融資永遠是項目成敗的關鍵要素。本文將對在我國當前政策環境下，進行城市更新可以使用的融資手段進行梳理，為有志於此的人士提供參考。
文章綱要
一、城市更新的融資方式
二、公益性城市更新---棚改的融資方式
三、簡化版城市更新---老舊小區改造融資方式
隨著經濟轉型，中國經濟的增長方式從追求高增長率模式向追求高質量模式轉變，追求增量的開發模式已日漸式衰，盤活存量越來越受到各方關注，舊改、存量升級為核心的城市更新開發模式漸成主流。
2014年《國家新型城鎮化規劃》和2015年中央城市工作會議都提到了盤活存量和城市更新相關的內容，城市更新有望成為下一個經濟增長點，當我們躍躍欲試準備投入這一片藍海之前，必須先謹慎的籌劃融資方略。融資永遠是項目成敗的關鍵要素。
*1廣州城市更新模式微改造包括功能改變。
*2深圳市實踐中也存在協議轉讓方式，但法規中沒有明文規定。
1
城市更新的融資方式
目前我國完整意義的城市更新還沒有在全國範圍內推進，僅僅由地方政府自行試點，沒有統一的法規進行規範，一般是由各地方政府結合自身的特點採取不同的方式開展，當前城市更新做得比較成熟的主要是廣州、深圳、上海三座城市，基本上已經形成了自己獨有的模式，建立了完善的法規體系。
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三座城市不同的城市更新模式分析
一
廣州“三舊改造”——政府主導型模式
2009年廣州市人民政府發佈《關於加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府【2009】56號）開始廣州市的“三舊改造”試點工作。
2016年1月1日廣州市人民政府廢止了穗府【2009】56號文件，正式實施《廣州市城市更新辦法》（廣州市人民政府第134號令）以地方立法形式開始常態化的城市更新工作。
2019年4月18日廣州市人民政府辦公廳發佈《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》（穗府辦規【2019】5號）進一步完善的城市更新的工作內容，突出多采用“微改造”方式進行精細化改造。
歷經十年，廣州市的城市更新已經形成了一套完整的體系。
廣州市城市更新經歷了由市場主導到政府主導的兩個階段。
初期以市場主導，鼓勵開發商參與。2012年發佈了《關於加快推進"三舊"改造工作的補充意見》（穗府【2012】20號），變為政府管控為主，鼓勵成片開發，強調政府規劃，提出對土地"應儲盡儲"，由政府來進行更新主導。
促使政府做出調整的原因，是市場主導沒有整體統籌，項目選擇完全看盈利大小，沒有達到城市更新的社會效益。且完全以市場主導，會導致政府在土地出讓環節收益上向市場主體讓利過大，造成政府公共利益流失嚴重。
目前，廣州市城市更新模式是典型的政府主導型模式。
具體措施：
（1）全面改造，指以拆除重建為主的更新方式，涉及土地性質或權屬變更。
（2）微改造，指在維持現狀建設格局基本不變的前提下，通過建築局部拆建、建築物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護、活化，完善基礎設施等辦法實施的更新方式，除功能置換，其他不涉及土地性質或權屬變更。
二
深圳城市更新——市場主導型模式
深圳市由於城市面積狹小，經濟發展和人口增長速度過快，住宅及商業用房供給無法滿足需求，因此很早就開始進行存量的舊房改造再利用的工作。經過多年實踐摸索，直到2009年起逐漸以立法的形式確定下來。
深圳市2009年發佈《深圳市城市更新辦法》（2016年進行了修訂），2012年發佈《深圳市城市更新辦法實施細則》、2016年頒佈《深圳市城市更新項目保障性住房配建規定》、2017年頒佈《城市更新單元規劃審批操作規則》和《深圳市城市更新單元規劃制定計劃申報指引（試行）》、2019年頒佈《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規定》等一系列法規，已經形成包括法規、管理規則、操作指引、技術標準等層次完善的制度體系。
深圳堅持政府引導、市場運作的市場主導型模式，由市場主體進行經營。這主要是由於深圳自身產業基礎雄厚，財政收入以稅收為主，不依賴土地收入。因此，政府有能力將城市更新過程中產生的土地出讓收益讓利給市場主體，以便激勵市場主體參與的積極性。
具體措施：
（1）綜合治理，主要包括改善基礎設施和公共服務設施、改善沿街立面、環境整治和既有建築節能改造等內容，但不改變建築主體結構和使用功能，不涉及土地性質或權屬變更。
（2）功能改變，主要包括改變部分或者全部建築物使用功能，但不改變土地使用權的權利主體和使用期限，保留建築物的原主體結構，可能涉及土地性質或權屬變更。
（3）拆除重建，且通過綜合整治、功能改變等方式難以有效改善或者消除時對原主體結構進行拆除，並重新建造，涉及土地性質或權屬變更。
三
上海城市更新——政府引導，政府市場雙向並舉模式
上海市正式城市更新立法是在2015年，上海市政府下發《上海市城市更新實施辦法》（滬府發【2015】20號），2017年11月上海市規劃和國土資源管理局發佈《上海市城市更新規劃土地實施細則》，及2016年上海市人民政府辦公廳頒佈的《關於在本市開展政府購買舊區改造服務試點的意見（滬府辦〔2016〕48號）》和2017年11月上海市政府發佈的《關於堅持留改拆並舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》等地方性法規。
《上海市城市更新辦法》提出“政府引導、雙向並舉”，明確了市場和政府的力量並行的城市更新模式——即政府發揮示範引導作用，鼓勵市場主體的參與。
具體措施：
（1）項目分類：舊區改造、工業用地轉型、城中村改造。
（2）措施分類：拆除重建、改建擴建、風貌保護（拆改留）。
2
融資方式分析
城市更新項目融資最核心的原則就是，城市更新中屬於商業性質的部分由市場主體自籌資金，屬於公益性質的部分由政府財政支持。
總結三座城市的城市更新模式，按照融資方式不同可以歸納四類項目類型：政府收儲類項目、協議轉讓類項目、補交地價類項目、純工程類項目。
- 前三類政府收儲、協議轉讓、補交地價項目一般是涉及土地一、二級開發或土地權屬變更的拆除重建和功能變更項目，包括廣州市的全面改造、微改造中的功能置換、深圳的拆除重建及功能改變、上海的拆除重建、改建擴建等。政府和市場主體在不同項目中合作方式不同，政府主導或市場主體主導，導致土地一級開發後使用權出讓方式不同，因此融資方式也相應有所差異。
- 第四類純工程類項目是不涉及土地開發或土地權屬變更，僅進行原建築修繕改造的項目，其資金需求主要用於支付工程建設支出，包括廣州的微改造（除功能置換）、深圳的綜合治理、上海的風貌保護和舊住房修繕改造。
1、政府土地收儲項目是政府主導更新改造，對舊地塊進行拆遷安置補償後，將剩餘土地收儲，具體實施執行我國土地政策法律規定的標準土地一、二級開發方式，遵守《土地儲備管理辦法》、《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》、《土地儲備資金財務管理辦法》的規定，是公益性質的政府行為。
即政府進行拆遷安置補償進行包括收儲和前期開發的土地一級開發工作，通過公開招拍掛方式向市場主體轉讓土地使用權，市場主體支付土地出讓金後，進行商業性質的土地二級開發。
- 收儲工作中的拆遷補償安置款、拆遷過程中發生的測量、入戶調查等費用由政府財政支出，政府可以政府購買服務的方式將收儲工作委託給市場主體實施，市場主體可以政府購買服務應收賬款質押向金融機構申請融資。如涉及建安安置則政府可以採購工程的方式委託市場主體承建，市場主體可以政府採購工程應收賬款質押向金融機構申請融資。
- 前期開發工作中的工程費用支出由政府財政支出，政府可以採購工程的方式，將前期開發工作委託給市場主體實施。市場主體可以政府採購工程應收賬款質押，向金融機構申請融資。政府資金除財政預算支出外，還可以發行土儲專項債，但不得向金融機構申請融資。 市場主體以招拍掛方式支付土地出讓金獲得土地使用權，金融機構不得為市場主體支付土地出讓金提供融資。滿足“四三二”要求的市場主體，獲得土地使用權後進行二級開發，可向金融機構申請項目融資。
2、協議轉讓類項目一般是沒有政府介入，完全由市場主體推進的城市更新項目，市場主體按照市場化原則與原業主商議拆遷安置補償事宜，負責土地前期開發工作，土地一級開發完成後政府不收儲，由市場主體與原業主進行土地使用權協議轉讓。
市場主體在拆遷補償階段、前期開發階段、安置房及商品房建設階段都可以向金融機構申請融資，但在土地使用權轉讓階段不可申請融資。
為防止市場主體將融資款用於支付土地轉讓款，金融機構一般採取分段融資的方式，每階段的融資期限都不長，在進行土地轉讓前，必須歸還拆遷補償和前期開發貸款，土地轉讓款全部付清後，才可進行安置房及商品房建設項目融資。
此外，金融機構還必須防範兩個風險：
- 一是拆遷無法按期完成的風險。因為是市場主體推動的拆遷補償工作，無法像政府統一拆遷一樣規定統一的補償價格，使用政府公權力推動。市場主體也沒有強拆的權利，只能與原業主一戶一戶商談補償條件。因此，整個項目很有可能因無法按期完成拆遷而失敗。有鑑於此，金融機構一般會要求項目必須達到一定的拆遷徵求率或簽約率後，才可申請融資。
- 另一個風險是政府法定收儲風險，有可能政府改變收儲計劃，將市場主體一級開發完成的土地進行收儲，這種情況下金融機構一般要求市場主體以政府收儲支付的款項提前還清一級開發中的融資。
3、補交地價類項目有兩種情況。
（1）一種情況是由政府主導的城市更新項目，政府委託市場主體出資進行前期開發，並將一級開發完成的土地出讓給參加一級開發的市場主體，將前期開發的費用折算在土地出讓金中，或者是政府將完成了拆遷補償徵收後的毛地進行招拍掛，市場主體必須完成前期開發、將毛地變為淨地後，方可進行二級開發。
這類項目中，拆遷補償費用和安置費用是由政府承擔。但前期開發費用是由市場主體自行承擔。
市場主體可以按工程項目向金融機構申請融資。但因前期開發的費用最後會在土地出讓金中抵扣，金融機構會有所顧慮，即擔心對前期開發的融資可能會涉嫌變相為支付土地出讓金融資。
因此，金融機構一般會在貸款協議中加以說明，並要求市場主體出具承諾。市場主體獲得土地後進行的安置房建設，可以政府支付應收賬款向金融機構申請融資；商品房建設可以按正常市場化原則進行項目融資。
（2）第二種情況是由原業主方主導的功能變更改造，原建築進行功能變更後，如涉及到土地性質變更，就需要補交地價。這種情況下，原業主委託市場主體實施，原業主承擔變更改造費用，市場主體可以工程款應收賬款質押向金融機構申請融資，原業主也可以向金融機構以市場化原則申請融資，但是原業主補交地價款不得申請融資。
4、純工程類項目主要是由政府主導，但也存在原業主單位自行發起的情況。
- 由政府發起的修繕改造項目或市場主體發起的修繕改造項目中，公共基礎設施部分的資金來源是政府財政支出。政府以工程採購的方式向承建主體支付項目款，承建主體可以政府工程採購應收賬款質押，向金融機構申請融資。
- 由市場主體或原業主單位發起的修繕改造項目，資金來源為發起人自籌。發起人可按照普通工程項目貸款的方式，向金融機構申請貸款。
這類項目中有一種特殊情況，是以併購方式通過收購原業主股權獲得原業主所有的物業修繕改造的項目，融資分為併購階段和開發階段。
併購階段可向金融機構申請併購融資，金融機構需要特別關注融資款項的流向，原業主收到併購款後須投入合法用途，不得用於置換原業主支出的土地出讓金。
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公益性城市更新—棚改的融資方式
棚改包含了城市更新的一部分內容，僅為特定範圍內的居民住宅的拆改，而且僅限於政府主導的公益性項目，大致相當於公益性的城市更新。
從2008年國務院推出以來，棚改經歷了幾個大的階段。
- 2008年10月中央出臺“擴大內需十項措施”，提出棚戶區改造全面啟動。2013年7月國務院下發《關於加快棚戶區改造的意見》，棚戶區改造正式出臺法規。這一階段主要是建安安置，棚戶區拆遷住房不進入房地產市場，安置房一般以分配方式配置。
- 2015年6月，國務院頒佈《關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，要求積極推進棚戶區改造貨幣化安置。棚改貨幣化安置成為這一階段的主流。面對我國房地產市場在2014年左右存在的庫存嚴重過剩問題，棚改貨幣化安置對去庫存起到了重要的作用；但同時也造成了三、四線城市的房價大漲。
- 2018年棚改進入第三階段，對前期的各項政策進行了大幅度調整。2018年10月，住建部座談會上指出，要因地制宜推進棚改貨幣化安置。2019年棚改貨幣化安置將以專項債券為主，政府購買棚改服務模式將被取消。2019年4月15日，財政部發布《關於下達2019年中央財政城鎮保障性安居工程專項資金預算的通知》，2019年棚戶區計劃改造285萬套，與去年的計劃數相比大幅縮減，棚改政策開始退潮。
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改作為公益性質的政府民生工作，其資金主要由政府承擔
主要包括以下幾部分：
1、政府購買棚改服務支出
該模式是2018年以前棚戶區改造的主要方式，相關支出納入地方政府預算。但在這種模式下，政府對相關支出會有一定償付責任，且獲取與使用方式比較靈活，容易產生加大政府隱性債務的風險。
2、棚改專項債
2018年財政部下發《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》（財預〔2018〕28號），將棚改專項債作為棚改資金的又一項來源。
管理辦法下發時，棚改專項債採取地方政府自願發行原則。但是在2018年10月住建部座談會上明確指出，2019年棚改貨幣化安置將以專項債券為主。政府購買棚改服務模式或將被取消。
與政府購買棚改服務模式不同，棚改專項債券實行總量控制和專款專用，並且要求償債來源必須是對應項目所產生的政府性基金收入或專項收入，不得使用其他收入進行償還，實現項目收益和融資的自我平衡。因此該模式有助於規範地方政府棚改工作，進而化解地方隱性債務風險。
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政府可將棚改委託給市場主體實施，政府資金一般用於項目資本金，市場主體可以向金融機構申請貸款
主要包括以下幾種：
1、政府購買服務的應收賬款向金融機構申請融資
金融機構審核此類融資申請主要關注以下幾個方面：
（1）項目必須納入省級住建部門下發的棚改目錄。
（2）項目資本金不得低於20%。
（3）政府購買服務合同簽訂流程合規，通過招標、競爭性談判、單一來源採購、邀標、競爭性磋商、詢價中的一種確定實施主體，購買主體和實施主體都進行公示，招投標文件公示。
（4）先簽購買服務合同再納入預算，合同簽訂當年有付款的應先落實預算再籤合同。政府對後期年份納入預算事宜在合同中進行承諾或出具相關說明。
（5）棚改貸款期限不得長於25年。
2、政策性銀行貸款
2014年4月，央行創設PSL，通過向政策性銀行國開行、農發行提供定向貸款，為棚改專項貸款提供長期穩定、成本適中的資金來源。市場實施主體以政府購買服務應收賬款質押向政策性銀行申請貸款。
3、搭橋貸款
由於政策性銀行貸款發放貸款的要求比較嚴格，需要達到一定拆遷簽約率等，放款期限也過長。
市場主體為了儘快獲得資金，可以將政策性銀行已承諾提供的貸款作為應收賬款，向金融機構質押申請搭橋貸款。
4、項目收益債
部分地方政府為緩解棚改資金壓力，在棚改中打包部分商業項目，雖然不合規但目前看來沒有明確的處罰，實踐中有這種情況存在。
這部分有商業經營收入的棚改項目市場主體，還有一種融資渠道——項目收益債，以項目經營性收益作為還款來源。
根據2018年10月住建部座談會的指示，2019年棚改將以建安安置為主，政府購買棚改服務模式將被取消，財政部下發通知大幅度削減2019年棚改計劃數量，這些變化將導致棚改資金需求的變動，棚改融資也會隨之發生改變。
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簡化版城市更新—老舊小區改造融資方式
2019年6月19日，國務院總理主持召開國務院常務會議，全面部署推進城鎮老舊小區改造試點，對試點工作作出了四方面的安排。
其中對融資方面工作指示，要創新投融資機制，將對城鎮老舊小區改造安排中央補助資金，鼓勵金融機構和地方積極探索，運用市場化方式吸引社會力量參與。
老舊小區改造僅對現有住宅小區進行修繕更新，加裝基礎設施，不進行拆遷安置、功能變更。
即原有的土地性質和所有權不發生變更，不涉及土地一、二級開發、土地使用權出讓及轉讓等問題，是城市更新中最簡單的一種改造方式，是簡化版的城市更新。大致相當於廣州的微改造、深圳的綜合治理、上海的風貌保護和舊住房修繕改造。
從2017年部分城市試點的情況來看，老舊小區改造基本上屬於公益性的政府行為，不涉及商業性項目建設，由政府主導，主要靠政府財政支持。
同時按照“誰受益、誰出資”的原則，確定改造費用分攤規則，完善居民合理分擔、單位投資等多渠道資金籌措機制，市場化融資的比例很少或沒有。
現在試點工作剛剛開始，仍處於摸索階段，尚未形成中央級別的正式法規文件，可操作性的具體細則還有待落實。此處對其融資模式只做探討。
由於不涉及土地開發和轉讓，新房建設等項目，老舊小區改造很難獲得充足的經營性收益，其公益特性更為濃厚，主要是由政府主導，由財政資金支持，很難吸引社會資本的參與，PPP融資方案很難落實。
此外，由於其沒有足夠的項目經營性收益，實施主體以項目經營收益向金融機構申請融資或發行項目收益債比較困難，主要還是以政府財政支出作為還款來源申請應收賬款質押貸款。
從目前的政策環境來看，其可以使用的資金渠道嚴重不足。因此可以考慮借鑑兩種操作模式，來擴展其資金來源：
1
老舊小區改造PPP模式
由政府、實施主體、專業服務提供方、業主共同出資。
- 政府財政提供公益性設施部分的建設資金；
- 工程實施主體以政府支付資金為質押申請融資；
- 專業服務提供方——如水、電、燃氣、通信、廣電、環衛等部門——對相關項目改造提供資金，後期對服務收費；
- 配套經營性設施由社會專業經營主體或物業公司出資建設，後期授予其特許經營權獲得經營收益，例如停車場、廣告牌、商鋪等；
- 業主則遵循“誰收益、誰出資、誰使用、誰付費”的原則繳納相關費用。
如此，出資各方都有收益，可以有參與的動力，減輕政府的資金負擔。
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老舊小區改造與棚改或者商業性舊城改造項目打包模式
畢竟老舊小區改造的工程難度和成本比較小，項目比較分散，單體規模不大，和周邊的棚改或者商業性舊城改造項目一起打包進行，棚改的資金來源比較多，政府支持的力度大，而商業性舊城改造項目則由於進行市場化運作，有經營性收益和更多的融資渠道，以這些項目的資金來覆蓋老舊小區改造的成本費用是可行的。
此外項目打包也有利於統一規劃建設，統一部署，成片改造，提升改造效果，整合土地資源，減少公建設施的重複建設，有效提高土地利用效率。
以上兩種模式也可以結合起來使用，使老舊小區改造的參與方更加廣泛，減輕政府的壓力，以更加市場化的方式來解決資金缺口問題。
小 結
以上是作者對目前我國城市更新中涉及的融資方式的梳理。
整體而言，城市更新還有很多問題有待落實。只有城市更新涉及的諸如土地政策等基礎原則性問題得到解決，城市更新的政策真正成熟，更多的融資方式才能適用。城市更新距離全面推進，的確還有很長的路要走。
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