導讀
生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作是國土空間規劃的重要內容。“三線”不僅僅是表現在規劃空間上的三條引導線，更重要的是形成與之相配套的管理機制和實施政策，以及強調各項政策在空間上的綜合性和協同性，這是對管理提出的更加精細化和高效的新要求。這三條控制線，旨在處理好生活、生產和生態的空間格局關係，著眼於推動經濟和環境可持續與均衡發展，是美麗中國建設最根本的制度保障。三條控制線要劃得實、守得住，有權威、落實好，有待於更多創新探索。
01
生態保護紅線劃定
生態保護紅線指在生態空間範圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。
1、生態保護紅線內區域
按照生態功能劃定生態保護紅線。
自然保護地發生調整的，生態保護紅線相應調整
2、生態功能極重要區域和生態極敏感區域
生態功能極重要區域和生態極敏感區域可通過生態重要性評價得到，將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態功能極重要區域，以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入。
3、自然保護地
中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年6月15日印發《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確提出按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，依據管理目標與效能並借鑑國際經驗，將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區、自然公園3類，並確立國家公園的主體地位。
4、綜合劃定
02
城鎮開發邊界劃定方法城鎮開發
邊界劃定方法
城鎮開發邊界是在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，重點完善城鎮功能的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。
城鎮開發邊界劃定以城鎮開發建設現狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分佈、經濟佈局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力，框定總量，限定容量，防止城鎮無序蔓延。
1、城鎮發展定位研究
緊緊圍繞“兩個一百年”奮鬥目標，落實國家和區域發展戰略，依據上級國土空間規劃要求，明確城鎮定位、性質和發展目標。
2、城鎮建設適宜性評價
開展城鎮建設功能指向的土地資源、水資源、氣候、環境、災害、區位等單項評價，集成得到城鎮建設適應性，劃分為適宜、一般適宜、不適宜三個等級。地勢越低平，水資源越豐富，水氣環境容量越高。
3、城鎮發展現狀評估和風險評估
摸清現狀建設用地底數和空間分佈；對現行城鄉規劃、土地利用規劃等空間性規劃和國土空間開發保護情況進行分析，對國土空間面臨的水平衡等潛在風險和重大挑戰進行評估，提出優化方案和應對措施。
4、城鎮發展規模研究
分析城鎮人口發展趨勢和結構特徵、經濟發展水平和產業結構、城鎮發展階段和城鎮化水平，落實上級國土空間規劃規模指標要求，根據擴張型、調整型和重構型特點，提出行政轄區內不同城鎮的人口和用地規模。
4.1 人口預測
採用戶籍人口綜合平衡法、常住人口綜合增長法進行預測。
（1）綜合增長率法
①適用範圍：經濟發展穩定，人口增長率變化不大的城市。②基本原理：Pn = Po x [1+(m+k)]nPn為規劃年末的人口數，Po為規基年的人口數，n為規劃年限，m為年平均自然增長率，k為年平均機械增長率，m+k為年平均綜合增長率。
（2）綜合平衡法
基本原理：Q= Q0 (1+K)n＋P0(1＋Z)nQ為人口預測數（人），Q0為戶籍現狀人口數（人），P0為暫住人口現狀數（人），K為規劃期內戶籍人口的綜合增長率，Z為規劃期內暫住人口的增長率，n為規劃期限（年）
4.2 用地規模預測
根據預測的人口數量結合《城市用地分類與規劃建設用地標準》中的規劃人均建設用地規模取值區間值，進行規劃年用地規模的計算。
5、城鎮空間格局研究
綜合研判城鎮主要發展方向，平衡全域和局部、近期和長遠、供給和需求，可以運用城市設計、大數據等方法，延續歷史文脈，控制生態廊道，提出城鎮空間結構和功能佈局。
6、邊界初劃
城鎮集中建設區。結合城鎮發展定位和空間格局，依據國土空間規劃中確定的規劃城鎮建設用地規模，將規劃集中連片、規模較大、形態規整的地域確定為城鎮集中建設區。現狀建成區，規劃集中連片的城鎮建設區和城中村、城邊村，依法合規設立的各類開發區，國家、省、市確定的重大建設項目用地等應劃入城鎮集中建設區。
城鎮彈性發展區。在與城鎮集中建設區充分銜接、關聯的基礎上，合理劃定城鎮彈性發展區，做到規模適度、設施支撐可行。
城鎮彈性發展區面積原則上不得超過城鎮集中建設區面積的15%，其中300萬人至500萬人城市的城鎮彈性發展區面積原則上不得超過城鎮集中建設區面積的8%，特大城市、超大城市或收縮城鎮及人均用地顯著超標的城鎮，應在8%基礎上進一步收緊彈性發展區所佔比例。
特別用途區。根據地方實際，特別用途區應包括對城鎮功能和空間格局有重要影響、與城鎮空間聯繫密切的山體、河湖水系、生態溼地、風景遊憩空間、防護隔離空間、農業景觀、古蹟遺址等地域空間。同時，對於影響城市長遠發展，在規劃期內不進行規劃建設、也不改變現狀的空間，可以以林地、草地或溼地等形態，作為留白空間，一併劃入特別用途區予以嚴格管控。特別用途區應做好與城鎮集中建設區的藍綠空間銜接，形成完整的城鎮生態網絡體系。
7、綜合劃定
根據預測建設用地與三調數據中的建設用地現狀做對比，得到規劃期的建設用地發展規模，結合城鎮開發適宜性評價與城鎮發展定位綜合進行城鎮開發邊界的綜合劃定，在劃定的過程中科學預留一定比例的留白區，為未來發展留有空間城鎮建設和發展不得違法違規侵佔河道、湖面、灘地。
03
永久基本農田
永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據耕地現狀分佈，根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤汙染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質量要求的耕地依法劃入。
已經劃定的永久基本農田中存在劃定不實、違法佔用、嚴重汙染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農田面積不減、質量提升、佈局穩定。
04
協調解決衝突
1、統一數據基礎
以目前客觀的土地、海域及海島調查數據為基礎，形成統一的工作底數底圖。已形成第三次國土調查成果並經認定的，可直接作為工作底數底圖。相關調查數據存在衝突的，以過去5 年真實情況為基礎，根據功能合理性進行統一核定。
2、自上而下、上下結合實現三條控制線落地
國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關技術方法；省（自治區、直轄市）確定本行政區域內三條控制線總體格局和重點區域，提出下一級劃定任務；市、縣組織統一劃定三條控制線和鄉村建設等各類空間實體邊界。跨區域劃定衝突由上一級政府有關部門協調解決。
3、協調邊界矛盾
三條控制線出現矛盾時，生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質量不降低；城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不佔或少佔永久基本農田。目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可採取依法依規相應調整一般控制區範圍等措施妥善處理。協調過程中退出的永久基本農田在縣級行政區域內同步補劃，確實無法補劃的在市級行政區域內補劃。
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