解讀！新《土地管理法》的七大突破

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議

通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。《土地管理法》修改是在什麼樣的背景下進行的？有哪些重大突破？新法的實施對各級自然資源管理部門提出了哪些新挑戰？

背景：改革農村土地制度

《土地管理法》是一部關係億萬農民切身利益、關係國家經濟社會安全的重要法律。《土地管理法》確立的以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的，實施以來，為保護耕地、維護農民土地權益、保障工業化城鎮化快速發展發揮了重要作用。隨著實踐的不斷髮展和改革的不斷深入，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現：土地徵收制度不完善，因徵地引發的社會矛盾積累較多；農村集體土地權益保障不充分，農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權難落實；土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠。

針對農村土地制度存在的突出問題，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》對改革提出了明確要求。由於土地制度改革牽一髮而動全身，為審慎穩妥推進，2014年中辦國辦印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農村土地制度改革進行頂層設計。2015年2月，全國人大常委會通過《關於授權國務院在北京市大興區等33個試點縣行政區域內暫停調整實施有關法律規定的決定》，在33個試點地區暫停實施《土地管理法》5個條款、《城市房地產管理法》1個條款。授權決定還明確：對實踐證明可行的，修改完善有關法律。《土地管理法》的修改正是在這樣的背景下啟動的。自2015年以來，33個試點地區在黨中央的堅強領導下，大膽探索，勇於創新，試點取得了明顯成效，為《土地管理法》修改奠定了堅實的實踐基礎。

內容：七大突破值得關注

新《土地管理法》堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，在充分總結農村土地制度改革試點成功經驗的基礎上，做出了多項重大突破：

01 破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙

原來的《土地管理法》除鄉鎮企業破產兼併外，禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，只有將集體建設用地徵收為國有土地後，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。這一規定使集體建設用地的價值不能顯化，導致農村土地資源配置效率低下，農民的土地財產權益受到侵蝕。在城鄉結合部，大量的集體建設用地違法進入市場，嚴重挑戰法律的權威。在33個試點地區，集體建設用地入市制度改革受到農村集體經濟組織和廣大農民的廣泛歡迎。新《土地管理法》刪除了原法第43條關於“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，並經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。

同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權後還可以轉讓、互換或者抵押。這一規定是重大的制度突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉一體化發展掃清了制度障礙，是新《土地管理法》最大的亮點。

02 改革土地徵收制度

隨著工業化城鎮化的快速推進，徵地規模不斷擴大，因徵地引發的社會矛盾凸顯。33個試點地區在縮小徵地範圍、規範徵地程序、完善多元保障機制等方面開展了多項制度性的探索。新《土地管理法》在總結試點經驗的基礎上，在改革土地徵收制度方面做出了多項重大突破：

· 對土地徵收的公共利益範圍進行明確界定

憲法規定：國家為了公共利益的需要可以對土地實行徵收或者徵用並給予補償。但原法沒有對土地徵收的“公共利益”範圍進行明確界定，加之集體建設用地不能直接進入市場，使土地徵收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致徵地規模不斷擴大，被徵地農民的合法權益和長遠生計得不到有效的保障，影響社會穩定。新《土地管理法》增加第45條，首次對土地徵收的公共利益進行界定，採取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等六種情形，確需徵收的，可以依法實施徵收。

這一規定將有利於縮小徵地範圍，限制政府濫用徵地權。

· 明確徵收補償的基本原則是保障被徵地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障

原來的《土地管理法》按照被徵收土地的原用途給予補償，按照年產值倍數法確定土地補償費和安置補助費，補償標準偏低，補償機制不健全。新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規定，並以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和將被徵地農民社會保障費用的規定，從法律上為被徵地農民構建更加完善的保障機制。

· 改革土地徵收程序

將原來的徵地批後公告改為徵地批前公告，多數被徵地的農村集體經濟組織成員對徵地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改，進一步落實被徵地的農村集體經濟組織和農民在整個徵地過程的知情權、參與權和監督權。倡導和諧徵地，徵地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬徵收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。

03 完善農村宅基地制度

農村宅基地是農民安身立命之本。長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規定，導致農村宅基地大量閒置浪費，農民宅基地的用益物權難落實。33個試點地區在自願有償退出宅基地、宅基地有償使用、下放宅基地審批權限等方面進行了積極探索。新《土地管理法》完善了農村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎上，增加宅基地戶有所居的規定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農民意願的基礎上可以採取措施保障農村村民實現戶有所居。這是對一戶一宅制度的重大補充和完善。考慮到農民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的歷史過程，新《土地管理法》規定：國家允許進城落戶的農村村民自願有償退出宅基地，這一規定意味著地方政府不得違背農民意願強迫農民退出宅基地。同時，在總結試點經驗的基礎上，新《土地管理法》下放宅基地審批權限，明確農村村民住宅建設由鄉鎮人民政府審批。

04 為“多規合一”改革預留法律空間

建立國土空間規劃體系並監督實施，實現“多規合一”是黨中央、國務院作出的重大戰略部署。隨著國土空間規劃體系的建立和實施，土地利用總體規劃和城鄉規劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規劃所取代。考慮到“多規合一”改革正在推進中，新《土地管理法》為改革預留了法律空間，增加第18條，規定：國家建立國土空間規劃體系。經依法批准的國土空間規劃是各類開發、保護和建設活動的基本依據。為了解決改革過渡期的規劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和和城鄉規劃。同時在附則中增加規定：編制國土空間規劃前，經依法批准的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行。

05 將基本農田提升為永久基本農田

實行最嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為了提升全社會對基本農田永久保護的意識，

新《土地管理法》將基本農田提升為永久基本農田，增加第35條明確：永久基本農田經依法劃定後，任何單位和個人不得擅自佔用或者改變用途。永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當佔本行政區域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況確定。

06 合理劃分中央和地方土地審批權限

原來的《土地管理法》對新增建設用地規定了從嚴從緊的審批制度，旨在通過複雜的審批制度引導地方政府利用存量建設用地。長期以來，地方對建設用地審批層級高、時限長、程序複雜等問題反映強烈。新《土地管理法》適應放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，按照是否佔用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今後，國務院只審批涉及永久基本農田的農用地轉用，其他的由國務院授權省級政府審批。同時，按照誰審批誰負責的原則，取消省級徵地批准報國務院備案的規定。

07土地督察制度正式入法

為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發多發的問題，2006年國務院決定實施國家土地督察制度，對省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。土地督察制度實施以來，在監督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發揮了重要作用。在充分總結國家土地督察制度實施成效的基礎上，

新《土地管理法》在總則中增加第五條，對土地督察制度作出規定：國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標誌，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。

挑戰：做好新法實施各項準備

新《土地管理法》將於2020年1月1日起施行。全國人大常委會在關於修改土地管理法和城市房地產管理法的決定中，特別對依法保障農村土地徵收、經營性建設用地入市和宅基地管理制度改革全國範圍內實行提出了明確要求。要求國務院及其有關部門和各省、自治區、直轄市應當加強領導，做好法律宣傳，制定完善配套法規規章，確保法律制度正確有效實施。在距離《土地管理法》正式實施近4個月的時間裡，自然資源部以及省級自然資源主管部門要不斷加大工作力度，為新法實施做好各項準備工作：

（1）抓緊啟動《土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》的全面修訂工作，細化落實農村土地制度改革的各項制度安排。同時，啟動對土地管理配套規章的全面清理工作，該修改的修改，該廢止的廢止。

（2）研究落實新《土地管理法》中授權國務院及國務院自然資源主管部門和省、自治區、直轄市的授權立法事項。自然資源部主要是根據第64條的授權規定，抓緊起草《集體經營性建設用地出讓轉讓管理條例》送審稿，提請國務院審議；根據第45條的授權規定，研究出臺土地徵收成片開發的標準。省、自治區、直轄市主要根據第48條的授權，制定徵收農用地以外的其他土地地上附著物和青苗的補償標準和被徵地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法。

（3）省級自然資源主管部門要組織制定並公佈本地區的區片綜合地價，確保新法實施後按照新的標準實施徵地。目前，除試點地區外，還有個別省尚未出臺區片綜合地價標準，還有的省區片綜合地價未覆蓋城市規劃區以外的地區。這些地區要加大工作力度，確保在明年新法實施前完成區片綜合地價的制定和公佈工作。

（4）不斷強化農村集體經濟組織作為土地所有權人的能力建設。集體經營性建設用地可以直接進入市場流轉，是重大的制度創新，也對作為土地所有權人的農村集體經濟組織的資產運營管理能力提出了重大挑戰。要按照先易後難、循序漸進的原則穩妥推進，在實踐中不斷強化農村集體經濟組織的能力建設。

（5）切實做好新《土地管理法》的學習宣傳和培訓工作。要加大向全社會的宣傳力度，使億萬農民瞭解新法的主要內容，學會用法律保護自己的土地權益。要加大對自然資源系統工作人員的培訓力度，確保新法所確立的改革舉措落到實處，保證新法的順利實施。

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