国家金融与发展实验室 曾刚 王伟
随着新冠肺炎疫情的快速蔓延，全球经济步入衰退将成为大概率事件。实体经济受到冲击，对银行而言，必然会导致风险资产快速上升。这一方面会侵蚀银行的资本充足水平，降低银行抵御风险的能力；另一方面，更重要的，资本充足率接近甚至低于监管水平，会限制银行向实体经济提供信贷的能力，进一步加剧实体经济的收缩。
为打破上述不利循环，在疫情发生之后，全球主要国家都在监管方面做了大量的创新和努力。比如，包括中国在内的一些国家，允许银行与客户协商，进行延期还款，在一定期间内不计入不良（避免银行风险资产在短期内快速上升），也不影响借款人的征信记录。再如，巴塞尔委员会放缓监管实施进程。3月27日，巴塞尔委员会宣布，推迟实施巴塞尔协议Ⅲ一年，避免加重银行负担，对实体经济形成新的冲击。英国金融监管部门也敦促汇丰、渣打、巴克莱银行等主流银行取消2019年的派息，保留收益，以保持资本水平。法国则降低了资本监管要求，决定将银行逆周期资本缓冲率降至0。
所有这些都反映，各国监管部门为应对疫情冲击，实施了逆周期监管。
逆周期监管的逻辑与工具
过去三十年多年中，国际银行监管规则（即巴塞尔协议）主要是围绕提高商业银行资产的敏感性和资本抵御风险的能力，不断完善和演进。
1988年出台的巴塞尔协议Ⅰ要求国际活跃银行应按监管标准计量信用风险资本要求，并保证最低资本充足率不低于8%。2004年6月出台的巴塞尔协议Ⅱ则要求达标银行建立最低资本充足率、监管监督检查、市场纪律等三大支柱，并实施包括信用、市场、操作等风险的全面风险管理。
但是，在2008年金融危机冲击下，大量资本充足的银行也陷入了倒闭的危机中，暴露出银行监管规则中的一个重要缺陷，即顺周期性。
所谓“顺周期性”，指的是，由于商业银行需要满足最低资本充足率要求（资本/风险资产）,在资本数量既定的情况下，资本充足率水平会随着风险资产规模的变动而变动，这种变动往往与经济周期相一致。具体地说，在经济周期的上行阶段，违约率较低，银行的风险资产规模下降，资本充足率水平会有所上升，进一步增强银行放贷的能力；而在经济周期的下行阶段，违约率上升，银行风险资产规模会增大，资本充足率则会有所下降，降低银行的信贷能力。银行信贷能力呈现在经济上行期增强、在经济下行期下降的“顺周期变动”，会放大实体经济周期波动的幅度。
为修正这种资本监管的顺周期性，更好地实现宏观审慎调控，2008年以后开始的国际金融监管改革，从多方面引入了逆周期的监管工具。
一是在资本监管中特别设置了逆周期资本要求(在0到2.5%之间)，监管部门可以根据宏观经济运行状况，相应调整这部分监管资本(在经济过热阶段，提高逆周期资本要求，直至2.5%；在经济下行阶段，调低逆周期资本要求，直至0)。其基本思路是，在经济上行期提高监管标准，以限制银行的信贷能力；在经济下行期放松监管标准，以提升银行的信贷能力。
二是部分国家引入了动态的拨备覆盖制度，在经济上行期提高拨备覆盖率要求，在经济下行期则相应调低，以调节银行贷款和核销坏账的能力，思路与逆周期资本要求相近。
三是直接干预银行的分红决策，将更多利润留存为资本，以提高银行内源资本积累能力。
在应对此次疫情中，上述这些政策都已不同程度地被采用，其核心目的，是为了减少银行所面临的监管约束强度，让银行能释放出更多的信贷能力。
我国有实施逆周期监管的较大空间
为配合巴塞尔协议Ⅲ的实施，2012年，中国银监会发布了《商业银行资本管理办法(试行)》(以下简称《资本管理办法》)，并于2013年1月1日起正式施行。
《资本管理办法》建立了多层次资本监管框架，在强调普通股作为核心资本抵御风险的基础上，银行可以通过补充一级资本、二级资本来增加资本抵御风险的维度和层次。不同类型的资本补充工具对应着不同层次的监管达标需要，商业银行可以结合自身禀赋和需求差异补充资本。
资本充足率由最低资本要求、储备资本、逆周期资本和系统重要性银行资本四个部分构成。其中，储备资本要求为风险加权资产的2.5%，由核心一级资本来满足。银保监会还可以要求商业银行在最低资本要求和储备资本要求之上计提逆周期资本，逆周期资本要求为风险加权资产的0-2.5%，由核心一级资本来满足，目前国内银行业尚未计提逆周期资本。这样，商业银行需要达到的核心一级资本充足率、一级资本充足率及资本充足率分别为7.5%、8.5%及10.5%。
在中国银行业的资本构成中，尽管没有逆周期资本要求，但是高达2.5%的缓冲资本，仍然构成了一定的逆周期调节空间。
此外，在拨备要求方面，2011年颁布的《商业银行贷款损失准备管理办法》，明确规定贷款拨备率基本标准为2.5%，拨备覆盖率基本标准为150%。这两项标准中的较高者为商业银行贷款损失准备的监管标准。如果不良贷款反映真实，100%的拨备覆盖率即能满足化解不良的需要；从拨贷比角度看，拨贷比只要等于实际的不良率，也能满足需要。拨备覆盖率超过100%，或者实际不良低于2.5%，都意味着商业银行有超额拨备，超额的部分也构成了逆周期调节空间。
2018年，为应对监管强化（主要是表外业务回表）给银行带来的压力，监管部门将拨备覆盖率监管要求由150%调整为120%-150%，贷款拨备率监管要求由2.5%调整为1.5%-2.5%，并按照同质同类、一行一策原则，对银行实施差异化要求。
调整监管资本要求，优化资本补充机制
截至2019年末，我国商业银行核心一级资本充足率、一级资本充足率、资本充足率的平均水平分别为10.92%、11.95%、14.64%。商业银行拨备覆盖率为186%，总的来看，中国银行业整体资本较为充足，拨备覆盖率也处于较高水平。加之我国在疫情防控方面，前期取得较好成效，预计经济修复进程也会快于其他主要经济体，因此，我国实施逆周期监管调节的迫切性不如欧美国家那样大。
不过，我们也应该看到的是，一方面，疫情对经济的短期冲击还是比较严重的，必须强化对实体经济的金融支持力度；另一方面，在银行业整体较为健康的情况下，内部分化也客观存在，部分中小银行的资本充足率和拨备都处于监管临界水平，疫情影响可能会加大这部分机构的监管达标压力，并进一步制约其信贷投放能力。考虑到中小银行是服务小微企业的重要力量，相关监管约束的这种被动强化，不利于当下稳增长和支持中小微企业的各项政策发挥效力。
有鉴于此，我们建议，借鉴欧美银行监管部门的近期操作，结合中国自身情况，根据实体经济需求，可以灵活运用各种逆周期调节工具，以增强银行支持服务实体经济的能力，提升逆周期宏观调控政策效果。具体而言，可考虑以下几个方向：
第一，根据宏观审慎调控需要，差异化调整监管资本和拨备要求。由于严格的资本限制会制约银行向实体经济提供资金供给，进而影响实体经济复苏，现阶段可以考虑灵活调整监管资本要求。从目前来看，由于我国的逆周期资本设置为零，无法通过这部分监管要求变化来实现宏观审慎调节，因此可以考虑对储备资本实施类似操作，根据宏观经济运行的需要，以及不同地区、不同类型银行的实际情况，灵活调整目前2.5%的储备资本要求，以实现宏观审慎调控的目的。另外，也可以根据不同地区、不同类型银行的实际情况，灵活调整拨备覆盖率要求，鼓励银行利用拨备核销坏账，降低风险资产压力。
第二，优化资本补充监管协调机制，提高银行资本补充效率。当前，不同层级资本发行、审批仍需涉及多个不同的监管部门，例如银行通过普通股、优先股补充资本涉及银监部门和证监部门，一级资本债涉及银保监部门、人民银行或证监部门，二级资本债涉及银保监部门和人民银行。多部门管理和审批，在缺乏协调的情况下，不仅会大大降低资本补充的效率，还有可能因为各部门政策取向不同而给机构带来困扰。未来一段时间，针对应对疫情的紧迫性，监管部门有必要建立监管协调平台和监管协作机制，明确规则、简化流程，为商业银行（尤其中小银行）的资本补充提供便利。
第三，引导银行合理分红，增加银行内源资本补充能力。根据不同银行的情况，对分红进行分类、合理引导，在满足投资人合理回报的同时，将更多的利润转增资本，一方面，夯实资本基础，提升银行应对风险的能力；另一方面，也可以进一步增强银行信贷投放能力，支持实体经济的复工复产。从长远看，只有实体经济从疫情冲击中恢复，部分银行所面临的潜在风险才有可能真正得到化解。在这个意义上，适度分红同样符合投资人的长期利益。
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