王嬌與濟南市人民政府行政複議一案一審行政判決書

朱新峰

山東博睿律師事務所

被告信息

被告：濟南市人民政府

文書正文

當事人信息

原告王嬌，女，1983年11月11日出生，漢族，住濟南市。

委託代理人朱新峰，山東博睿律師事務所律師。

被告濟南市人民政府，住所地濟南市。

法定代表人孫述濤，市長。

委託代理人李春久，濟南市司法局工作人員。

委託代理人張華林，濟南市司法局工作人員。

第三人杜洋洋，女，1986年5月30日出生，漢族，住濟南市。

審理經過

原告王嬌不服濟南市人民政府（以下簡稱市政府）行政複議決定，向本院提起訴訟。本院依法組成合議庭於2019年3月25日公開開庭進行了審理。原告王嬌及其委託代理人朱新峰，被告市政府的委託代理人李春久、張華林，第三人杜洋洋到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

被告市政府於2019年1月25日作出濟政複決字[2018]344號行政複議決定（以下簡稱344號複議決定），撤銷了市政府於2003年6月2日針對原告王嬌作出的槐蔭集用[2003]第0300404號集體土地所有證。

原告訴稱

原告王嬌訴稱：

一、被告無權受理其自己作出的具體行政行為

344號複議決定審理的是市政府能否撤銷市政府頒發給原告的《集體土地使用證》的行政行為是否合法、合規的事項。根據有關法律規定被告無權受理其作出的具體行政行為的行政複議；即使市政府對其內部各部門進行職權調整，將其行使的土地登記職權調整為國土資源部門，可以對外免除其責任（義務）或對外產生效力，但根據濟南市機構編制委員會2015年12月1日作出的《關於市和縣（市）區不動產統一登記職責和機構整合的通知》（濟編髮（2015）71號），將市、區和縣（市）土地、登記、房屋登記、林地登記等不動產登記職責分別整合到市、縣（市）區國土資源主管部門；也應由濟南市槐蔭區國土資源局承繼，而由槐蔭區人民政府受理此行政複議。

二、撤銷宅基地使用權證案件不屬於行政複議前置情形，被告無權進行行政複議並作出決定

原告擁有此宅基地使用權並未侵犯申請人的利益，被告頒發給原告宅基地使用權證的具體行政行為並沒有侵犯申請人的宅基地使用權或說申請撤銷宅基地使用權證的案件並不是由於市政府的具體行政行為侵犯了申請人的基地使用權，撤銷宅基地使用權是對誰應當享有宅基地使用權存在爭議，如果申請人享有則原告就不享有了，如果原告享有則申請人就不享有了，在對誰合法享有宅基地使用權還沒有確定清楚的情況下，根本談不上行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地使用權一說。根據《最高人民法院行政審判庭關於行政機關頒發自然資源所有權證或使用權證的行為是否屬於確認行政行為問題的答覆》可以確認濟南市政府頒發的土地使用權證屬於行政許可性質，其具體行政行為並未侵犯申請人的權益，根據行政複議法的有關規定，不屬於行政複議受理範圍。被告無權受理。

三、344號複議決定認定實事和法律適用錯誤

1、行政複議的申請人杜洋洋不是適格的申請人

①根據《土地管理法》第八條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。第六十二條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。說明宅基地是以戶為單位，並非以個人為單位享有使用權。行政複議的申請人系城鎮戶口非濟南市槐蔭區吳家堡南堡村村民民並不能繼承宅基地的使用權。

②申請人杜洋洋沒有證據證明其是爭議土地的使用權人和合法的實際使用人，其提交的證據不能證明與濟南市政府頒發槐蔭集用（2003）第0300404號《集體土地使用證》的行政行為之間有利害關係，不具有提起行政複議複議的主體資格。市政府的行政複議決定其行政權已經超過其職權範圍，在沒有司法確認杜洋洋享有此宅基地的權利的情況下，市政府行政複議決定變相的介入了確認杜洋洋對此宅基地享有權利，超過行政權限，其作出的行政複議決定屬於無效決定。

2、行政複議中申請人所提起的行政複議請求已過複議申請期限

根據《行政複議法》第九條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯了其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政複議申請。

申請人杜洋洋稱在其他共有人不知情的情況下，該土地使用權為原告所有，但其已實際知道或應當知道市政府作出的具體行政為時間節點有四個：

（1）2018年5月11日申請人因遺產繼承糾紛向濟南市槐蔭區人民法院提起訴訟請求析產，即申請人立案前調查取證之時已於村委會聯繫，其已然知道涉案房屋的基本情況，申請人已實際知道或應當知道市政府作出的具體行政為；

（2）被繼承人王傳青於2018年6月5日收到開庭傳票、應訴通知書和舉證通知書，舉證通知書的舉證期限為收到本通知後的15日內，且王傳青已於舉證期限內提交證據，即2018年6月20日申請人已實際知道或應當知道市政府作出的具體行政行為。

（3）申請人奶奶趙志英於1996年8月12日去世，截至2018年5月11日，申請人未主張任何權利，20多年過去了，根據法律、司法解釋及有關行政規章的規定早已經超過訴訟時效及複議時效。

（4）2018年5月11日，申請人杜洋洋在申請複議前已經選擇訴訟的方式解決糾紛，申請人的行為應為放棄申請複議的權力，現在行政複議已經在審理階段，現在申請人申請行政複議非法干擾司法權，顯然違反法律的有關規定，應當駁回其複議申請。

因此，無論從上述任何一個節點起算，申請人杜洋洋所提起的行政複議請求已過複議60日的申請期限。

3、濟南市人民政府作出的《集體土地使用權證》行政行為並未侵犯申請人的合法權益，申請人杜洋洋的行政複議申請沒有實事和法律依據。

根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第29條規定，因房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已經變更了實際使用者的，經依法審核批准，可將土地使用權確定給實際土地使用者。

趙志英房屋建造於上個世紀80年代，2003年前遺留的房屋因年久失修、疏於管理，早已倒塌滅失，南吳家堡村根據法律規定將此宅基地收歸村集體，另分配給本村集體經濟組織有需要的成員，符合法律規定；如申請人有異議完全可以向南吳家堡村村委申報或主張權益，但申請人並沒有申報或主張權益，應視為放棄此權益。

根據《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，並儘量使用原有的宅基地和村內空閒地，行政複議原告是戶主，在本村只有此一處宅基地，原告申請宅基地正當，審批流程合法有效。

同時，原告取得集體土地使用權證嚴格根據【1995】國土【法】第184號國家土地管理局《土地登記規則》第十條的規定提交材料，材料齊全，符合法律規定，市政府對申請材料依照法律及規則規定嚴格審核後做出向原告頒發土地使用權證的具體行政行為合法、恰當，應當被認為合法有效。

被繼承人趙志英生前居住的屋僅有84平米的小屋且該房屋早已坍塌殆盡，房屋坍塌時趙志英早已過世，因此宅基地無人主張權利，南吳家堡村已經將此宅基地收回，另分配給本村有需要的村民。原告在得到村裡分配的宅基地後，根據需要和法律規定新建造了現在的房屋，現《中華人民共和國集體土地使用權證》及《中華人民共和國房屋所有權證》均原告所有，現有房屋是原告獨立建造樓房，現有房屋系在村裡重新分配的宅基地上建造，根本不是源於繼承被繼承人趙志英的瓦房，更不是其遺產房產。

被告偷換概念、斷章取義、罔顧事實真相，說：“第三人代理人在聽證會上認可涉案房產是對1982年所建的房子的確權登記，當時的房子應當屬於趙志英所有。”，1982年的房子是屬於趙志英所有，而原告的房子是2003年前建成並進行確權，趙志英1982年的房子早已經滅失，原告在村裡分配給自己使用的宅基地上建房和趙志英沒有任何關係。複議機關罔顧現在依然存在的房屋是原告所建的事實，依然認為趙志英的1982年的磚、草、瓦結構的房子事實存在。被告組織複議的承辦人員多次承諾到現場考察，但至今沒有到現場看看現實的房子到底是什麼情況。

因此，原告重新建房且僅有一處宅基地，後經房屋登記取得該房屋所有權，同樣根據“房地一體”原則，原告隨之取得該宅基地使用權。市政府作出的《集體土地使用權證》行政行為並未侵犯申請人的合法權益，申請人的行政複議申請亦沒有事實和法律依據。被告作出撤銷決定亦沒有事實和法律依據。

此行政複議及申請人杜洋洋的起訴行為均因在2018年吳家堡涉及到拆遷問題，外界盛傳及不良媒體的大肆渲染吳家堡村出現了大量的億萬、千萬富豪，然而現實情況並非如此，拆遷補償款在購買房屋後也就所剩無幾了；在外界的傳言和利益的驅使下促使申請人提出了本次無理取鬧的行政複議。這本身就違反了公序良俗和社會價值的取向和良好社會程序的維護。為維護良好的社會程序和社會穩定，對這種不正之風應嚴格剎住。試想一個原告通過正當程序獲得作為本村村民應該具有的宅基地並在此宅基地已經建造了長達15多年得的房屋並具有產權再次處分本身就違反物權法和法律所要保護的正當權益和良好次序，如果沒有拆遷，再過100年申請人也不會來主張其所謂的權益！法律不保護非法利益，更不可能成為非法獲利的工具。

綜上，原告於2019年1月29日收到該行政複議決定書，原告對該行政複議決定不服，為維護自身的合法權益，特根據《行政訴訟法》的相關規定，向貴院提起訴訟，望判如所請。請求：1、請求貴院依法撤銷濟南市人民政府濟政複決字（2018）344號行政複議決定書；2、請求貴院依法判令行政複議的訴訟費由被告承擔。

原告提交如下證據：

1、市政府土地審批表證明該宅基地來源清楚，證件合法，沒有任何糾紛程序及手續正方合法。

2、土地登記申請書。證明第三人是本經濟組織成員，申請宅基地合法。

3、槐蔭區吳家堡街道辦事處南吳家堡村村委會證明信並由村兩委成員全體簽字並由村委會蓋章。（1）原宅基地使用人房屋於2005年前已經倒塌；（2）現宅基地上房屋為王嬌所建，並取得的房屋產權。（3）證明房屋是施工方王傳印建造，工錢是王嬌支付。

4、單位法定代表人證明等，證明付合法定流程，並經村委批准等

5、王傳印證明。1、證明此房屋是王嬌委託王傳印施工隊建造，工錢是王嬌支付。

6、南堡村村委向市國土資源局出具的土地來源。證明（1）證明王嬌為南堡村村民；（2）證明王嬌獲得宅基地是經村委研究後決定將此宅基地分配給王嬌；（3）王嬌只有此一處宅基地。

7、王嬌戶口本複印件。（1）證明王嬌是戶主；（2）證明王嬌戶口登記地址為此宅基地地址。

8、王嬌是房屋所有權證。證明此宅基地上的房屋產權人為王嬌。

9、集體土地使用權證。（1）證明此宅基地使用權人為王嬌；（2）證明此宅基地使用面積和申請人所述的原宅基地使用權人的使用面積不一致；（3）證明王嬌的宅基地使用權證和申請人主張其奶奶的原宅基地使用權證地址不同。

10、杜洋洋向槐蔭區人民法院提交的民事起訴狀、法院應訴通知書、傳票。證明：（1）本案已經超過行政複議申請期限；（2）本案杜洋洋已經提起民事訴訟並在審理當中，應視為杜洋洋已經放棄提起行政訴訟的權利。以上證據證明原告申請宅基地使用權證符合法律規定，有關機關審批合法、有效，同時證明本案的行政複議機關超越權限。

被告辯稱

被告市政府辯稱：一、被告具有作出行政複議決定的法定職權；二、被告所作行政複議決定程序合法；三、被告所作行政複議決定認定事實清楚、證據確鑿，適用依據正確。

被告提交了如下證據：

1、行政複議申請書。

2、行政複議受理通知書。

3、提出行政複議答覆通知書。

4、行政複議答覆書。

5、第三人參加行政複議通知書。

6、行政複議中止通知書。

7、行政複議聽證通知書。

8、恢復審查理通知書。

9、行政複議決定書。

10、送達回證。

證據1-10證明程序合法。

11、房屋所有權證。

13、南堡村村委會證明。

14、房屋所有權證存根、殯葬證存根、證明。

15、房屋所屬狀況信息、房屋所有權登記材料。

16、調解筆錄、調查筆錄。

17、駁回行政複議申請決定書。

18、受理案件通知書、民事裁定書。

19、集體土地建設用地使用證、集體土地使用證。

證據11-19證明事實清楚。

20、行政複議法及實施條例、不動產登記暫行條例。

21、關於市和縣（市）區不動產統一登記職責和機構整合的通知。

22、《對廣西壯族自治區法制辦的答覆》。

證據20-22證明依據正確。

第三人的陳述意見同被告。

第三人未提交證據。

原告對被告證據的真實性無異議，被告、第三人對原告證據的真實性無異議。

本院查明

經審理查明：1992年11月26日，市政府向趙志英發《集體土地建設用地使用證》（槐蔭集建（92）字第1247164號），載明：“土地使用者：趙志英。地址：吳家堡鎮南堡村**。地號。地號1247169。用地面積：246．6平方米。”

杜洋洋就本案向被告市政府提起行政複議後，2019年1月24日，被告依職權向濟南市房屋檔案館進行調查，調取了涉案宅基地上的房屋產權證：濟房（槐）字第5－05597號房屋所有權證的檔案材料和《房屋權屬狀況信息》。房屋編號為201810310000874270和20181031000084271的《房屋權屬狀況信息》皆載明：“所有權人：趙志英。房產證號：槐5－05597。房屋坐落：槐蔭區吳家堡鎮南堡村169號。權屬狀態；已登薄。登記時問：1992－09－19。”以此說明涉案宅基地上的原房屋所有權人為趙志英。

1996年8月12日，趙志英去世。

2003年5月20日，槐蔭區吳家堡鎮南吳家堡村民委員會出具證明，載明：“王嬌是南堡村民，經本人申請村委會研究同意將趙志英土地使用證調整為王嬌，調整后王嬌僅有此一處宅基地。望上級國土資源管理部門予以審辦為盼。”並註明四至。同年5月27日，原告王嬌申請辦理集體土地使用證，同年5月30日，槐蔭區吳家堡鎮環保土地管理所在南吳家堡村民委員會出具的證明上籤署“情況屬實”字樣，並加蓋該所公章。同日進行地籍調查。同年6月2日，市政府向王嬌作出《集體土地使用證》（棉蔭集用（2003）第0300404號），載明：“土地使用權人：王嬌。座落：吳家堡鎮南吳家堡村。地號。地號1247169。使用權面積：246．6m。”並在記事欄註明“原土地證槐蔭集建（92）字第1247164號已註銷。”庭審中，原告王嬌主張，宅基地上原屬趙志英的房屋早在2003年自然倒塌，2003年重新打的地基蓋了一層；2005年又建設了一次，在原有的房屋基礎上加蓋了兩層。大約在2013年左右又加蓋了三層。第三人杜洋洋則主張，經向當年施工人員瞭解，2005年原告王嬌只是將趙志英老房子房頂進行了重建，對原告翻建、重建房屋的事情不知情。

另查明：趙志英及其配偶王慶江育有子女三名，分別是女王靜、子王傳青、子王傳林。其中配偶王慶江先於趙志英去世，王傳林於1993年2月19日亦先於趙志英去世，王傳林育有獨女杜洋洋。王傳青、王靜仍健在。2018年5月11日，濟南市槐蔭區人民法院受理杜洋洋訴王傳青、王靜法定繼承糾紛一案。同年12月1日，濟南市槐蔭區人民法院作出《民事裁定書》（2018）魯0104民初3295號），栽定準許杜洋洋撤訴。

再查明：2018年10月12日，杜洋洋不服市政府向原告王嬌頒發槐蔭集用（2003）第0300404號集體土地使用權證、原濟南市房產管理局向王嬌頒發濟房權證槐字第**1132號《房屋所有權證》的行政行為分別向被告申請行政複議。市政府於2015年1月29日作出344號複議決定，認為：原告王嬌稱趙志英去世後所遺房屋自然倒塌滅失無法繼承不實，其在2003年申辦集體土地使用權證時，該地塊仍然有趙志英的房屋，且趙志英的房產證至今仍然有效。趙志英之子王傳林於1992年先於趙志英去世，杜洋洋作為王傳林獨生女兒，依法享有代位繼承權。杜洋洋的申請雖然超過訴訟時效，但並不影響其依法享有繼承權。棉蔭集用（2003）第0300404號《集體土地使用證》系針對王嬌所作，杜洋洋的複議申請，未超過法定期限。趙志英去世後，其房屋未經析產。在未經趙志英繼承人同意的情況下，槐蔭區吳家堡鎮南吳家堡村民委員會於2003年出具證明，同意將趙志英土地使用證調整為王嬌，侵犯了趙志英遺產繼承人的合法權益。土地主管部門沒有盡到調查核實的法定職責，未及時發現上述錯誤，導致市政府為王嬌發放棉蔭集用（2003）第0300404號《集體土地使用證》認定事實不清。依據《中華人民共行政複議法》第二十八條第一款第（三）項第1目之規定，撤銷市政府於2003年6月2日作出的棉蔭集用（2003）第0300404號《集體土地使用證》。王嬌不服該複議決定，訴至本院。

本院認為

本院認為，《民法總則》第一百八十八條規定：“向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為三年。法律另有規定的，依照其規定。訴訟時效期間自權利人知道或者應當知道權利受到損害以及義務人之日起計算。法律另有規定的，依照其規定。但是自權利受到損害之日起超過二十年的，人民法院不予保護；有特殊情況的，人民法院可以根據權利人的申請決定延長。”本案中，趙志英在1996年去世，在其所遺房屋的繼承自其當年去世時開始。2018年5月11日杜洋洋向濟南市槐蔭區人民法院提起繼承權訴訟，已經超過最長20年的訴訟時效，已經完全喪失訴權，永久喪失了實體上受保護的權利，其在趙志英遺產上的繼承權不再受法律保護。為促使當事人依法及時行使訴權，民法總則設定了最長20年的除斥期間。為維護法律權威，禁止當事人又通過行政複議或信息公開等手段重新獲得訴權。本案，在杜洋洋的代位繼承權不再受法律保護的情況下，其復又於2018年10月12日，向市政府提起行政複議。市政府政府本不應受理，或駁回其複議申請，相反卻作出344號複議決定，撤銷了市政府於2003年6月2日針對原告王嬌作出的（槐蔭集用[2003]第0300404號）集體土地所有證，明顯不當。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項之規定，判決如下：

裁判結果

撤銷市政府於2019年1月25日作出的濟政複決字[2018]344號行政複議決定；

一審訴訟費50元，由被告濟南市人民政府負擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數提出副本，上訴于山東省高級人民法院。

審判人員

審判長張啟勝

人民陪審員鄭曉妮

人民陪審員吳鳳琴

裁判日期

二〇一九年四月十七日

書記員

書記員韓琳琳

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