漫画：颜庆雄
PPP是政府和社会资本合作模式，对拉动社会投资、降低公共基础设施建设成本具有重要作用。2014年至2020年2月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库累计入库项目9459个、投资额达到14.4万亿元，PPP成为公共基础设施项目运营的经典模式。近日，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（以下简称“《操作指引》”），以规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益。本期议苑就该问题进行讨论。
主持人：赵 鑫
嘉 宾：匡贤明（中国改革发展研究院经济研究所所长）
李长安（对外经济贸易大学公共管理学院教授、博导）
和静钧（西南政法大学政治与公共管理学院副教授）
出台《操作指引》的背景是什么？有何意图？
匡贤明：PPP的本质是用市场化的办法实现公益性的目标。 这涉及到两个关键环节，一是政府PPP项目的设计、发包与监管；二是项目实施方的参与、施工与费用的补偿。两个环节形成一个闭环，关节点在于绩效。PPP推出以来的一段时间内，更多关注项目设计和实施层面，对绩效管理缺乏统一标准。这使得各级地方政府以委托方身份在选择、管理、考核社会资本时缺乏抓手，社会公共利益衡量难以做到全面和客观，甚至有可能增加地方政府隐性债务风险。
在这个背景下，《操作指引》，相当于一个操作指南，无论是政府还是社会资本，都可以此为依据。从制度层面看，这有利于稳定各方的制度预期，有利于PPP项目的平稳健康发展，也有利于降低纠纷解决成本。更重要的是，它有利于释放社会资本巨大的潜力，使各地的重大项目能够与社会资本有机结合，既达到公益性目标，又实现高效增长。从这个意义上说，《操作指引》有长远的制度意义。
李长安：PPP就是政府与社会资本合作，生产公共产品或提供公共服务的一种模式。自PPP运作以来，受到地方政府和社会资本的普遍欢迎，合作规模日益壮大。但是，如何对PPP模式进行有效监管，特别是进行绩效评估，却存在着许多问题和缺陷。一方面，地方政府引入PPP模式后，质量是否符合要求，管理是否有效；另一方面，社会资本加入的积极性是否提高，基本利益是否得到保障等，都需要进行评价和评估。
此次《操作指引》的出台，是在总结多年运营经验的基础上提出来的，主要还是为了加强对PPP项目的管理和评价。和静钧：一直以来，对纯公共基础设施或准公共基础设施的规划、建设、运行、管理，都是由公共财政一手包办的。但基于公共财政的有限性，注定了在经济建设中必须让民间资本融入进来，因为社会上有充裕的存量资本。为了规范PPP项目管理，也为了让PPP融入到整个资本市场，尤其是为了满足政府预算绩效管理的“花钱必问效”的铁纪律，财政部适时推出PPP项目绩效管理的操作指引，体现了“按效管理”原则，表现出代表公共利益方的管理者更积极有为的态度。
近段时间“新基建”受到社会各界的关注，《操作指引》将对新基建产生哪些影响？
和静钧：“新基建”是相对于“老基建”而言的，以智能服务为特色的“新基建”PPP项目，除了在传统的大型公共基础设施建设领域发挥作用，同时在公共产品、公共服务、准公共事业等领域，也具有显著优势。以新冠肺炎疫情防控中推出的“健康码”为例，项目的构想、设计，基本上由社会资本方阿里巴巴集团完成，速度快、专业性强，社会效益显著。而“老基建”领域，项目前期准备工作基本上由政府承担，除非政府拥有足够的专业能力，否则由政府参与或独立完成的前期工作，要么漏洞百出，要么低效拖沓。
此次出台的《操作指引》，使以绩效管理为框架的“新基建”的评估更加明确，项目周期相对缩短，这能够激发社会资本的参与热情，绩效评估的能效得以充分提高。匡贤明：无论是新基建，还是传统基建，共同点都是需要社会资本的参与。《操作指引》更加注重市场导向，强调项目全生命周期绩效管理，对管理规范、有技术优势的社会资本来说更为有利。可以预期，《操作指引》将有助于释放出新基建对PPP项目的需求，使更多社会资本参与到新基建中。
李长安：从新基建的内容看，很多都属于公共或准公共产品和服务的范畴，这也是能够引入PPP模式的基础。据统计，在全国已经落地的PPP项目中，包括信息网络建设、光电、充电桩、生物质能、智慧城市、科技等的新基建项目投资占比不到1%。新基建的融资需求大，建设周期长，在当前地方政府财政压力不断加大的背景下，单纯依靠政府财政难以为继。因此，引入PPP模式势在必行。与此同时，大量已引入PPP模式的新基建项目，也急需开展绩效评估的规范化管理，
该文件的出台，有助于规范新基建项目的绩效评估，提高项目建设的效率。《操作指引》还有哪些亮点值得关注？
李长安：此次《操作指引》的一个亮点，就是要求绩效评估覆盖PPP项目的全生命周期，文件明确规定，PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。这样，绩效评估将包含中间绩效目标和最终绩效目标、总体绩效目标和年度绩效目标等系列目标，覆盖项目全过程以及事后评价。不仅如此，绩效目标的内容和绩效评价指标体系的规定也比较详尽，《操作指引》明确PPP项目绩效指标体系由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成，这对于具体操作具有很强的指导意义。事实上，对于绩效指标体系的设立和规范，是《操作指引》的核心内容之一。
和静钧：《操作指引》第二十六条关于项目信息公开并建设信息及时更新的PPP项目综合平台的要求，非常重要。 如果做不到这一基本要求，PPP项目的公共性就会丧失，PPP将会沦为特许权垄断经营的工具，反而违背了政府与社会资本合作的初衷。注重公开，接受监督，这既是PPP项目健康成长的基础，也是项目绩效管理的重点。
匡贤明：《操作指引》有两大亮点。
一是考核力求量化。第七条PPP项目绩效目标编制中，细化量化是最重要的要求。它提出，PPP项目的绩效目标应从产出、效果、管理等方面进行细化，尽量进行定量表述；不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性。目前正在实施的PPP项目，确有一部分绩效管理的目标不清晰、考核指标不具体、职责分工不明确、具体方案缺乏可操作性、公众等相关方参与不足等问题发生，影响了PPP的实施效果。力求量化，就是在管理、考核的过程中，形成相关方有共识的绩效标准，减少主观化，减少不合理的自由裁量空间。
另一个亮点是实行全面按效付费制度。 从PPP管理探索看，早期实施方案有绩效考核设计，但考核结果未与付费挂钩，使得考核缺乏约束力，《操作指引》明确要求“完全挂钩”，使绩效成为付费最重要的标准，由此可以倒逼PPP项目的规范运作，提升项目的实施效果。
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