供更加便利的公共设施；从企业端出发，降低生 产成本，提升生产效率和市场容量；从城市端出发，一方面帮助特大 超大城市缓解人口和公共资源的压力，提升资源配置效率。另一方面 帮助周边中小城市完成产业承接转移，激发经济活力。目前，与国际 成熟城市群相比，中国城市群发展水平依然偏低。核心区域人口密度 过高，但整体人口密度仍然偏低，上海城市圈的人口密度 4157 人每 平方公里，仅为东京城市群的一半，地均 GDP 产出最高的深圳城市 群为每平方千米 1.7 亿元，远低于大伦敦区的 14.8 亿元和东京城市群 的 6.6 亿元，未来提升空间仍然较大。

2.3 以点带面，区域协同发展

城市群战略将有利于解决城际协同不佳，各自为战的不良竞争格局，打破行政壁垒，促进要素自由流动。由于行政区划的限制，长期以来， 我国城市之间存在着各自为战的竞争格局，大城市集聚大量的资本与 廉价劳动力，对周围城市产生虹吸效应，周边中小城市出现人口外流， 产业空心化的趋势。在此背景下，城市群战略将推进城市单打独斗到 区域协调发展，摒弃金字塔式的逐级强制化管制，转变为给市场更多 空间，形成多元要素共建、共享、共赢的命运共同体框架，由中心城 市带动周边城市协同发展。推进区域内基础设施一体化、建设统一市 场、共建共享公共服务平台、共保共治生态环境、强化城市间产业分 工协作、城乡融合发展。进一步打破区域内行政壁垒，促进要素的自 由流动。目前，超过 85%的城市群中心城市与外围城市每天人口流动 规模不及 8 万人次。深圳最高，约为 12 万人次，远低于东京城市群 内的约 86 万人次。资本流动方面，71%的城市群内中心城市与外围城 市互相投资规模不足 50 亿元。上海最高，为 399 亿元，最低的呼和 浩特仅为 3 亿元。70%区域内城市互相投资占中心城市企业全国投资 的比例不足 15%。

2.4 我国四大重点城市群演进

城市群发展是从点轴驱动到网络驱动，从极化期到扩散期，从中心到 外围，不断提升城镇发展规模，地域扩展趋于一体化。珠江三角洲城 市群是亚太地区最具活力的经济区之一，是有全球影响力的先进制造 业基地和现代服务业基地，南方地区对外开放的门户,辐射带动华南、 华中和西南发展的龙头。1994 年，《珠江三角洲经济区城市群规划》 第一次提出“珠三角城市群”概念，建立“多核心结构”城市群目标 和中东西“三大都市区”结构；到 2004 年，《珠江三角洲城镇群协 调发展规划》，将区域中心调整为两主一副，提出“一脊三带五轴” 区域空间结构；到 2008 年，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》 提出三大城市群的多元化发展策略，为珠三角区域一体化提速提供了 基础性条件并上升为国家战略。到 2015 年，《珠江三角洲全域空间 规划》，统筹生产、生活、生态发展，落实国家战略部署，充分衔接 新型城镇化规划。从第一次提出珠江三角城市群，这四次重要规划， 打破行政界线构建区域，逐渐从碎化的区域到聚集城市群再到空间联 动。

长三角城市群是"一带一路"与长江经济带的重要交汇地带，在中国国 家现代化建设大局和全方位开放格局中具有重要的战略地位。2008 年，以《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会 发展的指导意见》提出长三角地区经济社会发展中长期目标开始；到 2010 年，《长江三角洲地区区域规划》提出世界级城市群战略定位和 “一核九带”的区域空间布局。到 2016 年，《长江三角洲城市群发 展规划》构建“一核五圈四带”网络化空间格局。上海的中心地位经 历确立到消失再到确立的过程，整个三角洲城市群也历经从停滞到再 发展的过程，长三角地域扩张逐渐趋于一体化，城市群产业协同效应 也在稳步推进。

京津冀城市群是中国北方经济的重要核心区，其定位是“以首都为核 心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经 济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。2015 年，《京津冀协同 发展规划纲要》，强调有序疏解北京非首都功能，提出了“一核双城 三轴四区多节点”的空间结构。之后几年，分别在产业转移对接企业 税收收入、环保合作、司法服务和保障、民政事业协同发展和人才一 体化发展等作出具体规范。不断优化城市空间布局，完善城市治理体 系，改善城市生态环境，提升人民生活质量和城市竞争力。

作为中西部经济文化最发达的区域，成渝城市群也是中国重要的城市 群和城市群经济区之一，是不同规模等级的城市集合体。2011 年，《成 渝经济区区域规划》明确规定把成渝经济区建设成为西部地区重要的 经济中心、深化内陆开放的试验区、统筹城乡发展的示范区和长江上 游生态安全的保障区。2016 年，《成渝城市群发展规划》推进西部大 开发和长江经济带建设等战略互动，释放中西部地区巨大内需潜力。 从区域规划到城市群发展规划，从地理空间走向经济空间，形成开放 式发展格局和城镇功能布局体系。

3 城市群建设，新老基建为先

3.1 城市群发展需要新老基建的加速建设

人口与产业向城市聚集是必然规律，需要推动城市群内的新老基建加 快建设。政策支持层面来讲，作为逆周期调节的重要工具，基建投资 一直是稳增长的重要抓手，特别是 2020 年，作为实现两个重要目标 的关键之年叠加疫情对经济的巨大冲击，基建投资将再次发挥经济增 长压舱石的重要作用。2019 年 12 月中央经济工作会议提出，加大战 略性、网络型基础设施建设，稳步推进通信网络建设，加快自然灾害 防治重大工程实施，加强市政管网、城市停车场、冷链物流以及农村 公路、信息、水利等项目建设。疫情全面爆发前，国家发改委新闻发 言人就在 1 月 19 日在新闻发布会上表示，2020 年将进一步发挥中央 预算内投资引导带动作用，集中力量加大对重大战略和重大工程的投 入力度。在具体领域上，加大对重点城市群、城市群城际铁路、市域 （郊）铁路和高等级公路规划建设，加大对重大水利工程以及城镇老 旧小区和配套基础设施改造等建设。疫情爆发后，多次政治局会议提 到要扩大内需，启动新一轮基建，加快地方政府专项债的发行和使用， 加紧做好重点项目前期准备和建设工作。政策基调前后一致，基建是 确定性最强，力度最大的政策发力方向。

我国重点城市群仍有较大拓展空间，经济密度仍低。尽管我国城市群地理面积较大、人口总数较多，但实际中心城区占城市群整体面积并 不高，人口密度与国外一流城市群差距也较大。以经济发展水平较高 的长三角城市群为例，在能反映经济效率和经济效益的各项指标上， 如人均 GDP 和地均 GDP 等，长三角城市群与其他世界级城市群存在 明显差距。如日本太平洋沿岸城市群人口为 7000 万，人均 GDP 为 48315 美元，地均 GDP 为 9662 万亿美元/平方公里，而长三角城市群 人口达到 1.5 亿，人均 GDP 为 12813 美元，为日本的四分之一，地均 GDP 为 974 万美元/平方公里，为日本的十分之一，相差较为悬殊， 未来经济密度需要进一步提升。

网络化及枢纽化是城市群的核心特点，需要通过构建多层次的交通系 统及网络通信等基础设施来实现。城市群由于较高的资本回报率吸引 了更多优质的人力资本和物质资本，单位面积聚集了众多人口和较高 的经济产出，而生产要素的顺畅自由流动是提升经济产出的关键。网 络化和枢纽化的城市群保障了人流、物流、资金流和信息流顺畅流通， 使得城市空间结构、产业分工、公共服务、政府管理依托于多种交通 方式、网络通信等基础设施梯度展开。构建以城际铁路、市郊铁路和 市域轨道为主体覆盖城市群综合交通网络以及速度快、低时延、安全 可靠的网络通讯系统是打造世界级城市群的重要基础。

3.2 传统基建稳增长，关注轨交、建筑建材、工程机械

传统基建体量大，成熟度高，公共属性明显，仍然是对冲经济失速下 行的首选。经过多年的大规模建设，铁路、公路、航空运输等传统基 础设施规模快速扩大，但横向对比，我国铁路、公路的总里程仍然低 于美国，人均水平更是低于全世界平均里程数，且我国存在着东西部 发展不均衡，投资效率不高的问题。总体来看，我国的传统基建仍有 较大空间，在助力城市群发展及对冲 2020 年经济下行的过程中仍将 发挥不可替代的重要作用，建筑建材、工程机械等传统基建领域将明 显受益。

参考国际城市群发展经验，通勤半径决定城市群发展半径，城市群建 设轨道交通先行。参考美国纽约城市群与日本东京城市群的发展路径， 城市群的发展空间短轴为 30 公里，长轴为均 50 公里，50 公里是现有 中心城市群发展半径的极限，发展半径的扩展均伴随着城市轨道交通 里程的增长。我国也提出打造轨道上的城市群，统筹考虑城市群轨道 交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈。在有条件地区编制 城市群轨道交通规划，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、 城市轨道交通“四网融合”。财政支持方面，以轨道交通为例，“十 三五”已获批城市轨交项目基本都位于城市群核心城市或节点城市所 在区域，批复总投资占全国逾54%，设站总数为1219座，占比超45%， 规划总长度超过 2343 公里。

我国轨交系统仍然存在较大发展空间。高效的轨道交通网络布局能有 效联动主要城市和周边城市群，促进城市之间的要素流动。我国城市 圈与国际大城市群的城市轨道交通系统仍存在较大差距，主要体现在 市郊铁路的建设与应用以及居民平均通勤效率上，我国城市轨道交通 体系中，用于联结城市圈的市郊铁路主要分为市域快轨、磁悬浮和APM，是联结内圈城市与外圈城市群的主要动脉。这三种轨道交通里 程长度在我国城市轨道交通系统中合计占比仅为 12.6%。国际主要城 市圈中，联结城市间的市郊铁路里程数均超过 1000 公里，而我国全 国的城市轨道交通中，市域快轨、磁悬浮和 APM 合计里程不超过 800 公里，存在较大的发展空间。

3.3 新基建调结构，5G 及其应用率先赋能

3.3.1 5G 及其应用

5G 技术应用场景广泛，赋能新一代智慧城市发展。5G 即第五代移动 通信技术，其三大特点可以概括为：大带宽、低时延与泛链接。与传 统的 4G 技术相比，5G 在传输速度上，理论下载速率可达 20Gb/s，是 现行 4G 网络的 20 倍；在容量上，单位面积数据流量可增长 1000 倍； 在可接入性方面，5G 可联网设备种类与数量可增加 10-100 倍。在 5G 移动网络通信技术下，可以通过海量信息的交互共享以实现高效的城 市管理，极大地促进城市中的资源配置，从 5G 的特性来看，在智慧 城市的建设中主要应用于以下几个方面：①智能制造业：利用 5G 的 大频谱带宽和边缘计算，同时与 AI 技术融合，可以为工厂自动化带 来改进，有效降低工厂生产成本与效率。②智慧交通：5G+车联网产 业极大地促进了自动驾驶的发展，利用远距离通信、红绿灯精准识别、 非视距识别等技术可以为城市交通堵塞治理提供有效解决方案。③智 慧医疗：在智慧医院建设方面，5G 可应用于医疗数据无线采集与患 者实时位置监测等；在医疗诊断与指导方面，可应用于远程查房、远 程会诊、应急救援和手术示教。截止 2019 年 4 月，全国已有 46 家医 院开展 5G 试点，5G+医疗应用正逐步实施。④超高清产业：利用 5G 高带宽的视频传输优势可应用与智慧园区、智慧安防、智慧公安等视 频监控，提升政府智慧化监管水平，有效提升城市管理效率。

中国 5G 发展处于世界领先地位，各项政策积极推进。中国利用 5G 的先发优势，率先在全球掌握话语权，据美国国防部《5G 生态：国 防部的风险和机遇》报告数据，中、韩、美、日为全球 5G 的第一梯 队，英德法位列第二梯队，新、俄、加则位列第三梯队。截至 2019 年 5 月，在全球 28 家企业声明的 5G 标准必要专利中，中国企业声明 数量占比超过 30%，位居世界首位。2019 年是中国 5G 的商用元年， 2019 年 6 月 6 日国家正式发放 5G 商用牌照，11 月工业和信息化部 印发《“5G+工业互联网”512 工程推进方案》，特别提出推进 5G、 工业互联网等信息技术在垂直领域的融合应用以服务智慧城市建设。 截至 2019 年 9 月，全国各省市共出台 40 余项关于 5G 的政策文件。

区域政策各有侧重，2022 年成为 5G 关键节点。分区域来看，各地支 持 5G 政策各有侧重。粤港澳方面，据《广东省加快 5G 产业发展行 动计划（2019-2022）》规划，2020 年底珠三角中心城区 5G 网络将基 本实现连续覆盖和商用，5G 产值超 3000 亿元，形成万亿级 5G 产业 集聚区。长三角方面，上海、浙江、江苏相继推出了《三年计划》、 《行动计划》等多个支持 5G 的建设方案，按照规划要求，长三角各 省市将协同开展 5G 网络布局，共同推动长三角地区成为全国 5G 建 设和应用示范区域。京津冀方面，当前的 5G 布局主要围绕 2022 年的 冬奥会的服务工作，规划要求共同推进时空信息等新技术应用，深化 “智慧冬奥”内涵，打造智慧场馆、智慧安保、智慧旅游、智慧交通、 智慧物流和智慧信息服务等领域的示范。

中国 5G 市场前景广阔，2020-2025 年 5G 网络的总投资额将至万亿。 据中国信通院数据，2025 年中国 5G 用户将达到 8.16 亿，约占所有移 动用户的一半左右，届时，中国占全球的连接将超过 30%，成为世界 最大的 5G 市场。产值方面，据中国信通院数据，2020-2030 年 5G 带 动的直接产出分别为 4840 亿、6.3 万亿元，年均复合增长率为 29%， 间接产出分别为 1.2 万亿、10.6 万亿元，年均复合增长率达 26%；投 资方面，据中国信通院预测，5G 网络的投资规模为 4G 的 2-3 倍， 2020-2025 年 5G 网络的总投资额约为 0.9-1.5 万亿元，2025 年来自用 户和其他行业的终端设备支出和电信服务支出将分别达到 1.4 万亿与 0.7 万亿元。

3.3.2 数据中心

数据中心为智慧城市集中存放计算、存储及网络设备提供场所，是承 载智慧城市建设的核心基础设施。数据中心在智慧城市建设中的作用 主要体现为两个方面：

①数据中心为智慧城市运行的计算机系统（包括服务器、存储和网络 设备等）提供存放、管理的物理场所。

②数据中心为智慧城市计算机系统的安全稳定运行提供必要环境。智 慧城市的平稳运转有赖于数据中心的稳定性，波耐蒙研究所的研究表 明在 2016 年数据中心意外中断一次的平均成本为 7.4 亿美元，且随 着数据中心的发展，中断成本呈现快速提升的趋势。因此，在智慧城 市运作中，需要数据中心为其提供稳定的运作环境，如高速的互联网 带宽、稳定充足的电力供应、恒温恒湿的机房环境、实时有效的集中 监控等。

近年来国内数据中心产业取得长足发展，但与美国仍存差距。美国是 全球数据中心产业最为成熟的国家，中美数据中心发展存在的差距主 要体现为：①发展阶段的差距。中国数据中心处于扩张阶段，建设方式以新建为主；美国数据中心处于整合阶段，建设方式以改建、扩建 为主。②等级结构的差距。中国数据中心以低端为主，按照国内五个 星级的划分标准，三星以下为低端数据中心，中国大部分的数据中心 等级处于三星以下。③规模结构的差距。中国数据中心以小型为主， 大型数据中心占比较低。从全球超大规模数据中心数量规模占比看， 2018 年中国占比仅为 8%，远低于美国 40%的占比水平。

目前全国数据中心布局主要由需求主导，三大城市群数据中心发展水 平领先。《数据中心白皮书》的数据显示，2018 年京津冀、长三角、 西部地区、珠三角、中部地区和东北地区可用机架数分别为 53.8 万、 52 万、36.9 万、30 万、22.8 万和 8.7 万个，三大城市圈数据中心发 展水平处于全国领先地位。其中信息发展水平是影响我国数据中心空 间布局形态的根本原因，从我国互联网从业人数和数据中心在空间分 布上高度一致可以看出，目前需求是影响我国数据中心布局的主导因 素。

未来各地区数据中心发展侧重点有所不同：①一线城市限量提质，控 制能耗。数据中心能耗巨大，由于土地及水电资源紧张，一线城市纷 纷出台政策提高新建数据中心的落地标准，限制数据中心扩张。如北 京全市范围内禁止新建和扩建互联网数据服务中的数据中心(PUE 值 在 14 以下的云计算数据中心除外);禁止新建和扩建信息处理和存储 支持服务中的数据中心(PUE 值在 14 以下的云计算数据中心除外)；中 心城区禁止新建和扩建互联网数据服务中的数据中心,信息处理和存 储支持服务中的数据中心。上海市要求到 2020 年上海市互联网数据 中心新増机架数严格控制在 6 万架以内,新建互联网数据中心 PUE 值 严格控制在 1.3 以下,改建互联网数据中心 PUE 值严格控制在 1.4 以 下。深圳由于存量数据中心较少，并未对新建机房做出限制，而是围 绕能耗进行差异化支持，规定 PUE1.4 以上的数据中心不享有支 持,PUE 低于 1.25 的数据中心可享受新増能源消费量 40%以上的支持。

②三大城市群内部加快协同统筹步伐，数据中心布局由一线城市向周 边地区转移。上海市在关于《上海市推进新一代信息基础设施建设助 力提升城市能级和争力三年行动计划(2018~2020 年)》中规定“统筹 空间、规模、用能,加强长三角区域协同,布局高端、绿色数据中心, 新建机架控制在 6 万个,总规模控制在 16 万个。”惠州市、汕尾市均 在积极筹建大数据产业园，在满足自身发展需要的同时服务深圳市的 发展。未来随着智慧城市建设的推进，周边地区将成为承接一线城市 数据中心新增需求的主要供给来源。

③中西部城市依托优越的自然资源加快数据中心布局。国家持续优化 数据中心布局，数据中心逐步向自然资源较为优越的中西部地区转移。 2015 年国务院下发《促进大数据发展行动纲要》,“开展区域试点, 推进贵州等大数据综合试验区建设,促进区域性大数据基础设施的整 合和数据资源的汇聚应用。”贵州等西部地区的数据中心产业快速发 展。2018 年中部地区可用机架数已超过珠三角地区，位列全国第三。 2020-2025 年中国数据中心 IT 累计新增投资规模有望突破三千亿元。 根据赛迪顾问的测算，2019年中国数据中心IT投资规模达3698亿元， 同比增长 13.5%，2025 年投资规模将达 7071 亿元。2020-2025 年中国 数据中心 IT 累计新增投资规模达 3373 亿元。

3.3.3 云计算

云计算是保证智慧城市运行的核心组件。云计算是一种经过虚拟化技 术处理后可按需付费，弹性供给的 ICT 共享资源池（包括计算、存储、 应用等）。在智慧城市建设中，云计算发挥着重要作用，主要体现为 以下几个方面：①集中信息形成资源池，云计算有助于打破各个部门、 行业和平台间的信息孤岛，凭借自身强大的弹性和可拓展性，云计算 能够最大化规模效应，有效整合和利用算力资源及数据资源，降低智 慧城市整体的运营成本；②分析数据提供决策支持，云计算能够充分 利用信息资源，开展数据深度挖掘，为智慧城市管理提供解决方案； ③为数据安全提供保障，云计算将数据集中存放，降低了个人及企业 丢失数据的风险，同时云计算专业的安全管理技术和容灾备份手段也 能够有效地防范数据窃取和非法篡改，保障城市数据安全。

中国云计算发展水平与经济规模不匹配，相比发达国家仍有较大差距。 近年来，中国云计算产业步入发展快车道，根据《中国云计算产业发 展白皮书》的数据显示，2018 年我国云计算产值规模达 963 亿元， 2015-2018 年平均增速为 33.4%。但与中国第二大经济体地位不相匹 配的是，中国云计算产业在规模与渗透率方面与发达国家仍有较大差 距。①规模差距：中国云计算产业产值较小，2018 年中国云计算产业 产值规模仅相当于美国同期规模的 8%。②渗透率差距：中国云计算产 业渗透率较低，2018 年中国企业上云率仅为 40%左右，而同时期美国 和欧盟的企业上云率分别为 85%、70%。

提升上云率是未来各地云计算规划的重点，一线城市侧重云平台做大 做强，中西部城市侧重培育和引进。从产值结构看，目前三大城市群 所在的华北、华东和华南地区分别占据全国云计算产值的 23.1%、21.7% 和 20.2%，远远领先于其它地区。从各省云计算规划整体目标看，提 升上云率是云计算规划中的重点，目前我国政府和大型企业上云率仅 有 38%，仍有较大提升空间。从各省云计算规划具体目标来看，京沪 等一线城市云计算发展水平较高，规划中更加侧重做大做强云平台， 力图打造全国领先的云计算中心；而中西部地区云计算发展水平尚处 起步阶段，规划中更侧重云平台的培育和引进。

预计 2020-2023 年中国云计算产业累计新增产值可达 1800 亿元。根 据《中国云计算产业发展白皮书》预测，受益于新基建和智慧城市的 建设，2023 年中国云计算产值有望达 3097 亿元，2020-2023 年云计 算产业累计新增产值可达 1800 亿元。

3.4 核心标的梳理

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