中國曆代政區概述（1）
作者：譚其驤
中國曆代政區概述
關於本文的題目，有五點需要聲明一下：
1.“中國”只指舊籍中的“中國”，即專指漢、晉、隋、唐、宋、元、明、清等中原王朝，不包括邊區政權如匈奴、鮮卑、突厥、回紇、吐蕃、南詔、大理、渤海等。
2.“歷代”只指秦以後的，不講秦以前的。
3.“政區”只講縣以上的，不講縣以下的。
4.“政區”不限於地方行政區劃，兼及一些非行政區域而為後來行政區劃淵源所自的中央或上級行政區的派遣機構轄境。
5.“政區”只限於歷代通行於內地的、用以統治編戶的普通政區，不包括設於邊區的,或用以統治非編戶的特殊政區如羈縻州、鎮戍、衛所等。
一、二千多年來政區的演變
中國自秦始皇兼併六國，開始建成中央集權的一統國家直到今天,二千二百年來，縣作為地方行政區劃的基層單位始終未變；縣以上則經歷過極為頻繁複雜的變革，概括起來，大致可分為如下幾個階段：
1.秦漢時的郡縣二級制。 秦從初並天下時的三十六郡增加到末年的四十多個郡，分管大約千把個縣。西釵自武帝以後和東漢一代，都是以一百零幾個郡級單位（郡、國即王國，東漢又增加一種屬國都尉），分管一千幾百個縣級單位（縣、侯國、邑、道)。
漢武帝先後於公元前106年、公元前89年創建十三刺史部和司隸校尉部，由刺史和司隸校尉分部巡察郡國吏治。成哀之際（前8—前5年)，曾提升剠史為州牧，使州成為郡國的上級，但兩年半後即恢復舊制。
哀帝死，王莽秉政，又改刺史為州牧，四十二年後東漢光武帝始復改州牧為刺史。但東漢刺史不同於西漢。西漢刺史平時“巡行所部郡國”，“居無常治”，歲盡“還京師奏事”。有所舉劾，得由政府另行派員案驗，然後黜退。
東漢刺史則常駐在其州部內的固定治所，不再詣京奏事，•且其權力亦不再限於舉劾，並能對所部郡國官吏徑行黜免。到了靈帝末年，為了鎮壓黃巾起義，又改茚分刺史為州牧。不久，州牧或刺史部掌握了兵權,州終於成為統轄幾個郡國的大行政區。
2.魏晉南北朝時的州、郡、縣三級制。三國魏、蜀、吳三方共有十七州，西晉統一之初共有十九州，末年增至十一州，領一百七十多郡。經東晉、十六國至南北朝前期，雙方合計共有五六十州。
南朝自齊梁後，北朝自太和後，州郡建置日益冗濫。往往以一縣之地置郡置州，或郡無屬縣，州無屬郡;甚至有些州郡徒有空名，既無土地，亦無戶口。梁、東魏、西魏和陳、北齊、周時代，三方合計共有三百多州、六百多郡。
魏晉時平均一州領八九個郡，一郡領七八個縣，三級制確有其級次相臨的作用。只是平均一州才管二三.個郡，一郡才管二三個縣，一州所轄不過五六縣，三級制已失去意義。故在北朝後期，已只有州剌史和縣令到職，郡太守通常並不蒞任。隋文帝代周後的第三年(583年)，便正式裁撤了郡一級，改為以州統縣二級制。
3.靖、唐開元前的州、縣二級制。
4.磨開元至五代時的道、州、縣三級制。隋唐五代凡三百八十40年，除隋大業時有十一年(607—618年)，唐天寶、至德時有十六年(742—758年)將州改稱為郡外，地方行政區劃都是以州統縣；全國共有二三百個州，一千四五百個縣。但實行單純二級制的時間只有隋文帝和唐前期共約一百四十年。
隋煬帝在改州為郡的同時，效法漢武帝置司隸別駕二人，分案二都畿內;刺史十四人，巡察畿外諸部，每年二月巡郡縣，十月入奏。因隋祚於十一年後即覆滅，《隋書》記載太簡，這種制度的具體情況已不可考。
唐於貞觀元年(627年)將全國劃分為十道，但這種道只是一種地理區劃，並不是行政區劃。有時雖也由朝廷派遣使者分道執行某種任務，但都是臨時措施，事竣即罷。
直到開元二十一年（733年)，將十道分成十五道，才定制每道設一採訪處置使，監察吏治，常設不撤。不久，採訪處置使的權力遂漸有所擴大，有些道並由掌捉兵權的節度使兼領其職，發展到安史之亂期間，全國遍設節度使、防禦使等方鎮,758年遂罷採訪處置使，改置由方鎮主帥兼任察處置使;從此，軍政上的一鎮，便同時都是民政上管轄幾個州的一道，確立了道(即鎮)、州(包括府)、縣三級制。
全國的道數經常有變動，一般在四五十個之間。每道領州少或二三，多達十餘。這種三級制經歷二百餘年，至北宋初年，才由於方鎮兵權的被奪，中央集權的加強而被廢止“罷天下節鎮所領支郡”（方鎮主神自領一州，其餘諸州稱支郡)，“令諸州皆直隸朝廷'
5.兩宋（包括金)的路、州、縣三級制。977年宋太宗廢止方鎮領洲之制時，全國共有三百六七十個州級單位(府、州、軍、抵)、縣(縣、軍、監)，若採用單純的二級制,真的要由朝廷直接統轄這麼許多單位，那是難以辦到的。因而不久又令原來專司督徵運送地方財賦的各路轉運使，兼理軍民庶政，這樣便形成了路、州(府、州、軍、監)、縣(縣、軍、監〉三級制。
北宋先後分全國為十五、十八、二十三、二十四路，南宋分境內為十六或十七路，金分境內為十七、十九、二十路。宋金的路並不等於魏晉南北朝的州或唐安史亂後的道。一路皆同時設置分掌財政、民政、司法、監察、軍事、徵榷等政的三個或三個以上的“監司”,並非一路諸政掌於一人之手。不同監司的路的劃分亦不盡相同:如北宋陝西轉運使司分永興軍、秦鳳二路,而安撫使司分永興軍、鄺延、環慶、秦鳳、涇原、熙河六路；
金制遼東分上京、鹹平、東京三總管府路，而轉運司只為遼東一路，按察司只為上京東京一路。再者，州的政務還有許多是不在監司監領之下的，都可以直達朝廷。所以宋金三級制的實質可以說只有二級半。
6.元以來以省領道、路、府、州、縣等的三級或多級制。這個時期長達七百多年，又可分為四期：
(1)元代始以前代的中央臨時派遣機構行中書省定為常設的地方最高一級行政區劃。初期區劃極不穩定，中期穩定為除中書省直轄區(腹裡)外，共設十一行中書省。省下有路、府、州、縣四級。前代較大府、州多升為路，縣升為州。四級或遞相統轄，或越級統轄。州或不領縣。所以這時候的地方政區統隸關係，二、三、四、五級都有，而以省統路或府，路府統州或縣三級暈為普遍。
又往往分一省為二三大區,將距省會較遠的區劃為一道，設宣慰司作為行省的派出機構臨治其地。另有設肅政廉訪使的道，則為御史臺的派出機構，司一道吏治監察。宣慰司道至元末多玫為“分省”，或進一步升為行省。
(2)明洪武九年(1376年)廢除行省制，在原來一個省區內分設布政使司、按察使司、都指揮司三司，分掌民政、司法監察、軍務三政。這與宋代的路分設轉運使、提點刑獄、安撫使三司極為相似，而扠任有過之，仍然和此前的行省一樣，是地方區劃中的最高一級。原來的一省至是改稱為布政使司，但習俗相沿，仍被稱為省，連正式公文亦經常採用。
洪武十三年(1380年）中央廢除中書省，中書省的直轄區改稱“直隸”。宣德二年（1427年）以後，全國共劃分為兩京（即南北二直隸）十三布政使司，俗稱兩京十三省，或十五省。廢除路一級，府州縣的統隸關係也有多種方式,省縣之間或隔一級，或隔二級。每省又分設若干分守道作為布政使司、分巡道作為按察使司的派出機構。
自宣德以後，或因邊防有警，或因地方不靖，又陸續在全國備地派出備有中央政府一二品大員職銜的“總督”“巡撫”，集所督撫地區內的軍務、察吏、治民大權於一身，遂成為最高級的封疆大吏。督撫的轄區往往不同於布政使司，並且經常變動。所以明代後期的一級地方行政區劃，事實上已不是兩京十三布政使司，而是三十個左右的總督、巡撫轄區。
(3)清初逐步將督、撫轄區調整成與布政使司取得一致，終於在康熙初年將十五省分為十八省，正式以督撫為一省之長。有些省單置總督或巡撫，有些省兼置督、撫，則巡撫近於無權閒職。
十八省全在明朝故土範圍內，清代加入版圖的邊區的一部分至光緒時亦建省，末年共有二十二省。清代凡隸屬於府的州不再領縣，故省以下只有府(府、直隸州、直轄廳)、縣(縣、散州、散廳）二級。每省仍分設若干道。
(4)辛亥革命前後二三年內廢除了府一級,州廳皆改為縣，重劃道區，於是地方行政成為省、道、縣三級制。國民黨統治初年廢除了道一級，意圖行省縣二級制，但在30年代所謂“剿共”時期，又在江西省首先分區設行政督察專員，未幾，各省皆起而仿效。新中國成立後繼承了這種區劃，初稱專區，旋改稱地區。這種在實際行政上是介於省縣之間的一級，但在法制上不是一級地方政府。
