2009年《食品安全法》的出臺，對規範食品生產經營活動，加強食品安全監管，保障食品安全，發揮了重要作用。在總則中，《食品安全法》開章明義規定了“食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責”，在其他各章節中，則分別明確了不同情形下的義務責任。其中，出現了“食品生產經營者”與“食品生產經營企業”兩個概念，並賦予了兩者有區別的義務責任。在實際監管中，尤其在此次機構改革後，在新形勢下，許多監管人員對這兩個概念有著不同的認識，一些人員把“者”與“個體工商戶”、“企業”與“公司”等概念混為一談。如何正確理解這兩個概念，直接關係到食品安全責任落實問題，有必要進行研究分析。
概念定義
“者”，作為代詞，用在動詞、名詞後時，用以指代人，相當於“......的人”。《反不正當競爭法》第二條規定: “經營者，是指從事商品生產、經營或者提供服務（以下所稱商品包括服務）的自然人、法人和非法人組織”。《反壟斷法》第十二條規定: “本法所稱經營者, 是指從事商品生產、經營或者提供服務的自然人、法人和其他組織”。
“企業”，一般是指以盈利為目的，運用各種生產要素（土地、勞動力、資本、技術和企業家才能等），向市場提供商品或服務，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的法人或其他經濟組織。企業包括個人獨資企業、合夥企業、公司等組織形式。
“個體工商戶”，《民法總則》第五十四條規定: “自然人從事工商業經營，經依法登記，為個體工商戶。”《個體工商戶條例》第二條明確規定：有經營能力的公民，依照本條例規定經工商行政管理部門登記，從事工商業經營的，為個體工商戶。個體工商戶可以個人經營，也可以家庭經營。
“公司”，《公司法》第二條規定：公司是依照《公司法》設立的，以營利為目的的企業法人，包括有限責任公司和股份有限公司。它是適應市場經濟社會化大生產的需要而形成的一種企業組織形式。
含義鑑別
（一）從解字釋義來看
從定義可以看出，“者”是泛指一類人。這個“人”，不僅僅指自然人，也可以指法人，也可以指其他組織。“者”僅根據主體行為來進行分類，不涉及主體地位問題，如“市場開辦者”等。因此，只要從事食品生產經營這一活動的，無論組織形式如何、規模如何、管理水平如何，都可以稱之為食品生產經營者，有時也稱之為食品生產經營單位。
從《民法總則》《個體工商戶條例》相關要求可以看出，“個體工商戶”是自然人或家庭參與經濟活動的形式，屬於自然人範疇，非獨立的組織。從現代經濟學理論來看，“企業”是一種經濟組織形式，有相應的組織構架以及開展生產經營活動需要的管理制度。“公司”是現代企業中最主要、最典型的組織形式。將市場主體分為“個體工商戶”“企業”“公司”等不同類型，主要是從社會經濟資源配置的角度出發進行分類，其區別主要體現在法人資格、設立條件、組織架構、責任承擔、涉稅事項等方面。一般認為，“企業”能夠實現整個社會經濟資源的優化配置，降低整個社會的“交易成本”。因此，其對社會經濟活動的影響也較其他經濟形式顯著。
（二）從來源出處來看
《食品安全法》脫胎於《食品衛生法》。出於使用習慣、立法背景等原因，對“者”“企業”這兩個詞語的理解及用法在《食品安全法》中得以延伸。
《食品衛生法》對“食品生產經營者”有明確規定，即“食品生產經營者指一切從事食品生產經營的單位或者個人，包括職工食堂、食品攤販等”。對“食品生產經營企業”雖沒有明確定義，但在相關條款中可以一窺其含義及適用範圍。該法第八條規定：食品生產經營企業應當有與產品品種、數量相適應的食品原料處理、加工、包裝、貯存等廠房或者場所。第二十七條規定：食品生產經營企業和食品攤販，必須先取得衛生行政部門發放的衛生許可證方可向工商行政管理部門申請登記。未取得衛生許可證的，不得從事食品生產經營活動。食品生產經營者不得偽造、塗改、出借衛生許可證。此外，第十八條、第十九條、第二十條等對食品生產經營企業的管理制度、工程建設、生產相關評估等提出了相關要求。
從以上條款的表述，結合當時的立法時代背景，可以認為，《食品衛生法》中的“食品生產經營企業”是相對於“食品攤販”而言，指擁有固定地址、相對穩定經營的組織，是與非固定、非穩定的經營主體相對的概念，與現代經濟理論中的“企業”概念並不完全等同。在《食品安全法》中將這一含義延伸理解為“規模較大的、影響較廣的、風險較高的”一類主體，也可以認為取現代經濟學理論中“企業”“影響較為顯著”的內涵之意。此外，從個體工商戶制度的發展歷程來看，《食品衛生法》提到的“食品攤販”與早期的個體工商戶之間，其內涵存在對應關係。《食品安全法》提到的“食品生產加工小作坊”“食品攤販”也依然沿用了這一含義。
（三）從立法本意來看
《食品安全法》確立了食品安全治理的四大原則，即預防為主、風險管理、全程控制、社會共治。其中風險管理是基本原則中的核心要義，也是世界各國的通行做法。《食品安全法》在總則中明確了該法約束的行為及主體（第二條、第四條），在後續相關章節中明確了對“者”的普遍性要求。在此基礎上，按照風險管理要求，《食品安全法》對不同風險等級主體和行為的要求進行了區分，對風險較高主體的義務責任則給予進一步強化和提升。《食品安全法》把這一類風險較高的主體均歸稱為“企業”。此外，對風險更小、地域特色更強的一類主體歸為“食品生產加工小作坊”“食品攤販”，明確由省（自治區、直轄市）制定具體管理辦法。
（四）從發展實踐來看
隨著我國市場經濟的快速發展和法律制度的不斷完善，“個體工商戶”及“企業”的內涵意義、表現形式、主體地位等都發生了變化，曾經以從業人數作為劃分企業和個體工商戶的這一指標不再具有現實意義，企業與個體工商戶的劃分逐漸從以意識形態為主要考量轉變為以經濟地位為主要考量。但在當前社會中，現實情況往往更為複雜，出於稅收負擔等方面的考慮，一些已有相當規模的主體仍登記為個體工商戶，而另一方面，出於對未來發展的考慮，許多規模較小、人數也較少的企業、公司等則如雨後春筍般大量出現。這兩類主體的組織形式只能通過其商事註冊登記信息得知。這與《食品衛生法》立法時期的情況已大相徑庭。而從《食品衛生法》向《食品安全法》的發展過程中，對法中相關主體的表述及概念並未發生本質變化，只是在含義上做了進一步的延伸。
結論
綜上所述，《食品安全法》中的“食品生產經營者”是指所有從事食品生產經營活動的主體，包括自然人、法人和其他組織。“食品生產經營企業”是指食品生產經營者中“規模較大的、影響較廣的，風險較高的”一類主體，不完全對應現代經濟學理論中的“企業”（經濟學的“企業”與法學的“企業”在內涵外延上並不完全相同）。然而，《食品安全法》及《食品安全法實施條例》中並未明確“食品生產經營企業”的概念，相關權威部門也並沒有明確其認定標準，解釋什麼樣的規模可以算規模較大、什麼範圍的影響可以算影響較廣，各地則是在實際中根據本地實際探索劃分、模糊認定。
隨著食品安全監管體制的多次改革，更多有著不同知識體系和工作背景的人員陸續進入食品安全監管隊伍，特別是有著商事工作背景的人員進入系統後，對如何認定“食品生產經營企業”有了更多不同的聲音。一些人員認為，應當按照市場主體商事註冊登記情況來確定其是否為企業，這樣有相關的法律法規支持。但是，在實際中常常會出現上面提到的情形，一種是註冊為企業，但實際規模非常小、影響力也很小的主體的情形，其在食品生產經營活動中產生的食品安全風險並不太大；還有一種是登記為個體工商戶，但實際規模很大的情形，其在食品生產經營活動中產生的食品安全風險隨著其規模增大、影響範圍擴大而不斷增加。因此，單純按照主體的商事註冊登記信息來判斷其是否為“食品生產經營企業”，值得進一步商榷。
因此，明確“食品生產經營企業”的概念和劃分標準，統一基層執法尺度，特別在當前大市場監管體制下，清理、明確、統一不同法律體系中相同用詞的具體含義，不僅是落實“四個最嚴”要求的重要措施，更是落實依法行政，建設法治社會的重要保證。
發佈單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）
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