本文導讀
我有位朋友是江蘇一家民辦幼兒園的園長，幾天前，她將《幼師口袋》公眾號所發的《疫情下的幼兒園：有人照拿工資，有人說只能“等死”》轉給我，想聽聽我的看法，並對民辦園的生存艱難感嘆了一番。
本人長期從公共項目的規劃和管理諮詢，便嘗試從普惠性民辦幼兒園的“公共”屬性切入，分析一下政府、幼兒園、家庭三方分擔疫情給普惠民辦園帶來的損失之原理及方法。
推薦丨潘鵬
最近，民辦幼兒園——特別是普惠性民辦幼兒園都很焦慮：沒有收入，即使預收了學費也被要求退回，工資都發不下去了；還有很多家長想剩餘的兩個月乾脆休學，本學期的學費也不交了，這對幼兒園來說無異於釜底抽薪。
在應對這場新冠肺炎疫情過程中，各級教育部門和地方政府對民辦幼兒園連續出臺了很多控制性政策和制約性政策，但到目前為止還幾乎沒有見到支持性政策，加劇了民辦幼兒園的生存困難。控制性政策是依據法律制定的，像疫期延遲開學、園區消殺清潔等要求全行業一視同仁。但也有些對幼兒園的政策是高於一般行業的，形成了特殊制約，例如教育部要求幼兒園“未開學或未開課不得提前收取學費（保教費），已收的要先退回。”
有些民辦幼兒園會提前收費，相當於預存電話費、辦會員儲值卡之類的預付費形式。付款時間是雙方在入園讀就之前約定，為什麼政府要干預呢？原因在於，學前教育不同於商業，它屬於公共服務或者準公共服務。
社會服務主要分三類性質：商業服務、公共服務、準公共服務。
商業服務是市場化的，服務的提供者主要是商業組織和自然人，服務和付費由雙方約定，遵循買賣自願原則。例如餐飲、美容美髮、裝修、快遞……。一盤蛋炒飯明碼標價100元，只要有人願意買那也沒問題，政府不干預；一個小縣城裡開10家電影院造成過度競爭，虧成一片，政府也不干預。
公共服務是計劃性的，服務的提供者主要是政府，或者是政府授權的事業單位和國有企業，遵循普遍性原則和公平性原則。例如婚姻登記、公安消防、公共圖書館、生活汙水處理……。公共圖書館的館長並不能因為跟鄰居吵了架就拒絕人家進圖書館，因為公共服務的提供者沒有權力排他；公立醫院應公平對待患者，床位再緊張也不能採取競價方式讓出現更多的人優先入院。
有時候，政府也會授權民營機構來承擔公共服務，例如普惠性學前教育、基本醫療，原因是政府沒有足夠的能力來滿足這麼多的公共服務需求，或者希望藉助市場化機制和民營機構的運營管理水平來提高公共服務的供給效率。
準公共服務介於商業服務和公共服務之間，既具有商業性質，也具有公共性質，政府對行業的管控的鬆緊度也介於二者之間。一般是把有較高市場需求的公共服務剝離出來，特許經營。例如收費高速公路、收費的公共停車位、城市出租車（不含滴滴這類網約車）……既然有人願意出更多的錢購買更好的公共服務，那麼，提供這類服務既可以滿足人民群眾對美好生活的嚮往，也能增加一些財政收入，但價格方面一般由政府決定上限或者是一個區間，不允許獲取暴利。
社會服務的性質不同，政府的干預程度就不同。
對於公共服務，政府是高控制度、高支持度；
對於商業服務，政府是低控制度、低支持度；
對於準公共服務，政府是中控制度、中支持度。
總之，控制度和支持度是對等的。
學前教育服務一方面涉及公民和家庭的基本權利、影響面廣、公眾反應敏感，具有很強的社會性；另一方面，我國的學前教育並沒有完全的市場化，具有一定壟斷性質，學生家庭（特別是入園後）在園方面前處於相對弱勢，議價能力不足。政府對學前教育服務提出更高要求、給出更多的限制是合理的。
公辦學前教育由政府全權負責，顯然屬於公共服務。
營利性民辦學前教育的收費標準實行市場調節，由學校自主決定，屬於商業服務。但政府在疫期將它與其他商業服務區別開來，在安全衛生之外實施更強的政策干預時，應該是視其為準公共服務。
普惠性民辦學前教育也是公共服務———它是政府藉助社會力量解決公辦幼兒園和普惠教育服務不足問題的產物，收費也實行政府定價或接受政府指導價，《民辦教育促進法》和各地學前教育管理條例等法律、政策也明確了在普惠幼教上公辦民辦一視同仁。
政府把民辦學前教育視為公共服務或者準公共服務時，對民辦幼兒園提高控制度這無可厚非，同時，也應對等地予以支持。
常態下，政府本著為孩子和家庭高度負責的態度，按照和公立幼兒園一樣的標準對普惠性民辦幼兒園進行了嚴格的監管，學費限高、生活費用嚴查嚴核、不允許以興趣班的名義變相提高學費。同時也會對普惠性民辦幼兒園高度支持，財務上的兜底支持方式主要有：生源保障、稅收優惠、財政補貼、國有房屋租金減免、非定向捐贈物質的傾斜分配等。政府幹預普惠性民辦幼兒園的目標是：
在其依法運營、規範管理的前提下收支基本平衡。疫情暴發，不能及時、足額收到學費，普惠性民辦幼兒園的收支平衡被打破。
疫情屬於不可抗力風險，無法預防、無法迴避、無法轉移（例如買保險），應當如何分擔風險會比較公平呢？
社會服務的性質不同，風險回報機制就不同。
商業服務是高風險、高回報——虧多少賺多少都是自己的事；
公共服務是低風險、低迴報——有財政保底，不怕虧本、不會破產和資金鍊斷裂，也不能盈利；
準公共服務是有限風險、有限回報——政府會在財務或政策上給予一定的保底，但不允許獲取暴利。
總之，風險和回報是對等的。
普惠性民辦幼兒園受到疫情和專項政策影響，導致收入大幅減少，運營方應承擔的風險上限也應該與回報上限對等，也就是以保本或微虧為止損線，更大的損失一般主要由政府或家庭分擔。
（準）公共服務對此類風險的分擔方法一般有以下幾種：
1. 以最低需求量為標準，對缺口進行全額財政補貼；
2. 政府准許運營商向用戶漲價；
3. 政府准許延長特許經營年限；
4. 政府給予其他特許經營權或資源補償；
5. 政府用財政資金或者協助運營方用收益權質押融資來防止資金鍊斷裂；
6. 國有化。
向家庭漲價或者變相漲價有悖普惠教育的初衷和原則，要求孩子只上兩個月學也足額支付學費是說不通的；學前教育不是基礎設施投資，運營成本佔大頭，延長特許經營年限並不能明顯增加回報；疫情只是短期風險，因此而將幼兒園國有化會對地方財政造成更大的壓力。因此，方法2、3、6的可行性不高。學前教育不是義務教育，地方財政也可能很難支撐方法1的應用。
較合理的做法應該是：
（一）園方本學期或者本年預期利潤降為0或者微虧，並根據運營成本計算出具體的止損數值。
（二）減少學費，停學期間的學費按25%左右核收，這也等於讓家庭分擔小部分風險。家庭享受普惠學前教育其實就是獲得了回報，分擔一定風險也符合“風險和回報對等”的原則，家長一般也會接受。
（三）財政介入，補貼幼兒園收入和止損數值之間的差額。如果財政力量不足，政府可以向金融機構和幼兒園投資人融資，或者准許幼兒園在規範普惠教育的基礎之上對外開設晚託班等商業服務來增加收入，用國有資產運營的幼兒園還可以准許其將冗餘資產出租來增加收入。
（四）停學期間開銷並不會停止，教職工工資不能拖欠。政府在“堵後門”的同時也應“開前門”，在開學復課收取學費之前預先撥款或者幫助幼兒園融資度過難關。
民辦幼兒園——特別是普惠性民辦幼兒園作為（準）公共服務機構，從社會層面看不應任其自生自滅，從法律層面看不能任其自生自滅。遵循權力（權利）與義務對等、風險與回報對等的原則，由政府牽頭，園方、家庭和政府三方共同分擔疫情對普惠性民辦幼兒園造成的損失，有利於恢復學前教育體系，也有利孩子的成長和社會的和諧。
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